对河北建立农民养老保险制度的思考

1、对河北建立农民养老保险制度的思考摘要：建立和完善农村社会养老保险制度，是解决“三农”问题和全面建设小康社会的必要举措。经过近二十年的发展，河北省农村社会养老保险制度建设取得了一定成绩，但问题依然很多。目前，河北省建立农村社会养老保险制度的条件已基本具备，政府应积极推进农村养老保险制度建设，为和谐社会的构建奠定基础。 关键词：农村；养老；保险；河北；制度 由于我国广大农村的特殊情况以及人们思想观念上的认识不同，到目前为止，河北省乃至全国，农村社会养老保障还没有形成一个成型并比较完善的制度，绝大部分农村地区面临的养老保障形势依然严峻，建立起真正意义上的养老社会保险势在必行。 一、我国农村

2、养老保险的现状及河北的特点 为了更好地解决好农民养老问题，中国政府从1987年开始探索，并在部分地区进行试点，到1991年，民政部在国内调查的基础上出台了县级农村社会养老保险基本方案（以下简称方案），标志着我国养老保障制度建设工作的正式开启。同年，在山东牟平县组织试点，随后在全国逐渐推广，但效果并不理想。河北省的农村社会养老保障制度建设在方案下发后的一段时间内曾取得较大进展，但自1999年国务院决定对农村社会养老保险进行规范整顿，并停止开展一切新业务后，又一度趋于停顿，致使一些投保农民对社会养老保险失去信心，并在很多地方出现了农民大规模退保现象。此后，全省一定层面上的农村社会养老保障制度建设及

3、相应的改革探索虽然一直没有停止，并在部分地区和一些局部领域逐步走向深化，但总体进展缓慢，到目前为止，农村社会养老保障还没有建立比较完善的制度。 从整体上说，农村老年人投保意识淡薄，在投保问题上顾虑重重，怕政策不稳。1992年颁布的方案规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一政策一直延续至今。在这一规定下，我国农村社会养老保险主要是基金积累式个人账户模式。个人缴费及集体补助全部计入个人账户，个人账户属个人所有。养老保险主要由农民个人缴纳，有条件的集体虽可以给予一定的补助，但实际上因为我国农村普遍贫穷，享受这一待遇的农民很少。农民在达到一

4、定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金，养老金数额根据个人账户积累额和市场预期寿命来确定。1998年向5.98万参保人发放养老金，人均42元，月均3.5元。显然，这样的保障没有多大意义。 受经济发展水平、经济承受能力特别是小农意识的制约，当前，农民对加入农村养老保险、医疗保障等社会保障在认识上还存在偏差。据笔者在河北省部分县市农村访谈发现，被调查老年人只有少数人投过农村社会养老保险，只有20%的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别，只有10%的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。 就河北而言，现行农村社会养老保险制度存在的主要问题是：（1）农村地区开展的社会养老保险实行农民自

5、愿参加，筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳，所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄，缺乏人与人之间的互助互济，这与社会保险应具有的强制性、互济性相违背，因此，它并不是真正意义上的社会保险。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，县级主管投资空间小、收益差，使农村养老保险基金难以保值增值。违规投入非银行运营机构，挪用、占用农村养老基金的案例比比皆是。（3）农村社会养老保险目标人群的实际政策指向存在偏差。从一般意义上讲，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需要越强烈。但是，目前的政策恰好相反，农村社会养老保险实际走得是一条“保富不保贫”的路子。另外，现行农村社会养老保险采用积累式个人账户模式，只能

6、解决“未来老年人”的养老问题，对目前已进入老年和即将进入老年的农民来说，没有任何意义。（4）缺乏有效的法律法规依据。河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据民政部下发的方案和各级主管部门下发的业务指导性文件，虽然党的十六大报告再次明确要求在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，但权威性的农村社会养老保险操作办法和规定仍未出台。 二、建立符合实际的农村社会养老保险新体系 纵观国外发达国家的经验，养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性，在目前构建农村新型养老保险体系的同时，必须迅速制定相关配套的法律。法律的制定必须兼顾公平与效率、权利与义务

