119从激进到渐进的城中村改造模式研究基于昆明问题再反思

1、从激进到渐进的城中村改造模式研究基于城中村改造问题的再反思徐厅 和艳摘要：城中村改造作为提升城市品质，推进新型城镇化的战略口，在各大城市备受推崇，2008 年，昆明也投入到这场声势浩大的城中村改造工程中。本文简要梳理城中村改造情况，反思城中村改造过程中存在的进程缓慢、测算难以平衡、高强度开发扩大库存、公共设施配套不足等问题，初步探索内在，结合当前城市发展由外延式扩张到内涵式增长的宏观背景，对城中村改造提出合理化建议，为其他城市城中村改造工作提供参考。：激进式，城中村改造，大拆大建，反思，引言城中村是我国城乡二元体制结构下进程中的特殊产物，在其形成和演变过程中，伴随出现了建设、火险隐患突出、市政

2、设施不配套、治安等一系列问题，为了人居环境，提升城市形象，各地纷纷开展了各种形式的城中村改造，并总结出了“主导”、“开发商主导”、“村集体主导”等改造模式1。2008 年建设部颁布关于加强城中村整治改造工作的指导意见，将城中村问题提到了“促进城镇化健康发展”的高度，同时提出要避免不切实际的大拆大建，通过环境整治、局部改造、整体拆建等不同模式和措施进行改造，然而在快速与现实制度环境中多元需求的背景下，城市往往无法摆脱对大规模激进式城中村改造模式的路径依赖2，随着大规模激进式城中村改造带来的阶层分化加剧3、城市文脉破坏4、社区活力降低5、景观风貌破坏等问题得到广泛认识，大拆大建的城中村改造模式也备

3、受讨论。2016 年，中共关于进一步加强城市建设管理工作的中明确指出大拆大建问题已成为当前城市建设管理中存在的突出问题之一，并提出要“稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造”。2017 年住建部关于加强修复城市修补工作的指导意见中明确提出“鼓励采取小规模、渐进式更新改造老旧城区，保护城市传统格局和肌理。”小规模渐进式的改造模式逐步成为新常态下重要的城中村改造模式。在城中村激进改造的背景中，市由于城中村数量多、推进力度大、管理审批机制成熟等因素，成为诸多激进式城中村改造城市中的一个典型，2008 年市提出“城中村五年重建工程”，声势浩大地投入到城中村拆除重建工作中

4、，由于多方面，改造过程中出现了进程缓慢、高强度开发、公共设施配套不足等诸多问题，大规模激进式的城中村改造模式备受讨论，2015 年，市召开城市更新改造工作会议，提出原则上不再审批新的城中村改造项目，批而未动的城中村改造项目暂不推进，大量城中村改造工作处于缓慢推进或停滞状态，市从声势浩大的“去城中村”进入了的“后城中村”6。1、城中村改造存在的问题20 世纪 80 年代以来，随着城市规模的扩大，的城中村问题日益突出，2007 年底，主城建成区249km范围内共有城中村336 个，占地面积19.5km，占主城建成区的7.8%。为解决城中村中的诸多隐患和城市问题，2008 年 2 月，市出台了关于加

5、快推进“城中村”重建改造工作的指导意见，明确提出从 2008 年起至 2012 年，用五年时间改造提升完成主城建成区范围内的 336 个“城中村”，并成立了市“城中村”改造小组及其办公室。3 月份，九届四次全会议做出了全面实施城中村改造的重大决策，并提出了“主导、市场”的改造原则，城中村改造工程全面启动。为了更好、更快的推动城中村改造，2011 年，小组编制了城中村改造三年计划白皮书（2011-2013 年），将城中村数量增加至 382 个，并明确了各个城中村推进的任务计划表。三年期满后，城中村改造完成情况较差，为了统筹推进城中村、旧厂区、旧居住区改造工作，2014 年 4 月，市成立了市城市

6、更新改造工作办公室，协调指导全市城市更新改造工作，为保证城中村改造的有序进行，市研究出台了市城市更新改造管理办法、市城市更新改造管理办法实施细则等一系列城市更新改造配套政策，并在具体工作中形成了明确的工作程序和管理审批机制7。然而，由于多方面，城中村改造效果并不尽如人意，截至 2017 年 2 月，原定5 年内完成的 382 个城改造完成 31 个，同时也出现了拆迁安置、方案调整频繁、开发强度过高、公共服务设施配套不足等一系列问题，这一场轰轰烈烈“去城中村”运动在引起了广泛讨论。1.1、市场下缓慢的改造进程带来诸多问题2008市建成区内纳入改造计划的城中村 336 个，2011 年增补至 38

