公共治理理论

1、公共治理理论在公共行政领域中，治理体现为公共治理。公共治理是指政府及其他组织组成自组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的治理形式。公共治理不同于政府治理。公共治理的意义显然远远超出政府治道变革的范围，在尝试理解“公共”一词的时候，人们想当然地认为，政府与公共是同一个概念。实际上我们知道，这两者不仅不是一回事，而且还有本质的区别，公共事务的治理所牵涉的已不再是传统的政府事务的领域了，需要更多社会主体的共同参与。一、公共治理的兴起治理理论的发端及其在全球范围的流行有着深刻的政治社会、经济、历史背景和时代内涵。伴随全球化时代的到来和公民社会的勃兴，各国的政治、经济和社

2、会生活发生了重大变迁， 政府财政危机与政府失灵成为治理思想萌发和兴起的直接原因。（一）全球化为治理理论产生推波助澜全球化一词起源于经济领域，是指当经济发展到一定胆段，资源可以在全球范围内的自由流动与配置，市场机制成二世界经济运行的主导规律，全球经济紧密合作、相互依存的一种必然趋势。经济全球化使人们活动的疆域超越了国家界线，跨国公司成为经济领域最为活跃的要素，催生了权力主体多中心多元化的趋势。跨国公司的成长以及全球资本主义的扩张，使国家变得力不从心。为了对全球经济进行调控，依赖任何一个单一国家的力量都是行不通的，多个国家，乃至全世界各国共同参与通力合作的治理模式呼之欲出。由此，政府主导一国社会、

3、政治、经济的传统能力在全球化背景下受到广泛而巨大的冲击。全球化首先打破了传统的权力中心统治格局，即打破政府对公共事务管理的垄断，为治理的兴起提供权力合法性的可能。自国家产生以来，代表并行使公共权力的政府始终处于主导地位。全球化直接导致公共事务管理的部分权限由政府转向非政府组织，如国际非政府组织、大型跨国公司、全球公民络等参与公共事务的管理。非政府组织同政府分享公共权力政治权威，是全球化对国家和政府在人类社会生活中的绝对导地位提出的挑战。当公共事务的管理权从政府转向非政府，就意味着公共权力从国家到社会的必然转移。其次，全球进程锻炼了国际经济组织，它们的迅速发展为治理提供了组基础，也为其他非政府组

4、织和公共社会发展提供了样板。伴着全球化进程的不断深人和全球公共问题的出现，以各种非府组织为代表的全球公民社会的兴起，为全球治理的产生提了客观必要性和可能性。（二）西方社会普遍面临的福利国家危机与政府失灵第二次世界大战以后，由于福利国家的过度发展，政府被为“超级保姆”，职能无限扩张，机构异常臃月中，服务质量劣，效率十分低下，财政危机遍布各国，西方国家的表现令人失望。20 世纪 80 年代以来，西方国家的政府预算赤字和债务迅速增长，经济增长速度减缓，一些国家甚至出现了经济负长。保守主义者批评社会公共领域史无前例的扩张、税收的大幅提高以及通过公共政策对社会财富的重新分配。而多数自由主义者对政府的表现

5、同样感到失望，因为他们也和保守主义一样不满政府规模的快速膨胀。 越来越多的人开始怀疑政府达成理想目标的能力，政府陷入信任危机。与此同时，在一些第三世界发展中国家，伴随全球化、区域一体化进程的加快，传统主权观念遭遇危机，一些国家政权纷纷垮台，这些国家和地区大规模陷入无政府状态。政府改革势在必行，治理针对政府在上述诸多领域的失败，强调公私部门之间的功能互补和资源共享，恰好迎合了公众在价值层面和功利层面的期望。（三）市场的观念转变及大规模的政府改革政府转向市场的观念转变及由此引发的政府改革是促使治理兴起的又一因素。20世纪 70 年代以来，“改革”浪潮风靡全球，世界上多数国家无论是发达国家，还是发展

6、中国家都开始酝酿一场面向未来的改革运动。其中产生革命性影响的大规模改革包括中国的以市场为导向的邓小平改革、英国撒切尔夫人的续阶方案改革、美国里根政府再造改革和苏联戈尔巴乔夫的改革。邓小平在二战后最早探索市场和国家关系，大胆地确立了社会主义国家也可以搞市场经济的中国特色模式。撒切尔夫人的以货币主义代替凯恩斯主义和著名的私有化，为公共治理和公共治理的理论奠定了基础。里根在八年总统任期内，大力推行的“里根主义”对美国的对外安全和国内经济发展，为美国今天的地位奠定了坚实的基础。尤其是以减税、大幅提高国防开支，以及简化政府规章制度为内核的“里根经济学”，直至当代仍然在对美国政府的政策选择起着重要的影响。

7、1985 年，苏联历史上掀起了一场巨大的改革浪潮，戈尔巴乔夫以公开性为旗号、民主化为先导大刀阔斧地进行了苏的改革，但是对苏联的现实把握不确切，导致苏联解体。发达国家改革具有强烈的示范效应，得到积极与广泛的回应，在一些第三世界发展中国家也提出了行政改革的具体方案。公共理就在这场政府再造运动的呼唤中应运而生。二、公共治理的内涵“治理”一词是英文“Governance”的翻译，英语中的“治理”(Governance)一词，可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中，原意主要指控制(Control)、引导(Guide)、操纵(Manipulate)等意思。14 世纪末叶，英格兰国王亨利四世用来表明上帝之法授予国

