吉林省城乡最低生活保障制度问题研究1

1、吉林省城乡最低生活保障制度问题研究一、吉林省最低生活保障制度现状1一吉林省城市最低生活保障制度21.城市最低生活保障范围22.保障标准及资金3二吉林省农村最低生活保障制度31.农村最低生活保障范围32.保障标准及资金4二、吉林省最低生活保障制度的研究论述及存在问题5一实证分析61.数据规模62.描述性统计6二存在的问题分析81低保标准相对偏低，部分低保对象的基本生活难以维持93制定标准不标准，全省无统一要求104机构、人员、经费还存在一定“瓶颈”问题10三、完善吉林省最低生活保障制度的实施方法11一最低生活保障制度的完善111.保障生存权利112.低保实施的普遍性113. 联系当地实际生活水平

2、11二政策建议121.应参照当地的财政支出和平均工资水平122.统筹城乡社会救助制度123.统筹吉林省城乡最低生活保障必须加强最低生活保障方面的立法134.建立多层次的社会保障体系13参考文献13一、吉林省最低生活保障制度现状“1997年9月，国务院下发关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知，通知明确指出到1999年底全国各个城市必须建立起城镇最低生活保障制度。”吉林省政府按照国务院的要求，在全省范围内统筹，1997年底在九个市州均建立了居民城市最低生活保障制度，将低保人数提高到了10136人，增长率到达117.8%。到1998年底，省政府将低保范围扩展到各县区，使41个县(市)区享有国

3、家最低生活保障，人数比上年增加了36382人，同期提高了361.4%,使得吉林省最低生活保障人数到达46518人。“2001年8月，中共中央、国务院决定进一步加强城市居民最低生活保障制度建设，要求尽快把符合条件的所有城市贫困居民纳入最低生活保障范围，尽快实现应保尽保的目标。” 图1吉林省1996-2009年城市居民最低生活保障人数增长率数据源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到从图1可以看出，低保人数增长率在2002年以前呈现出极大的浮动性，而原因是由于吉林省建立城市居民低保制度起步较迟，基数小，而国家在起步阶段在保障资金上和政策上大力支持，从而导致了初始的几年波动性较大。200

4、3年以后，省政府研究了以往近六年的最低生活保障建设经验，并且借鉴和改善其他城市的以往经验，进一步完善低保制度及其配套措施和政策，增加了低保人群的医疗保障范围，逐步改善了被保障家庭的社会保障体系建设。2010年，全省共筹集城乡低保资金36.70亿元，其中城市低保资金28.97亿元，农村低保资金7.73亿元。城市低保月标准和月人均补助水平到达226和198元，比上年增长5.6%和16.5%。农村低保年标准和年人均补助水平分别到达1319元和989元，增长5.9%和30.1%，有效保障了全省213万城乡低保对象的基本生活。一吉林省城市最低生活保障制度1.城市最低生活保障范围依据国务院制定的城市居民最

5、低生活保障条例，吉林省出台单独法规，确定了城市最低生活保障范围，有下面几种类别：持有非农业户口并家庭人均收入低于当地城市居民最低生活标准的居民；无生活来源、无劳动能力且无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民；虽有一定收入但家庭人均收入依然低于当地居民最低生活标准的城市居民。吉林省城镇低保目前覆盖人群包括生活困难的在职人员、下岗人员、退休人员、失业人员、三无人员和其他类型的贫困人群。151996年吉林省城市最低生活保障建立初始期，由于没有成立统一的管理机构，其被保障保障对象主要是由于国有企业改革而下岗的困难职工和城镇登记失业人员。保障金的给付是由地方政府每年的财政收入按一定比重分配，因此初始期低

6、保的有范围限制，所以政策的优越性也没有得到充分的展现。到了后期根据国家对全国各省市统一建立城镇最低生活保障的安排，省政府对初期的低保制度进行了重新调整，同时各地地方财政对最低生活保障资金逐步加大，因此从2000年开始吉林省最低生活保障救助数量大幅增加，资金支出也得到大幅度提升，与此同时最低生活保障人数的数据为143.67万人到达历史最高，同时低保的财政支出支出也到达了顶峰，此后低保人数平稳增长。 2.保障标准及资金 根据城市居民最低生活保障条例的规定，吉林省城市居民最低生活保障标准的划定主要依据定量分析法，包括：当地维持居民最低生活所需的衣、食、住费用；适当的水电煤气费用及未成年人教育费用；市