7、2 个，截至 2017年 2 月，仅 258 个城中村的改造方案通过市委员会审批，208 个城中村启动拆迁，120 个城中村的回迁安置房建成交付使用，仅31 个城中村改造完成改造总数的8.1%。二环路范围以内是主城发展区，区域纳入改造城中村 73 个，仅 63 个城中村改造方案通过规委会审批，改造完成 11 个，仅改造总数的 15%（见表 1），改造进程与 2008年提出的“用五年时间改造提升完成”的相去甚远。表 1城中村改造工作推进情况一览表由于资金落实、下行、监管、复杂的利益博弈等多方面，昆明城中村改造出现了项目拆迁多、开工少、安置少等问题，甚至有不少改造项目处于停滞状态，极大地拉长了城中

8、村改造周期，并了村民等问题。主城二环路以内启动拆迁城中村 55 个，涉及 3.24，拆除754.89 万，而交付回迁房使用的城24 个，建成回迁房面积 149 万，仅安置 1.39，仍有 1.85家庭未被妥善安置，而是通过租房或投靠亲朋解决住房问题，严重滞后的改造进度又了一系列社会问题。1.2、追求盈亏平衡带来的高强度开发城中村改造采用了“主导、市场”的改造模式，主导“项目编制、村民拆迁安置、土地一级开发，吸引有序参与城市更新改造。”同时坚持“市场化，努力提高改造项目的效益，尽可能调动一切积极因素参与改造，利用有限，达到最好目标。”在具体操作过程中，为提高效益，常常需要提高容积率，增加可租售的

9、面积以实现盈亏平衡。根据市城改办统计，市纳入改造计划的 382 个城中村待拆迁地上面积约 4447万，其中 258 个城中村改造方案通过市规委会审议，审议通过的地上面积约 1.06 亿；二环路内通过规委会审议的城中村 63 个，需拆除面积 1148.95 万，批准建筑面积 2784.71 万，开发强度提高了近 1.5 倍，高强度开发进一步带来了居住环境品质的下降。五华区小屯村是市较早纳入改造计划的城中村之一，用地面积约 22.93 公顷，需拆迁面积约 49.93 万，根据五华区小屯村城中村改造项目精算报告，小屯村改造项目总面积约 131.75 万，总投资利润率约 7.03%。高额的投资利润是建

10、立在超高的地块开发强度的基础上，以牺牲居住环境品质为代价的，小屯村改造后总面积扩大为改造前的 2.64 倍，容积率达 5.75，远远超过了市城乡管理技术规定中所确定的居住用地容积率R3.2 的要求。1.3、高强度开发下的商品房库存量逐利是市场的本质，在测算平衡和高额投资利润的驱动下，城中村改造项目开发强度大幅度提高，面积常常比拆除的面积多了 1-2 倍，大量新增住宅面积扩大了商品房的库存量，也进一步扩大了公共服务设施缺口。近 6 年来二环路内已批已建城中村改造项目 20 个，新增住宅面积 1490.6 万平方米，其中约 1/3面积用于回迁安置，约 2/3 作为商品房进入市场。主城区通过规委会审

11、议的 258 个城中村面积 1.06 亿平方米，以 2/3 的面积作为商品房进行估算，初步计算出通过审议的 258 个城中村将增加商品房面积约 7066 万，根据锐理数据平台提供的2016 年房地产市场，截至 2016 年底，市商品住宅库存量为 667 万，去化周期为 12，去库存较大。而截至 2016年底，城中村改造项目仅完成 31 个，不足计划改造总数的 10%，如果计划改造城中村项目均完成改造，初步估算，届时市商品房库存量对比 2016 年底的 667 万将扩大 10倍以上，去库存的之大可以想象。1.4、公共服务缺口的进一步扩大住宅面积的增加必然导致居住人口的增加，进而扩大各类公共服务设

12、施缺口，二环路范围以内是主城发展区，总面积约 45.65 平方公里，2016 年户籍人口约 80.88 万人，常住人口约 123.7 万人，常住人口密度达 2.7 万人/平方公里，由于二环高架路的存在，二环路范围内常常成为一个相对的研究单元。2010-2016 年二环路范围内已批在建或已批已建的各类居住（商住混合）项目共 70 个，住宅面积约 1490.6 万，根据拆迁安置及销售方案，预计新增户籍人口 24.62 万人；根据局统计，截止 2016 年底，二环路范围内已批未启动拆迁的项目共 44 个，根据容积率和商住比例测算住房面积约 308.38 万，根据上文所述的人口估算方法，预计增加户籍人