7、相和谐的立法价值选择，确定国家和政府的责任，明确农村养老保险是整个社会养老保障体系的有机组成部分。此外，还应制定农村社会养老保险行政规章，并将这一层次的规章作为我国农村社会养老保险法体系的主体。具体可包括：农村社会养老保险的具体实施办法；农村养老基金管理、运营和监督条例；农村养老基金税收减免办法等。由于我国农村社会经济发展不平衡的地区差距而造成的养老保险制度不统一状况应尽快得到扭转和协调。 为了推动农村社会养老保险工作稳步发展，实现农村小康社会建设目标，必须采取以下措施，积极稳妥地推进河北省农村养老保险。 转首先，加强各级政府对建立农村社会养老保险制度的推进。建立农村社会养老保险制度是对传统家

8、庭养老模式的一次重大变革，在农村养老保险制度变迁中，作为变迁主体的农民并不具备创新主体的资格。我国以建立社会养老保险为目标的农村养老保险制度改革实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利，其制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。从河北省来讲，除了力争尽快出台一套较完备统一的基本法规之外，必须加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度。为此，有关部门应在缜密调查和分析的基础上，摸清各地各类农民的经济条件，制定统一规划和适合不同收入层次的养老保险政策和实施方案。达到一定人均收入的地

9、区，必须强制实施一定保险水平的社会养老保险。未达到规定人均收入水平的地区实行群众自愿，但随着经济的发展，一旦达到规定的人均收入水平，就必须进入强制实施社会养老保险的行列。另外，在强制实施社会养老保险情况下，对部分确实困难而不具备负担能力的农民可以实行减免政策。 其次，加强各级政府对农村社会养老保险的财政投入力度，健全基金管理体系。资金筹集是社会保险制度运行的核心，纵观国外，日本和德国对养老保险的财政支持都在1/3以上。事实证明，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案，就是通过政府财政补贴的方式，加

10、大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新制度模式。另外，国家还应对农村社会养老保险基金实行让税政策，并承担养老基金运行的管理经费。在政府加大对财政投入的同时，面对庞大的养老基金，基金管理是一个至关重要的问题。一个完备的基金管理体系应涵盖政策制定、基金监督和基金经办三个层面。基金管理政策的制定由行政主管部门负责；基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成，外部监督包括政府监督和社会监督，内部监督分为行政监督和内部审计稽核；基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用，基金收支必须实行收支两条线管理。 再次，应着眼统筹发展全局，做好农村社会养老保险与其他相关制度建设之间的协

11、调工作。农村养老保险制度是广大农民各项社会保障制度的组成部分，除此之外，还有农村医疗保险、农村最低生活保险和农村社会救助等。养老保险的功能在于解决农民生活上的“远虑”，而医疗保险和最低生活保险的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保险与后者在保险农民生活安全上相互统一，相辅相成，但又存在着财力资源上的矛盾。因此，农村社会养老保险制度的建设应纳入整个农村社会保险体系建设全局，与其他保险项目统一考虑，统一规划。对大部分农村地区而言，先行建立农村最低生活保险制度与完善农村社会救助制度是目前比较理想的选择。另外，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保险制度建设还应着眼城乡统筹发展

12、的全局。农村社会养老保险的覆盖范围，除农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现行城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。在目前的情况下，农村社会养老保险制度应尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。 最后，除上述制度方面的建设之外，还应该大力培育农民的社会养老保险意识，提高农民对社会养老保险的认同程度。这对于推进农村社会养老保险的制度建设具有极大的促进作用。 总之，农村养老问题直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展。随着农村商品经济的不断深化，构建和完善农村养老法律体系，确定国家和政府的主体责任地位，加大对农村养老保险的扶持力度，不断规范农村养

13、老保险已是大势所趋。认真研究我国和各省农村的实际情况，建立符合国情和省情的农村养老保险制度，是落实党的十七大精神的重要保证。 参考文献： 1朱俊生.农村社会养老保险制度分析J.市场与人口分析，2005，（2）. 2谭克俭.农村养老保障机制研究J.人口与经济，2002，（2）. 3王国军.现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路J.学术季刊，2000，（1）. 4课题组.河北省农村社会养老保障制度建设研究J.河北经贸大学学报，2005，（11）. 5课题组.河北省农村社会保障问题探讨J.河北经贸大学学报：综合版，2006，（3）. 转贴于 中国论文下载中心河北新型农村社会养老保险制度重构