7、场物价指数尤其是生活必需品价格指数；当地经济发展状况和财政收支状况；其他社会保障标准。吉林省城市发展起步晚，经济能力较薄弱，民政开展规模和幅度也比较小，因此民政资金支出水平较低；自2001年开始，民政资金保障率出现大幅度提升，截止到2008年末，吉林省民政资金到达 4.7亿元，占国家民政资金支出的比例达2.2%，尽管从全国来看，占比重较小，但考虑到吉林省自身的经济状况，有了较大的进步。 图3:吉林省民政资金支出趋势图数据来源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到二吉林省农村最低生活保障制度1.农村最低生活保障范围“按照国务院发布的(国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知的要

8、求制定了吉林省农村最低生活保障档案管理方法、吉林省农村居民最低生活保障资金管理暂行方法、吉林省农村贫困家庭收入核算方法(试行)、吉林省农村居民最低生活保障方法。”依靠这些制度可以确定吉林省最低生活保障对象主要条件是具有吉林省农村户口且其家庭人均年收入低于当地最低生活保障标准的，其中包括一些老、弱、病、残人群。2007年10月17日吉林省民政厅财政厅发布了吉林省农村居民最低生活保障方法，其中明确规定了享有农村低保的人群范围：行政区域内持有常住农村户口、家庭年人均实际纯收入低于当地农村最低生活标准的农村居民；行政区域内长期重病、重残、年老体弱、丧失劳动能力、生存条件恶劣的农村居民。时至2009年末

9、，吉林省农村最低生活保障人员到达756785人，占全国的1.6%。吉林省农村最低生活保障人员构成为女性群体279482人，占吉林省总体最低生活保障人数的36.93%；老年人282140人，占吉林省总体最低生活保障人数的37.28%未成年人85777人，占吉林省总体最低生活保障人数的6.1 %；残疾人131504人，占吉林省总体最低生活保障人数的8.9%。2.保障标准及资金从吉林省农村最低生活保障标准确实定主要按照这样的程序制定:第一步，确定影响农民基本生活的因素。这其中主要有当地农民年均纯收入;基本生活消费的开支费用;当年的通货膨胀因素;当年地方政府财政收入。第二步，确定农村最低生活保障标准的

10、原则:一般采用既能够保障农民最基本的生活消费水平又能促进农民开展生产，促进农村经济发展的原则。第三步，各县级地方政府确定当地农村最低生活保障标准后提交到上一级人民政府备案审核。第四步，各级地方政府公布实施最低生活保障标准。第五步，每年各级地方政府对当地消费水平、物价水平、财政状况等因素的变化对农村最低生活保障标准进行调整。依照吉林省农村居民最低生活保障方法的规定，吉林省农村居民最低生活的保障标准制定主要依据：当地农村居民年人均纯收入；当地农村居民全年基本生活所需衣、食、日用品、水、电费用；当地物价水平、消费能力和财政状况。早在2004年，吉林省政府就开始对吉林省农村家庭困难人群进行专项补助，同

11、年吉林实现了农村困难人群专项救助活动，救助对象主要是家庭年人均收入低于625元的农村人口，经过统计共计46万人，平均每人补助150元，一共投入了6900万元。2005年，吉林省根据04年专项救助中的经验和程序，决定将农村家庭人均收入低于625元的人群纳入吉林省农村最低生活保障体系中来，同时确定每人每年救助标准定为180元，救助资金由吉林省转移支付中划拨，当年共筹集农村最低生活保障资金9630万元。2006年，吉林省政府决定扩大农村最低生活保障救助对象规模，将救助标准从原来的农村家庭年均收入低于625元调高到683元，这样增加了30万人的救助对象，到达了80万农村困难居民，同时将年人均补助标准从

12、原来的180元提高到240元。2007年，吉林省制定了吉林省农村居民最低生活保障方法，同时吉林省财政对农村最低生活保障加大投入力度，截至到2007年底，吉林省财政投入农村最低生活保障资金共计2.88亿元，同时将救助标准也提高到了693元，农村最低生活保障人均补助提高到360元。从表3可以看出吉林省县级以上农村最低生活保障标准存在较大差异，与全国同时期相比，吉林省农村最低生活保障支出水平比全国低15元，这一方面与吉林省经济发展水平和财政收入状况相适应，另一方面吉林省农村救助人群基数大，救助标准又在逐年提高因此农村最低生活保障水平支出要比全国其他省份低一些。从吉林省各市县内容分布来看，也存在不均衡