13、口约 5.97 万人。初步估算，近期已批居住（商住混合）项目完全建成入住后，二环路范围内户籍人口将达到 111.46 万人。目前，二环路内建设用地面积占主城区 10.61%，承接 31.08%的城市人口；早平均车速 15km/h， 80.4%交通干道处于拥堵状态；配套公共服务设施尤其是教育缺口巨大，初步统计现状缺口 457 班，小学有少量富余，初中缺口 195 班，高中缺口 180 班，其他各类公共服务设施亦存在不同程度的缺口情况。根据市城乡管理技术规定（2016 版）中确定的中小学配建标准，已项目完全建成后，将缺口 1007 班、小学缺口 279 班、初中缺口 470 班、高中缺口 409

14、班，其他各类公共服务设施的缺口将进一步扩大。此外，二环路内仍有部分现状工业、仓储等用地及老旧小区在总体和性详细中已调整成为居住用地和商住混合用地，在二环路内继续增加居住（商住混合）类项目，将导致二环路内的公共服务、公共绿地、道路交通等设施重负。1.5、去库存背景下的商改住“闹剧”2015 年底工作会议明确提出要推进供给侧结构性，去库存成为五大任务之一，许多城市纷纷研究出台了去库存的政策措施。2015 年底，市出台关于促进房地产市场平稳健康发展的明确提出：“分期建设的已开工城市更新改造项目，对尚未动工建设的城市更新改造项目和地块，由县（区）进行研究，根据所在区域人口规模及周边配套情况，在不片区控

15、规总用地、总规模、容积率，满足配套等条件的前提下，可由房地产开发企业申请调整商住比例。”随后相继出台了一系列关于供给侧结构性和房地产去库存的政策措施。在发展新常态、地方去库存的背景下，开发企业结合自身投资利润最大化的现实需求，纷纷向市提出商住比例调整的申请，截至 2016 年 7 月，短短半年时间内，仅主城二环路内已有 8 个城中村改造项目申请调整商住比例，申请增加住宅面积约79.13 万，扩大至建成区范围内这一数据无疑将更大。盘龙区周家营石闸村城中村是白皮书确定的重点区域改造项目，用地面积约 198.86 亩，改造方案于 2014 年第四次市规委会审议通过，改造方案中地上计容面积约 54.7

16、9 万，其中住宅面积 27.14 万，商住比例为 49:51，开发企业尊良房地产开发于 2015年 7 月上报了盘龙区周家营、石闸村“城中村”改造项目精算报告，测算结论为：“测算项目投资利润率为 7.14%，自有资金利润率为 23.8%。利润水平处于行业平均水平的中上值，项目具备可行性。”在市出台了开发企业可申请调整商住比例的政策之后，盘龙区周家营石闸村城中村改造项目开发企业于 2016 年向市申请了商住比例调整，在容积率变的前提下，将一栋35 层办公楼调整为商品房，调整方案于 2016 年 7规委会审议通过。调整后住宅面积为31.07 万，比原改造方案增加住宅面积 3.92 万，初步估算将增

17、加居住人口 980 人，方案调整后教育设施按原方案进行配建。盘龙区周家营石闸村城中村改造项目的商住比例调整是全市商改住的一个缩影，在发展的新常态和商业、办公去化周期较长的情况下，市积极响应去库存的发展思路，出台若干关于商住比例调整的政策措施，刺激城市的发展。然而大量城中村改造和商住比例调整项目将全面扩大商品住宅的库存量，带来新一轮的去库存。此外，商住比例调整也将用地功能配比失衡、公共服务设施缺口扩大、土地产权年限调整及能源消耗费用降诸多问题8。2、城中村改造问题的反思在传统路径依赖的作用下，大规模激进式的城中村改造模式广泛受到了地方的青睐，然而，由于管理体制机制上存在的诸多问题，导致了大拆大建

18、的城中村改造模式备受诟病。2.1、城市管理机制的不健全在特定的发展阶段和发展背景下，大量城市将城中村问题视为进程的一大障碍，影响了城市的可持续发展，制约了城市整体形象和品位的提升，在财政收入、城市面貌等作为地方的重要标准的现实背景下，大拆大建的城中村改造工作顺理成章地成为城市的重要民生工程，成为促进城市发展，提升城市形象的重要途径。此外，在分税制的税收管理体制下，大规模的城中村改造成为地方获取高额的土地，提高地方财政收入的有效途径。地方是左右城中村改造工作的绝对力量，他们通过制定一系列的制度与“计划”来确定城中村改造的目标和任务，通过自上而下的指令性要求，推动了大规模激进式城中村改造进行。在具