14、0;  提要新型农村社会养老保险工作在全国的试点，使8亿农民“老有所养”逐渐成为现实。从河北试点情况看，还存在诸如县级财政配套资金难到位、新旧农保制度难衔接等问题。应进一步明确政府责任、加大宣传力度，按照差异化、非均衡式发展路径，加快试点工作的开展。关键词：新农保；政府责任；差异化基金来源：河北省人力资源和社会保障厅2010年一般课题（课题名称：河北省新型农村社会养老保险制度建设研究）中图分类号：F840.6文献标识码：A2009年12月23日河北省召开了新农保试点工作会议，并于2009年年底前经省政府批准印发了试点具体办法，新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）参保登

15、记和基础养老金发放工作全面展开。截至2010年2月10日，全省18个试点县（市）共有175.1万人登记参保，收缴养老保险费5.31亿元，适龄人员（不含在校学生、现役军人）参保率51.2%。18个试点县（市）均已发放了首批基础养老金，58.8万农村老年人开始享受新农保待遇，发放率达到75.9%，共发放养老金5，123.82万元。根据国务院的部署，2010年试点将扩大到全国23%的县。为加快新农保制度在河北省的推进，在总结各地试点经验的基础上，我们提出新农保制度的建设应结合河北实际，以差异化、多层次、复合式路径展开，加快制度重构，以保证这项关系河北4，000万农民晚年幸福的惠民工程尽快在全省展开。

16、一、新农保试点中存在的突出问题推行试点的新农保与17年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步：明确个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应。但是，新农保在解决农村养老方面也面临着许多挑战，其发展依然任重道远。（一）县级财政资金配套压力大，财务可持续性差。旧农保之所以难以为继，一个很重要的原因是政府责任不到位。新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分。这意味着财政在农村社会养老上的巨大投入。如何保证地方财政，特别是县、乡财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴，将是需要解决的主要难题。当前，河北省张家口、承德等地，县、乡财政基本上是“吃饭财政

17、”，入不敷出。如果仅简单地匡算新农保资金配套一项，或许短期财政农保支付压力不大，但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策，都要求地方政府给予“资金配套”，如新农合和城镇居民医保每人每月40元，新农保每人每月30元，城市职工养老保险和城乡低保县分担10%，看起来哪项都不高，但是加起来就是一个很庞大的数字，这对县级财政的压力是显而易见的。如何保证县级财政资金及时、足额到位，将是影响新农保持续发展的关键点。一些专家建议用土地出让金、国有资产利润及增值减持等反哺农民，但在当前行政考核评价体系没有根本改变的情况下，短期内让地方官员转变急功近利的心态，克服GDP偏好、工程偏好而关注民生，是不太现实的。为

18、此，应重构省级政府、市级政府及与县级政府之间的财政关系，省级、市级财政应按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对贫困县的支持力度。（二）新农保基层管理平台脆弱，管理能力严重不足。新农保的高效运行，需要建立一套完备、统一的管理信息系统。虽然各地多为经办机构配备了电脑、打印机等管理设备，但距离信息化管理还有很大差距。一方面“新农保”的经办力量严重不足，目前我国的县级市，只有57.4%建立了农保经办机构，乡镇只有14.1%；经办机构基础设施落后，经办人员编制缺位、业务素质偏低，很多基层经办人员不熟悉业务流程、对新农保政策把握不准，工作效率低、工作漏洞多，难以适应新农保制

19、度的快速发展；另一方面资金投入严重不足、信息平台建设滞后。在一些乡镇，新农保整个业务流程的实施还停留在手工操作层面，经办自动化水平较低，目前的机构网络对于保费缴纳、归集上解、待遇领取等无法做到简单、便捷、安全，信息平台严重滞后。一些地方的新农保保费和养老金由县邮局代收代发，制度平台、管理平台、技术平台亟待加强。因此，必须加大管理建设投入，一方面配备较为先进的管理硬件，为信息化管理奠定基础；一方面加大基层管理人员、特别是一线经办人员的培训力度，提高其业务素质，实现新农保制度的管理创新、技术创新和服务创新。（三）保障水平过低，难以发挥养老保障功能。新农保养老金账户由基础养老金和个人账户养老金组成，

