政府平台公司战略转型的“四剂良方”

1、作者：一气贯长空政府平台公司战略转型的“四剂良方” 近年来，众多政府平台公司突遇天花板，经营迷失方向：发轫于上世纪末，兴起于2008年四万亿经济刺激的政府平台公司是典型的时代产物，当前面临着相似的时代困惑：资产规模大，低效资产多；相同区域同质化竞争；从政府的钱袋子到产业投融资平台乃至产业升级抓手的能力之不足；盘活存量资产与公司战略转型、资本运作统筹思考，实现更高的业务格局是新时期的新挑战。鉴于新形势下政府平台公司面临的现状，从2010年19号文开始业界就在探讨和寻求破解难题的良方，从政府平台公司的实际情况来看，转型之路看似清晰，实际上对于大多数平台公司而言却是看得见摸不着，存在诸多现实和客观问

2、题。小编认为主要表现在以下四方面：· 一是监管政策持续收紧，平台转型没有缓冲期。自2014年43号文明确剥离融资平台政府融资职能后，财政部、发改委、银监会相继出台了50号文、87号文、194号文、23号文等规范和约束地方政府债务的政策文件，导致融资平台银行融资受阻，融资平台一直翘首以盼的相关救济政策或方案也未出台。政策持续收紧情况下，融资平台到期债务偿面临违约风险，已无暇顾及转型。在2018年最新一轮的地方政府债务摸底过程中，这种现象应该已经引起决策层的重视，10月31日国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见国办发2018101号要求“在不增加地方政府隐性债务规模的前提

3、下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”便是佐证。· 二是政企不分，转型内生动力不足。银发200992号提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，在政策上肯定了地方政府设立融资平台的做法，也进一步明确了融资平台代为履行政府融资和建设职能的定位。19号文将融资平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。长期以来，地方政府融资平台一直以独立法人资格的经济

4、实体的身份扮演代为履行政府融资和建设职能的双重角色，但融资平台实际执行的还是行政化的管理体制，在组织管理、业务发展、用人机制以及薪酬绩效等方面，能体现和履行“独立法人资格的经济实体”身份的特征并不多，每年能够圆满完成地方政府下达的融资目标和建设任务是融资平台的立身之本。政企不分，过度依赖政府指令和政策形势，导致融资平台缺乏现代企业属性，没有转型的自发性和主动性。· 三是政出多门，转型标准界定不清。融资平台管理涉及到的部门有财政部、银监会、发改委和审计署等，在出台关于融资平台管理的相关政策文件中相继都有提及融资平台转型，但各部门没有统一融资平台及其完成转型的界定标准。在地方具体实施过程

5、中，有的融资平台通过退出银监会政府融资平台目录完成转型，有的融资平台通过公开声明不再承担政府融资职能完成转型，有的地方是参照国企改革将融资平台区分为公益类国企和商业类国企，没有清晰明确的认定标准。· 四是情况不一，转型发展路径不明。由于前期对融资平台监管不足，导致目前融资平台数量众多，不同区域、不同类别、不同级别的融资平台情况不一，并且融资平台转型涉及到不同的利益主体，有在建工程的资金和转交问题、债务涉及的银行、信托、债券投资者等、转型过程中的职工安置、合同的变更和承继问题等等。如果在地方投融资平台转型过程当中没有处理好这些利益群体，不仅影响到地方投融资平台的顺利转型，甚至还会影响到

6、地方的稳定以及金融安全，增加了未来转型的难度，转型路径并不清晰。基于政府平台公司遇到困惑，从战略转型、能力培育方面入手，小编认为给平台公司的“药方”按照先后顺序无非四剂：重新定位、融资盘活、产业布局和组织变革。第1剂：重新定位平台公司是以资源为立足点，基于资源的获取、占有和运营而获得成长，以形成特定的资源优势作为核心逻辑，因此是典型的资源型公司。资源型公司呈现“资源-产业-资本-管理”的战略逻辑和成长路径：资源型公司应该由资源出发，首先分析研究和找到确立自己的产业方向和产业定位，致力形成在特定产业内的优势地位，继而以此嫁接资本市场、放大资本功能、创造合理市值，而最终必须落脚到构建和发育自身独特