19、体改造工作中，由于管理权利的集中、公众参与的缺乏及相关监度的不健全，使得监督作用缺位，导致地方成为决定城中村命运的因素。2.2、地方与逐利的开发商形成了利益在城中村改造过程中，资金问题一直是困扰地方的难题，在财政收入有限的条件下，城市多采用市场模式，通过与各类国有资产投资公司、房地产开发企业达成进行城中村改造，城市仅通过政策、计划进行适时调控。作为城中村改造项目实际的主体，开发商在千方百计获取土地后，常常会与地方政府进行谈判，通过提高开发容积率、增加可租售面积、降低公共服务设施配建指标等方式，来确保测算的盈亏平衡，实现利润的最大化。此外，逐利的开发商常常会充分利用任何有利于提高水平的政策，如的

20、城中村改造项目的市级行政事业和地方税收、市在去库存背景下提出的开发企业可申请调整商住比例的政策等，开发企业在既有开发项目能高额的情况下，仍会不遗余力增加住宅面积，提高项目水平。开发企业攫取高额利益回报的同时，导致了改造项目的高强度开发、公共服务配套缺口的进一步扩大及房价的居高不下等问题。2.2、地方管控职能的在具体改造进程中，由于地方资金投入较少，而为了使城中村的改造能更顺利有效地进行，城市常常会开发企业对于开发强度、商住比例、高度等进行调整，从而导致了改造项目的高强度开发，一定程度破坏了城市整体景观。另一方面，由于地方仅对、计划进行整体调控，对项目改造进度引导力度较小，导致了城中村改造进度缓

21、慢、大量改造项目烂尾等情况，了诸多问题。3、对城中村改造工作的建议城中村改造工作中存在的一系列问题，结合目前关于城市建设管理工作的新思路，对市城中村改造工作提出如下建议，为其他城市城中村改造工作提供参考。3.1、分区域分类型推进改造工作二环路范围内作为城市发展区，应强调历史、商务办公、商业金融、旅游购物、休闲等功能的集中，要合理居住用地规模，有序推进人口转移、功能疏解。二环路内不再城中村改造项目；已启动改造的城中村，应加大调控力度，加快改造项目进程，对于已经烂尾的改造项目，积极协助寻找投资人，加快改造项目的投入使用；对于已批未启动的城中村改造项目，原则上不再进行拆除重建，重新评估，科学划定改造

22、范围，重新确定改造方式。二环路范围外原则上不再新批城中村改造项目，在重要功能片区确需进行城中村改造的，市应提出明确的改造和原则，改造企业的资金和条件，并全面研究改造项目对人通、公共服务设施、城市功能结构等方面带来的影响，符合条件的才能进行批复；对已经的城中村改造项目要加大投入，加快推进。3.2、推进改造项目货币化安置尚未启动回迁安置房建设的城中村改造项目，采取以购等方式筹措房源，妥善安置被拆迁居民，缩短回迁安置周期；在被拆迁群体同意的情况下，鼓励选择货币化安置，降低商品房库存，降低空置率，促进房地产市场平稳健康发展。对于二环路内需进行局部拆除进行微改造的城中村，辖区应变更安置方式，多种方式筹措

23、房源，不在二环路内建设回迁安置房。3.3、推进小规模渐进式的更新改造对于市的各类城中村，应根据各村实际，合理划定更新改造单元，科学确定改造类型，通过小规模渐进式的更新改造模式逐步取缔纯粹大拆大建的激进式城中村改造。对现状条件好、可通过综合整治达到改造效果的城中村，通过改造立面、健全基础设施、完善公共服务、整治社区环境、挖掘内涵等，采取微改造的方式进行更新改造；对城郊及生态保护区内的旧村，应通过整体保护整治、完善基础设施及泥砖房改造等途径提升村庄环境。4、结语在多元化的中，不可能依靠单一的改造模式解决所有城中村问题，应根据不同项目的具体条件和发展背景，合理制定改造措施，循序推进，才能解决复杂的城中村问题。特定的发展阶段和背景下，大规模激进式的城中村改造模式成为大量城市在城市更新过程中的首选，而大拆大建的城中村改造也了诸多问题，随着“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量