20、支付终身。基础养老金为每人每月55元，而2010年河北省农村平均最低生活保障水平是58元，就是说目前的基础养老金比农村的低保还要低。个人账户储蓄额为个人缴纳的保险费加上当地政府对每人每月30元的补助以及其他集体补助之和。个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，多缴多得。缴纳15年并到60岁后，每人每月可以领到养老金。我们以最高档次个人缴费额进行计算：一位村民选择最高档次缴纳，500元×15年7500元，加上各级政府补助30元×15年450元，那么他个人账户至少有7，950元，另外还加上一年期的利息。这位农民缴满15年新农保后，他个人账户

21、金额8，000元，而他60岁后每年每月可以按时领到的养老金只有：8，000元÷139（系数）55元（基础养老金）112.6元。如果将这一数字进一步与其他群体的养老金待遇相比，更显捉襟见肘。2010年调整后的企业退休人员月人均养老金为1，320元，公务员的养老金待遇平均比企业职工高出1.1倍。这意味着，每月112元的农民养老金，仅仅是企业退休金的8%，更不到公务员退休金的7%。对于这些已经丧失劳动能力、贫病交加的老人而言，每月100元左右的生活很难想像，新农保的养老保障功能严重缺失。二、分区域、多层次、复合式农村养老保险制度重构在当前及今后一段时期，必须建立分区域、多层次、复合式农村养

22、老保险制度，才能使农民真正实现老有所养。（一）强化政府在新农保制度推进中的主导作用1、政策责任。省、市、县、乡各级政府要把新农保作为振兴农村经济的重要配套工程，逐步推行新农保工作的规范化管理，从筹划组织实施、沟通协调服务、运营监督管理等方面提高行政职能和公共服务能力。在制度推进过程中，省政府应明确渐推渐进的改革路径，构建农村社会养老保障制度的整体和统一的框架，既考虑各地实际，又统筹全局。市、县、乡政府也要及时跟进，明确定位，形成省、市、县、乡四位一体的政府主导体系。2、财政责任。新农保制度持续发展的关键，是政府财政补贴的及时、足额到位。虽然新农保提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资

23、模式，但集体补助并不是强制性的，而且河北的集体经济远不如东部沿海发达，这很容易造成集体补助的缺失。因此，各地在制定具体政策时，要合理确定筹资标准的高低和各方责任的负担比例。特别是省、市、县三级政府的财政负担比例，可以考虑按334的标准承担筹资责任，这一方面可减轻农民负担，另一方面也可避免基础养老金过分依赖县乡财政的窘境，防止由于县乡财政不发达导致农民的实际待遇下降。在具体补贴方式上也要有所侧重：一是对参保农民实行普惠式补贴；二是对贫困区域实行倾斜性补贴；三是对特殊群体（农村低保户、五保户等）实行重点补贴，以此来保证新农保制度的普惠性。3、法律监管责任。河北新农保制度实行县级统筹，这是比较低的统

24、筹层次，地方部门管理往往容易造成账目的混乱、责任不清、制度变更频繁，这就容易发生基金的挪用、侵占、流失等问题。同时，管理体制的不顺畅也会加大省级人力资源社会保障部门对县市农保工作监督的难度。从目前来看，一方面国家应尽快出台有关这方面的法律法规，依靠法律的强制性保证新农保制度的顺利开展；另一方面应建立一个有法律界人士参加的、独立于政府之外的监督机构，负责对新农保整个工作的专门监督。（二）因地制宜，差异化、非均衡式推进。河北省地区发展水平差异很大，无论是在人均收入水平、经济结构和城市化水平、财政能力等方面，各地差距都很大，而且这种差距在一个较长时期内都必将存在。这种差异性也说明新农保制度需要在因地制宜的基础上，允许和鼓励地区之间存在多样性。因此，新农保在扩面过程中，应根据经济发展水平、农民人均纯收入状况，在同一制度模式下，实施差异化、非均衡式发展策略。一方面唐山、秦皇岛、廊坊、石家庄、沧州等地经济较发达，集体经济活跃，应鼓励村集体等经济组织为农民参保提供补助，具体补助比例可由村民委员会召开村民会议民主确定；对于五保户、伤残家庭等弱势群体，应强制性要求村集体按最低缴费标准为其个人账户缴费，并承担基础养老金的支付，以保证制度的普惠性；另一方面张家口、承德等地区经济欠发达，集体经济不活