13、发展，其中长白山区农村最低生活保障2月份支出水平最高到达131元每人，而通榆县2月份农村最低生活保障支出水平最低仅为11元每人。表3: 2010年2月吉林省县级以上农村最低生活保障情况数据来源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到二、吉林省最低生活保障制度的研究论述及存在问题一实证分析1.数据规模吉林省自1996年才开始建立最低生活保障制度，得到的低保数据有限，因此本文进行分析的数据全部选自吉林省2011年共计49个县市地区城市居民最低生活保障标准、劳动者平均报酬财政支出、社会消费品零售总额、和人均GDP等五指标合计245个数据来构建吉林省最低生活保障制度基础模型。2.描述性统计图

14、4吉林省各市县最低生活保障标准数据来源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到表5 2009年吉林省最低生活保障各指标描述性指标数据来源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到将吉林省2009年49个城市各分类指标整理：表7吉林省2009年城市最低生活保障分析指标统计情况地区最低生活保障平均劳动报酬人均GDP长春市29402917934193九台市15601598818755榆树市17161707514084德惠市17161671519584农安县17161521715411吉林市21123160430016桦甸市15602224126796蛟河市1404188421955

15、5舒兰市14821694046282磐石市18002056113330永吉县15602032915273四平市17162086217739公主岭市15601708916233双辽市14041728216245梨树县14041496113784伊通县14041651520749辽源市17401929021989东丰县15001809114410通化市18002054619703梅河口市15962069422373集安市16801602522241通化县15601614521504辉南县13201460315110柳河县13201561511663白山市15602147323159临江市17161

16、603421887抚松县15601878620364靖宇县15601981616783长白县19501827817926松原市19203344028486长岭县14761677314900前郭县17162297240912乾安县14041870626372扶余县14041348515553白城市15601579414327洮南市15601625911242大安市15601623912365镇赉县15601743116122通榆县1560141619653延边州15601920517391延吉市15602300631929图们市15601913714189敦化市15601709515512龙井市

17、1404218358858珲春市15601872824097和龙市14041568611757汪清县15601394310231安图县14041581013346数据来源:根据中国民政统计年鉴、吉林省民政统计年鉴整理得到通过实证分析可以简单的看出地方政府的财政支出和劳动者报酬是影响一个地方低保水平的主要因素。从改革开放后，吉林省国有经济占有较大比例，农业经济是根本，可提供仅仅是初级产品，在整个价值链环节处于一个相当较低的地位，因此在整个国家进行市场经济改革的进程中，财富的分配格局是农业经济占比较大的省份向工业产值占比较大省份流转。而每一个发达省份的财政收入现阶段主要靠第工业产业的奉献，地方财政

18、收入与支出自然比较高。因此吉林省低保的支出水平的深层次原因不在于吉林省财政投入的多少，而在于经济产业链结构调整的问题。二存在的问题分析吉林省是有着悠久历史的重工业基地和能源基地。在计划经济年代,拥有资源、农业、大中型国有企业。但是,随着我国渐进式改革由沿海向内地推进, 制度变迁使吉林省的国有经济优势逐渐转变为越来越沉重的负担。国有企业步履维艰,企业下岗职工增加,职工贫困群体逐步扩大。同时, 由于社会变迁所导致的其他类型的贫困也在逐步增加,贫困程度加深,城镇贫困问题越来越突出。省政府决定在1996年开始建立最低生活保障制度, 1999年6月以前,城镇最低生活保障月标准在90- 130元之间;共有

19、保障对象52639人,占1999年非农人口占0.46%。在享受最低生活保障金的家庭中,无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民较多，从实际工作的角度来看, 在最低生活保障制度执行的过程中,有以下问题亟待解决:1低保标准相对偏低，部分低保对象的基本生活难以维持低保标准的制定，一直是低保制度的核心内容。标准是否合理、是否与社会平均水平相适应、是否与其他社会保障项目的标准相配合，这些都值得重视，但更为重要的是指导思想。根据我国的国情和综合国力的现状，采取“消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针是适宜的，但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中问题