7、的管理体系和组织能力上。如此，资源型公司方能实现战略成长和突破，走出更大的格局和循环。所以明确基于产业的战略定位是平台公司走出困局的第一步。重新调整战略定位显然属于顶层设计，是偏中长期的，但是不同于普通企业，平台公司的战略定位调整要从远处着眼，也要从近处着手：这具体表现在两个方面：一是既要解决长期市场化的问题，也要充分考虑近期与政府关系再定位以获取资源实现融资缓解生存危机，所谓既要服务市长，又要融入市场；二是思考平台公司战略问题的层次既要有高度，即从国势、产业和城市着眼，也要接地气，从眼前的资产盘活和项目解困入手。这也正是为何很多平台公司邀请小编做关于国有企业平台公司战略转型培训的主要原因。重

8、新定位首先是与政府关系的定位。对于财政资金的注入有了越来越多的限制，国资国企改革要求对国有企业的管理方式从管资产为主向管资本为主转变，这些政策环境的变化客观上要求地方政府与平台公司在治理关系、投融资关系等方面进行调整。但是这并不意味着平台公司的融资职能消失了，只是实现融资职能的方式需要改变。事实上，平台公司四大公共职能：基础设施建设职能、融资职能、国资管理职能、投资职能将长期存在，甚至如投资职能很多政府不仅要求平台公司简单扮演代表政府出资的角色，还要求平台公司在主导产业整合、地方产业升级等方面扮演更重大的角色，所以平台公司的转型必须以完善优化这四大职能为前提。从“市长需求”角度出发，平台公司未

9、来的转型方向必然离不开民生工程、城市建设、产业升级三大领域，并切实在这三大领域建立资源整合平台、资产盘活平台、资金集合平台、资本运作平台，只有在定位阶段讲明白完成这些政治使命的商业逻辑，平台公司才能够继续获得政府的支持，在项目获取、融资续命上赢得先机。光处理好与政府的关系是不够的，还需要解决市场化定位问题，“背靠政府并面向市场”是平台公司立足之本。平台公司面向市场的定位主要是两方面：一个是选择产业赛道；一个是确定业务模式。关于赛道选择，除了市场化公司常规的思路以外，政府平台公司因为其与政府的关系具有明显的特殊性，小编建议可以从五个维度考虑：1）城市发展维度；2）特色资源维度；3）产业升级维度；

10、4）消费升级维度；5）自身资源维度。这五个维度有共通的背景：即平台公司在伴随城市发展过程中，在城市的产业升级和消费升级方面都具有（或能够获得）独到的资源也需要承担相应的责任。需要特别指出的是，盘点自身资源，利用新的战略定位盘活现有资源这充分体现了长短结合、标本兼治，“从远处着眼，从近处着手的”破题策略。选择了产业赛道，再来明确平台公司在赛道上的竞争姿态，也就是业务模式。不同的产业，业务模式千差万别，针对平台公司的自身特性，平台公司业务模式的设计应该以确保国有资产保值增值，持续提高企业价值（信用）为根本目标。为此，相对于一般民企，需要坚持四大原则以扬长避短：1）充分发挥市场与政府二传手的独特优势

11、；2）充分发挥在融资方面的独特优势；3）充分发挥在产业整合和平台运营方面的独特优势；4）尽量避免陷入比拼运营效率的红海竞争。新的战略定位对于平台公司来说意义重大，至少有三方面的巨大价值。· 首先，它是对政府树的一杆大旗，为后续从政府获取相关的资源和政策奠定基础；· 其次，它是整个团队走向明天的一张蓝图，明晰了未来的方向、目标和路径；· 最后，它是面向资本市场的一份BP，清晰的描述公司未来的业务前景和价值。当然，仅靠这三个一还不足以解决平台公司当下亟待融资输血的燃眉之急，所以，在明确了定位之后，平台公司新长城第二步是融资盘活。第2剂：融资盘活纯粹从财务角度看，很多政

12、府平台公司都处于技术上破产的边缘，亟待输血续命，因此短期来说，生存还是死亡？这是融资盘活直接面临的难题。应该说，政府平台公司的性质决定了他们融资一般不难。只要他的评级不要太差（如高于AA或者至少高于AA-），有合适的项目和资产抵押，找到评级更高的机构进行增信，平台公司依然可以通过贷款、发债、ABS及各种项目融资方式进行融资。然而做不到“重新定位”，站在未来战略发展的角度思考现阶段的融资，平台公司的融资很容易饮鸩止渴，陷入“典当借新还旧”的恶性循环，最终被巨额的债务负担压垮。所以，融资盘活既要考虑短期输血解困，也要考虑长期可持续发展，两大目标必须兼顾。这里需要强调的是“产业为本、金融为器”。融资