8、王对国家的统治之权。最初，治理一词主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中，经常与统治(Government)一词交叉使用。1989 年世界银行概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”，此后，“治理”一词开始广泛用于政治发展研究中。自 20 世纪 90 年开始，西方政治经济学家赋予“Governance以全新的含义，其含义更加丰富。全球治理委员会在 1995年我们的全球伙关系中，对治理概念的界定较有权威：治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度。也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。其特

9、征是：治理不是一整套固定的规则，也不是一种活动，而是相互协调的过程；治理过程不是建立在控制之上，而是协调；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是种政治制度，而是持续的互动。截止目前，究竟何谓治理，还没有统一界定。简莱恩认为，公共治理理沦是关于政府运作方式的一系列理论。因此，它不仅仅是分析政府政治决策的一个理论框架，而且是对政府提供社会服务方式的研究，也是公共治理理论的重要内容。20 世纪 80 年代后，全球公共管理领域发生两场大的革命性运动，即新公共管理运动和治理运动，催生了一种新的公共治理模式，其特点包括：从服务供给看，这是一种多主体参与下的伙伴关系；在目标上，注重结果与顾客导向；在

10、手段上，利用契约与市场；在结构上，这是一种网络化的政策体系；在政治上，强调民主化，注重公众参与。公共治理理论是关于政府运作方式的一系列理论，对于完善和改进政府治理提供了理论依据，为政府提供社会服务方式转变增加了新的视角0(1)公共治理的主体。作为一种新兴的社会公共事务治理方式，公共治理的主体打破了政府才是唯一合法管理主体的局面，公共治理主体呈现多元化趋势。公共治理的主体范围逐渐扩大，除了政府、公共机构以外，非政府组织、非营利性自织、民间组织、私人机构，甚至辖区单位、社会个人都可以参与治理，成为公共治理的主体。公共治理注重多元管理主体之间的相互依存，打破政府是唯一的权力中心的治理格局。随着经济社

11、会的发展，各种非政府组织和私人组织，在社会公众的认可、认同的前提下，都可以成为社会公共问题治理的主体和权力中心，在社会公共问题领域，释放出超越政府的活力。(2)公共治理的客体。公共治理的客体也就是公共治理的对象，是一个十分宽泛的概念。公共治理的客体可以是社会性公共事物，如教育、科技、卫生、环境保护等；也可以包括政治性公共事物、经济性公共事物。从某种意义上说，公共治理的客体范围遍及国家和社会生活的各个领域。(3)公共治理的目标。公共治理的目标在于最大限度地增进公共利益，满足社会公共需求，真正地实现善治。在公共治理过程中，治理的口标不仅是要维护统治集团的利益，治理主体的多元化、权力的多中心化保证多

12、元主体的利益实现。(4)公共治理的手段。治理主体的多元化、治理客体广泛性，要求公共治理的手段丰富化。在社会公共事务的管理，公共治理并不完全放弃行政强制手段和市场机制的发挥，而是增加协商、合作等管理方式来实现对社会公共事务的管理。一方面采取正式的法规制度，对复杂的社会公共事务实行正式的强制管制；另一方面通过各治理主体之间的民主协商和谈判，增强各治理主体之间的自愿平等合作意识，建立伙伴关系来实现对社会公共事务的管理。三、公共治理的特征第一，公共治理实现了主体多元化。公共治理包括一系列来自于政府、多种公私机构在内的公共管理机构体系，政府只多元主体中的一个主体，公民社会组织、私人部门、国际组织及公民个

13、人都可以成为公共治理的主体。公共治理打破了传统的两分法思维方式，强调政府与社会的合作，在社会公共务管理、公共服务方面存在着多个中心。各种社会组织在国与社会关系的调适方面，发挥着越来越大的作用。第二，公共治理的权力多中心网络化运行。公共治理的权力呈网络化分布，权力多中心化，政府不再是唯一的权力中心。在治理过程中，它所依靠的是合作治理网络，而非强制性威，权力运作向度由单一的自上而下转向自组织网络式的多互动的模式。它的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。治理是一个上下互动的管理过程，它主要是过合作、协调、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利

14、益和认同之的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容是多元的，相互的，而不是单一的和自上而下的。第三，信任、合作是公共治理的实现机制。公共治理的实现机制主要依靠多元主体之间彼此的信任与互惠，而非依靠政府的权威进行规制。公共治理是一个上下互动的管理过程，它十分注重在公共事物的治理过程吸纳治理的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与。公共治理主体间相互协调，形成合作的价值共识，建立合作伙伴关系，通过良性的互动模式实现对公共事务的管理。第四，公共治理手段、方法的多样性。公共治理是综合运用各种管理手段对社会公共事物进行管理。这些管理手段与方法既包括一些

15、传统的政治、法律等规制性手段，也包括运用了市场机制调节的经济手段，还包括创新型的灵活多样的社会和文化教育手段。公共治理是区别于传统政府管制模式的一种新型的社会管理模式。 在这种模式中，政府与非政府组织，国家与公民社会，公共机构与私人机构相互合作，共享管理权利，并通过多种管理手段与方式，达到共同分享责任与义务，增进和实现公共利益的目的。公共治理一般有以下几个理念：(1)分权导向。非政府组织、非盈利组织，公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。(2)社会导向。从根本上说，公共治理模式的过程就是寻求新型国家一一社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。(3)服务导向。当代政府的治理变革表现出一种破除权力拜物教的趋势，实现由过去的重管制、轻服务，以政府为中心，到开始注重公共服务，以满足公众的需求为中心的转变。(4)市场导向。在实践中，公共治理模式注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、代理、招标、拍卖等)或非市场的方法，并在公共组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。公共治理的好处在于管理社会的主体