20、不少，不能完全按照上述方针来执行。由于地方财力有限，各地在制定保障标准时并不是“量体裁衣”，而是先定经费后定标准，在实施过程中按财政承受能力和保障对象人数来确定标准。绝大多数的保障对象只是差额补助，再加上实际操作中有许多理论上存在而实际上难以得到的收入，保障对象得到的差额补助就更少。吉林省目前的城市低保标准虽每年稳步提高。由2003年的130元提高到151元，但仍然低于全国平均177元水平，列全国第27位。2007年，吉林省月人均补差标准提高到85元，同样低于全国平均93.4元水平，列全国第24位仅从吉林省内看，2007年全省城镇居民可支配收入11285.52元，恩格尔系数即居民家庭食品消费支

21、出占家庭消费总支出的比重为33.2%。151元的低保标准，如果全部用于食品消费，尚不足城镇居民平均水平50%。2. 三条保障线衔接问题“按照国务院办公厅 关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知的规定: 国有企业下岗职工都应当进入企业再就业服务中心, 并严格按国家有关规定签订基本生活保障和再就业协议。下岗职工通过企业再就业服务中心保障其基本生活,最长时间为3 年； 期满后仍未就业的,按规定领取失业保险金,最长时间为两年；享受失业保险两年后仍未就业的, 按规定享受城市居民最低生活保障待遇。”由于下岗职工基本生活保障和养老保险不能覆盖到位,而且个别地方

22、仍然出现下岗职工基本生活费、养老金拖欠、不能按时发放的等一系列问题。致使一部分下岗失业职工本该享受到的保障享受不到。最低生活保障制度难以审查上述人员的收入状况,更重要的是,按照规定也不属于最低生活保障制度保障的对象,最低生活保障制度与前两种保障在保障范围上出现真空地带。3制定标准不标准，全省无统一要求1999年出台的城市居民最低生活保障条例以及2007年颁布实行的吉林省农村居民最低生活保障方法均规定低保标准制定的原则是“地方属地管理”，保障标准由各地自行制定，其原因在于各地政府机构财政收支与经济发展状况并不一致。后来的事态发展证明，保障标准由地方政府自行制定所带来的后果就是标准的多样性。仅就吉

23、林省的状况来看，虽然全省低保标准为151元/月，但具体落实到各地方标准，则又有很大差距，如长春市本级区财政低保标准为245元/月，长春市周边所辖市县均为130-140元之间。全省最低者为117元/月，尚低于全省平均标准。我们可以说，各地标准不可能做到整齐划一，这终归是各地经济发展水平所决定。但从最低生活标准的划定来看，各地维持生存之底线不可能差距过大，因为各地物价水平不可能由经济发展水平所决定。如果标准制定过低则失去最低保障的意义。4机构、人员、经费还存在一定“瓶颈”问题经过近些年来的努力，吉林省的大部分地方虽都已设立了城市低保专门工作机构，但仍需进一步完善，特别是有一些县市的城市低保工作一直

24、与救灾救济等工作混杂在一起，对城市低保工作的开展有一定影响。同时，在人员配备和工作经费安排方面，还存在很多困难，人员配备不充分，有的县市、区只有两、三个人管理几万城市低保对象，加之城市医疗救助、城乡社会救助体系建设、未参保城镇集体企业退休人员发放生活费等新工作的开展，其工作难度和压力相当大。从全省看，县以上管理人员与全省城市低保对象比例为1：5000。近年来虽然在街道、社区通过公益岗位开发配备了一些低保干部，但数量少，难以满足需要。最主要的是低保工作经费问题，虽然省里多次强调，但当地限于财政困难，安排低保专项工作经费的很少，即使安排也额度偏低，不能满足正常工作需要，只能挤占其他民政事业费，对城

25、市低保工作的快速发展造成了一定影响。吉林省经济发展比较落后,而且省内国有企业较多,下岗、失业的问题尤其突出。有的地方政府财政资金紧张，应付本地正常公务员开资都有困难，更不用说拿出部分钱去支援低保开支了。在这种情况之下，地方政府只能提高限制条件，在困难人群中选择更为困难的实施保障。三、完善吉林省最低生活保障制度的实施方法一最低生活保障制度的完善想要完善和健全吉林省最低生活保障制度，必须遵循以下几个方面的原则制定和实施: 1.保障生存权利 当前，人们的物质文化生活得到了极大的改善和提高，公民要求享有最基本的生存权力显得尤为重要。低保的实施就是为了给公民基本的生存权利提供保障。虽然在全世界各个国家当