13、盘活包括存量和增量两个方面，存量是盘点企业现有的资产，增量则是通过拿新项目和新资产进行融资。虽然不少平台公司的存量资产总体收益率很低，质量不高，但是其中仍然不乏潜在的优质资产，这些资产效率不佳原因很多，主要的原因包括：企业缺乏相关运营能力，平台公司与政府的管理不顺，责权利不统一，企业重视程度不够等等。存量资产的融资盘活首先要进行梳理评估，对资产按照其资产属性（如资产类别和性质、资产流动性和资产产权权属等）、资产效率和可能处置方式进行分类和评估。结合公司的战略定位，对于无战略意义的资产大胆剥离，对于有价值的低效资产通过引入合作伙伴和专业团队，组建混合所有制的运营公司，通过资产重组、完善业务体系等

14、方式使其回报提升，实现变低效资产为经营性资产最后成为金融性资产的三级跳。存量资产的盘活一定要坚持以战略定位为统帅，使盘活对于企业未来的战略发展具有积极意义。我们在给某市级平台公司进行战略落地咨询时，将其持有的资产与区级政府的园区和当地优势的服装龙头企业强强联合，通过资产重组和优势互补，发挥平台公司融资能力强的优势，补助龙头民企融资短板，同时盘活平台公司和地方政府的园区资产，借助民企市场化能力强，产业运作高效的特长，迅速推动平台公司服装产业板块完成从无到有，从弱到强的业务升级。近年来通过一系列并购和业务拓展，该板块业务上市已经提上日程，有望快速实现国企资产的证券化。对于很多平台公司来说，存量资产

15、大部分都已经抵押，提质增效也非一日之功，所以拿增量项目进行融资救急有时很有必要。这个时候不能盲目选择项目，除了部分涉及公益民生的项目（这类项目也要研究有效的投融资机制，确保投资安全），应该坚持两条底线：一是市场化导向，事前算赢，确保投资收益率；二是以战略为纲，确保企业的可持续发展。投资和融资是事物的两面。融资一定要考虑投资的情况，从投资周期、风险收益特征、投资回报等方面进行匹配，反过来，投资也要考虑融资，根据融资的成本和周期来确定投资的策略，只有融投结合，才能形成投融资的正向促进，确保资产和投资效率的双增长，避免陷入“典当+借新还旧”的泥潭。第3剂：产业布局战略确定以后，产业布局是一个按图施工

16、的过程，但是产业布局是一个动态过程，一方面需要把握好节奏，并且处理好产城、产融的关系，另一方面也需要守正出奇，善于借力，以巧致胜。首先，不同的城市处于不同的发展阶段，政府平台公司的产业布局需要与所在城市的发展同频共振。有的城市（如很多东北城市）产业老化或者空心化，人口持续流出且城市化已经较高，这样的城市亟待“以产兴城”，政府对产业的“饥渴”明显强于城市建设，在这样的城市，政府平台公司对产业平台的布局应该先于和重于城市建设项目的布局；有的城市（如中部崛起中的武汉、郑州等城市）人口净流入，城市建设相对于城市产业和人口的增长较为滞后，在这样的城市“以城促产”更为迫切，政府平台公司应该优先考虑布局城市

17、建设项目。当然，除了城市自身的发展阶段，宏观经济波动和产业政策调整也会在短期对不同城市的发展重心造成重大影响，政府平台公司在进行产业布局的时候也必须重视这类因素。其次，金融机构对产业类项目和开发建设类项目的风险偏好也是不断变化的，这会直接影响到相关项目融资的难度和成本。平台公司应专人跟踪研究“金主们”的兴趣变化。当然，从长期看，要更好的产融结合，平台公司有必要利用基金的方式搭建产业投资运营和城市开发建设运营的融资平台，同时利用当前股市低迷，一些质地不错的上市公司陷入流动性枯竭的良机，发挥自身的融资优势，收购或者联合上市公司搭建产业平台和资本运作平台。再次，政府平台公司介入实体产业时，应重点在产

18、业的平台层发力。我们都知道数字信息化系统包括基础设施-数据中心-支撑服务平台-商业应用四个层次，借用这个概念，大部分产业的产业生态也包括这四个层次，平台公司应发挥自己的优势，重点布局数据中心和支撑服务平台两个层级，形成平台化业务模式，在基础设施层借助政府的投资，在应用层发挥混合所有制或民营企业机制灵活、适应能力强的优势，用平台能力支持其发展。最后，政府平台公司应利用自己的特殊地位，善于利用政府的产业引导政策及相关资源，在产业布局上与政府的产业政策相应和。第4剂：组织变革很多政府平台公司的组织都比较简单，除了国企特有的一些后台部门外，主要是融资部门和工程建设部门，人力资源、运营管理等管理模块相对

