完善行政管理体制 提高行政效率

1、完善行政管理体制 提高行政效率    行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里, 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能,或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白;并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略,积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化,最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义:(1)反映总体行政性质和目标的一般目标模式,通用于各

2、个行政领域、各个行政任务;(2)体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式, 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。 2003 年非典以前,行政管理几乎没有把危机事务纳入视野;非典之后,我们开始重视危机管理了,但却基本上只局限于应急管理,而忽视了严重的常规事务。对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究, 更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究,未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。事实上, 危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务,既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件,也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外,还有普通紧急事

3、务,比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是,这一基本原理尚未得到重视。 目前全国上下推行的政府绩效管理,基本上都只重在指标设计和标准设定, 然后就认为有了一套考评工具,也就是实现了政府绩效考评。不用说已经存在前述两个大问题, 单就假定这些考评工具是科学有效的,也还存在一个重大缺陷,即基本忽略了绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。这一步是基础性的管理工作,就如其他大多数基础性事物一样, 都得不到应有的重视。所以, 这样按原本就有背绩效管理精神和原则的习惯做法做下来的所谓绩效管理实质是徒有其形的行政考评,就完全泡沫化

4、了。 目前所做的政府绩效管理探索,虽然也部分注意行政成本问题, 但基本上是不知道和忽略了搞政府绩效管理的根本原由与实质,从外国成功经验来看, 政府绩效管理就是从绩效预算开始, 从抓好公共财政划拨与公共资源配置起步,然后再逐步推进到各部门、各环节、各个体、各行为来抓绩效的。可以说,脱离这一点,绩效管理无非是玩玩花样而已, 实际则没有任何意义或价值。可目前我国的许多绩效管理探索都不知道这一点,更不用说能够自觉做到了。 行政效率低下,政府管理机关不能输出有效服务,使行政机关饱受诟病;但行政机关在行政执法过程中也深感力不从心,疲于应付。以需要对奶粉事件负责的质量管理部门来论,笔者熟悉的一个县的质量监督

5、人员配备一般为20人左右,能深入基层进行工作的则又少之又少。 无论是发现了执法不当甚至错误,还是群众有正确合理的诉求,也无论是发现新问题、新方向,还是已经获得新思路、新对策,甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事,都会由于程序繁复漫长而有所耽搁,甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见,则更是爱理不理、多一事不如少一事,即使全耽搁了也无所谓,因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕,最终能赢得胜局者基本上不是他们,而只能是行政主体。所以,行政救济途径不畅,政府公信力不高,群众对行政主体反感而无奈,潜伏巨大危险。 如果说国家是权力的集中,那么

6、个人的集合便是社会。但是社会在我国历史传统及建国后的相当一定时期是依附于国家而存在,缺乏其主体地位。由于社会功能缺位,国家(权力体现者)与个人(权利主体)的二元格局中缺乏有效的协调与缓冲地带,这也使权力与权利关系中呈现出“大国小民”的现象:国家权力过于集中,功能过于强大,这种体制要么导致专制政府、警察国家,要么导致全能性的政府。这种体制不利于社会的稳定,也不利于社会和谐。和谐社会的主体是社会,国家仅是社会发展中一极,不能等同于社会。应该适当缩减国家权力,扩大民间力量,促进社会权力多元化,相信社会的公共选择,逐步实现政府行政向公共行政过渡。 现阶段,社会机构、公共管理组织、民间团体等NGO组织地

7、位没有得到充分发展,现代社会要求我们必须将政府承担的公共管理的职能进行分解。以产品质量监管为例,如果能够发动社会公众的力量,每个人都是自力救济的主体,通过惩罚性赔偿制度激发社会公众及维权组织的动力,则贩假制假者必将形如过街老鼠,人人喊打,再无藏身之地。单纯地依靠我国行政主管机关,则行政机关将不堪承受其重。制假贩假者打一枪换一个地方,玩“猫抓老鼠”的游戏。因为查处的概率低,制假贩假者有利可图,且乐此不疲。更何况,由于地方利益保护或者由于“权力寻租现象”发生,主管行政机关往往监管缺位,最终导致行政监管的失灵。       

8、60;共服务职能还很薄弱,有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差, 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能,公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的,可谓起步很晚。大部分地方也还很穷,要推行公共服务谈何容易,因而,亦诚可谓条件差。在这样的情况下,提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难,而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题,而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。 对政府绩效的理解和把握有很大偏差。每级政府都有一套自己确立的绩效指标和标准体系。彼此既似乎大同小异,又

9、实际很不相同;虽然个别的确有真正内行的绩效管理专家参与设计与调整, 但大多数都是各自为战,凭经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定,基本没有经过仔细的科学研究和验证。其科学性、有效性和可信度均有很大的疑问。有不少地方和部门在实施所谓的绩效管理后, 不仅没有改善和促进工作, 相反却增加了更多的内在矛盾和纠纷,仔细一看,原来搞的都不是绩效管理,而是旧的考核模式仅仅是为了更好实施年终评先评优和发奖而略做细化的考核改进。在这样一种混乱的情况下,政府绩效管理搞滑稽、搞无效了,也搞得与行政问责离得更远了。对政府绩效管理的理解和把握存在很大偏差。由于对绩效理解不深且随意,所以对政府绩效管理的理解和把握也无法抓

10、到要害、扣住实质。 无论是否跟民生直接相关, 很多行政决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的;群众或行政相对人基本不能参与,甚至旁听也不行;专家参与也不多, 有时咨询专家也是在样子上做给社会看的。即使个别地方和部门出台了诸如行政听证制度, 在行政决策时让群众代表参加或旁听,但是这样的进步也很有限:(1)只限在涉及民生的个别事件上;(2)代表性有限;(3)并不经常,更不深入和科学;(4)其他大量实质性的重要行政决策都没有或者不可能实行对社会公开、有民众参与。 各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼,确立自己的决策立场, 致使行政立法和政策制定都由此而来而定, 结果就在行政根据上常常造成矛盾

11、、冲突,下面的行政执行就无所适从或者严重混乱,导致政令、法令的严重不统一和操作失控。 每新一任领导上台, 就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”,诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理,每一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的,特别是不能因循守旧,要有突破和创新,但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明, 而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办, 哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如,城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策,常常得不到延续,就连街边绿化,也都出现一任领导一次主意,导致一届换一茬树,街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”,造成大量浪费和政府公信力下降。 很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少,只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩, 并且为此不顾一切地奋力追逐,包括大肆卖地、用地甚至发行公债,真是竭泽而渔, 用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源,而根本不考虑可持续发展,不考虑资源的有限性和节约使用, 不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当前普遍存在的所谓“短期行为”,其根源