26、中实施的低保的制度和标准并不相同，但是其本质就是要保障公民的生存权这点是一致的。吉林省的低保制度和标准的建立也是为了这样一个共同的目的。为了使这个制度能够真正的得到落实,就必须要保证这项制度开展的要公开、公平、公正。严查严打弄虚作假的情况。使真正的困难人群享受他们应得的待遇，保障他们的最基本的生活。 2.低保实施的普遍性 虽然国家和省内在制定低保标准时划定了人群的范围，但这条标准不应该是死的，无论是社会里的哪些成员出了问题，生活出现了困难，我们都应当让其享受低保政策，及时的保障他们的生活。 3. 联系当地实际生活水平吉林省是老工业生产基地，在我们国家属于较大的省份。城市和农村的发展水平不一，贫

27、富差距较大，最低保障标准的制定比较困难。必须要考虑到当地的实际需求，和当地人民的平均生活标准，以及各级企事业单位的承受能力。如果制定的不合理就不能保证每一位困难人员都能享有保障，还可能导致很多不法分子趁虚而入，使很多不合标准的也享受低保，严重影响了社会风气，真正该享受的没能享受到低保，造成贫困人口越来越多，恶性循环。二政策建议 1.应参照当地的财政支出和平均工资水平 当地最低生活保障标准主要受到多方面因素的影响，其中包括政策方面、环境层次上、消费水平上，地方财政水平、经济发展水平和工资水平等。要想完善吉林省最低生活保障标准，首先应该加大对于社保的财政支出，调整财政支出的结构。从对吉林省各级地方

28、政府财政支出的研究来看，整个财政支出用于社保和就业的占19.19%，而各大城市财政支出多少不一，所以才要在制定低保标准时调整财政支出的结构。之后就要提高工资水平，使之跟当地的物价水平相适应。一个国家之所以会有贫困人口，其根本原因是工资水平与物价不符所致。当物价上涨过快时，工资没有能跟着涨上去，势必会有一部分人的生活会陷入贫困。因此，在物价变动的同时，及时的协调工资的变动，对于吉林省，甚至是我们整个国家的低保制度的发展都具有极其重要的意义，和举足轻重的作用。 2.统筹城乡社会救助制度吉林省建立城乡最低生活保障制度应该从全局角度出发，展望未来。随着我国现代化经济的快速发展，我国想要实现农业现代化，

29、就必须要将吉林省这样的农业大省的农民彻底改变。然而原本可以很快实现的目标被户籍制度和土地制度所阻碍，农民一旦失去土地就没有了固定的收入来源。在这样的时候，改变城市社会保障制度，让农民也纳入城市最低生活保障的人群里来，同时改变原有的户籍制度，让城市接收进城务工的人员户籍转入。这样就可以加快吉林省农业现代化的建设，也能够让进城务工的农民没有后顾之忧，为城市的建设全力奉献自己的一份力量。另外，通过补贴农村，来减少城乡居民之间的收入差距。这样就能够从根本上对于农业、农民的政策支持不应该以吉林省财政的转移支付为主，而应该多安排经常性财政支出的倾斜力度，对农村的扶持应该制度化和经常化，这样能够保证中央和地

30、方财政的支农资金落实到农民实处，从根本上改变农村现代化过程中出现的资金障碍和制度性障碍，促进农村经济水平提高，增加农民收入，已实现农村城镇经济收入差距的缩小。3.统筹吉林省城乡最低生活保障必须加强最低生活保障方面的立法 统筹吉林省城乡最低生活保障体系建设必须依靠法制建设来实现。我们可以看到英国是实行社会救助较早地国家，在其实行社会救助时便制定了相应的济贫法，该法明确了公民在参与社会救助过程中应该享有的权利，并且在法案中规定实行社会救助是政府应尽职责，并且政府专门成立了社会救助管理局。此后对于法律不断完善先后出台了儿童法、劳工介绍法、国民保障法和国民救助法，对于完善英国困难人员社会救助体系具有重要的保障作用。对于如何完善吉林省城乡最低生活保障制度，当务之急就是在国家出台的相关政策法规的前提下，充分考虑吉林省城镇和农村最低生活保障的差异，制定出有差异并且对农村居民有倾斜的最低生活保障法规。采取多种形式完善最低生活保障制度。除了货币补贴以外, 政府可以通过采购过剩产品(如农产品、生活必需品等),以购物卷或分发实物等形式,给最低收入者提供更多的生活必需品,提高低收入者的实际生活标准。这样不仅能够增加最低生活保障制度的灵活性和多样性, 还