19、较弱，业务部门残缺不全。面对未来的转型，很多平台公司的组织需要重构。政府平台公司作为资源型公司当前最重要的目标不是加强管理来提升管理效率，因此组织变革的工作重心也并非提升管理效率。在当前阶段，平台公司面临的是生与死的问题，面临的是如何开拓自身业务空间的问题，而管理能力作为慢变量，其战力要明显提升绝非一蹴而就，短期内对于平台公司的转型爱莫能助。因此，面对瞬息万变的外部环境，对于平台公司而言，创新效率大于结构效率，结构效率大于运营效率（管理效率基本在这个层次上）。这也是一些咨询公司在帮助平台公司时简单的从管理提升入手，往往方案难以落地，对企业的帮助非常有限的缘故。换言之，组织变革必须从平台公司面临

20、的核心诉求业务转型和能力提升两个角度入手。1、业务转型角度战略决定组织，不同的战略定位需要不同组织与之相适应，所以没有一套放之四海而皆准的平台公司组织变革方案。根据当前平台公司普遍面临的组织问题，我们大致归纳以下几个方面应该是平台公司组织变革以满足业务转型要求的“标配动作”。一是做实企业的战略投资部门。平台公司过去作为政府的钱袋子，普遍重融轻投，战略管理部门缺失。投资板块缺失或者能力不强使企业在投前普遍研究不足，企业内部缺乏专业投资人才，特别是对产业较为熟悉的专业投资人才。很多项目在投资时对项目风险及其应对缺乏辨别和系统思考，导致投资失败概率很大。在新的转型战略制定后，战略落地与企业的投资方向

21、、投资策略选择、投后管理关系重大。在平台公司层面，业务运营的事务往往并不多，战略运营的重点也通常落在投资管理上，因此组建强有力的战略投资部门在平台公司战略转型过程中显得尤为重要。此外，在夯实战略投资部门的基础上，企业还需要建立一套科学高效的投资决策体系。二是建立利用外脑的接口机制。平台公司在转型过程中，由于自身能力和团队建设的不足，引入外脑、借用外力来完成一些技术含量较高的工作非常必要。平台公司普遍缺乏市场化人才和熟悉产业的专业人才，也缺少培育经营型人才的土壤，在新的产业板块可以通过聘请顾问/独立董事、专题咨询、项目托管、组建混合所有制公司等多种方式吸纳外部人才和专业团队为己所用。对于大多数地

22、方平台公司而言，有能力的产业运营型人才在当地很难获得，因此我们常常建议企业在发达地区成立“离岸型”公司，将金融、产业整合类和投研类的人才及其相关部门放在一线城市。条件成熟的平台公司甚至可以考虑与外部智库联合成立产业研究院。三是根据未来的业务板块组建业务部门。对于尚不成熟，需要较长时间培育的业务暂时放在总部的战投部门，而对于已有一定基础或培育时间较短的业务板块需要考虑成立子公司或事业部，并遴选具有开拓精神的市场化人才担任领导人，并有效授权。优秀人才的引入需要打破平台公司原有的薪酬体系，与市场化体系接轨。需要补充说明的是，对于那些市场竞争较为充分、要求企业响应速度快的业务板块，传统的三重一大国资决

23、策体系，虽然能够保证决策风险控制，但是由于决策链条长，周期慢，对于企业参与市场竞争非常不利，这些业务板块平台公司可以考虑将其设置为三级企业，并进行混改，使企业经营决策避免三重一大的决策体系。四是在充分授权的基础上强化内控体系，建立相应的职能部门。国有企业在对下属分/子公司的管控上往往陷入一放就乱，一管就死的两难境地，而我们的建议是在责权利保持一致的前提下充分授权，但是授权并不是放纵，同时需要在审计、投决、风控、廉政等方面成立专业部门，建立健全内控体系，防范代理人风险。一句话，权限给够，责任给扛，防控做足。2、能力提升角度能力提升的关键因素是人。政府平台公司的很多人员是从政府公务员出身，市场化意识不强，同时企业的薪酬和激励也大多沿用一般企事业单位的制度体系，薪酬水平相对于市场化企业普遍偏低且缺乏有效的激励。这导致企业整体工作积极性不高，缺乏工作活力，工作效率低下，人浮于事现象严重。针对上述现象，引入市场化人才和薪酬激励体系是企业能力提升的前置条件。近年来做薪酬激励体系的政府平台公司不少，但是结果往往是人员收入提高了，人员能力和效率提高不多。这其中，一方面是用人机制未能放开，仅仅依靠内部培养是不足以解决平台公司转型对人才的需求的。另一方面是因为薪酬激励未