异体监督理论及其在行政监督中的应用

1、异体监督理论及其在行政监督中的应用    异体监督理论及其在行政监督中的应用 杨洋 内容摘要：权力的运行需要监督，尤其是具有管理领域光、能动性强、自由裁量大、可强制实施等特点的行政权力更需要有一套完备、详尽的行政监督体系与之相配套。目前的行政监督体制是由内部监督和外部监督共同够成的系统，市场经济下难免会有漏洞和弊端，异体监督便是针对这种不足提出来的。异体监督相对于同体监督，有着独特的、补充性的作用，并且在行政体制改革日臻完善的环境下有很好的发展前景。关键词：行政权力 异体监督 舆论监督 行政监督，自产生以来便是行政管理活动中一个重要的环节和行为。随着新公

2、共行政思潮对当代政府行为的影响，依法行政、建立责任政府不可避免地成为行政改革的大方向和大原则，但是在以高速发达的市场经济为主体的多元经济形势和复杂多变的国际政治经济形势下，行政权力却出现发展失衡、不对等甚至是日益膨胀的趋势。行政管理行为具体化、深入化、全面化的需求也使管理现实捉襟见肘，而行政理论要求的行政行为的规范化、科学化、效率化也使管理现实黯然失色。责任政府的理论要求，有授权就必须有制约，有权力就应当有监督。任何权力都有潜在的了扩张性、侵犯性和腐蚀性，脱离监督的权力必然会导致专制和腐败。 权力要运行便需要有相应的监督机制，完备、配套的行政监督是行政权力良性运作的首要条件。 一、行政监督及其

3、面临的难题 1、什么是行政监督 行政监督是行政管理机制的重要组成，它是指行政监督主体依据一定的授权范围和法定程序，对行政行为从计划、发生、产生影响到评估等一系列过程中涉及到的人、财、物的监视和督察，尤其是对行政权力运用者、行政决策机关、行政执行机关以及其公务人员的行为的监视和督察。行政监督泛指当代各国国家生活中各种法定的监督主体（立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、群众组织、新闻舆论、公民等）依法对国家行政机关以行政工作人员所实施的检查和督导。 对于行政监督的认识必然要从主题、对象、构成、性质以及目的几个方面入手。首先，行政监督的主体是国家权力机关、司法机关、立法机关、特设的行政机关

4、、政党组织以及人民群众。监督主体的多元化使行政监督体系趋于完善，但也因为各种主体之间的监督力度和影响力度的不平衡而出现监督漏洞，因此，在建设民主法治体制的原则要求下分清主体的主次、重视民众和舆论等非制度、非法律层面的监督力量是十分有必要的。其次，行政监督的对象是行政机关的行政行为以及行政工作人员的职务行为。主权在民的政治体制下，行政行为就是民众意志的表达和执行。政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和授权。 因此，如何运用好这种民众同意授予和转让的权力，如何在各种利益关系和力量的纵横交织中自如博弈、平衡各方利益关系，如何让民众对政府满意、信任是政府行政行为

5、的最终目标。这就需要对行政行为本身及其执行主体进行从头至尾的监督，政府部门及其公务人员是行政监督的必然对象。再次，行政监督是由内部监督和外部监督构成的。内部监督主要是指行政机关背部形成的监督系统，有一般监督、业务监督、专门监督、审计监督、检查监督等；外部监督是指来自于行政机关之外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，有权力机关的监督即人大监督、司法机关的监督、政党监督、社会组织和第三部门的监督、人民群众监督、社会舆论监督等。监督体制体现出一种内外结合、自成系统的特点。最后，行政监督的意义除了它本身在行政过程中的重要性和与权力相生相伴的根本属性外，还对于当今民主法制社会的构建意义重大。行政监督

6、是依法治国、依法行政、正确贯彻执行法律和公共政策的重要保证；是建设责任政府、遏制行政权力腐败的有效保证。 行政监督有效地促进行政人员的依法行政、合理行政，强化了行政管理，提高了行政效率，推进了反腐败建设。 2、面临的难题目前，我国的行政监督从主体上来说，主要是一同体监督、纪检督察监督、审计监督为主，而异体监督、人大监督的强度和力度都不够到位，人民群众监督、舆论监督、第三部门监督更是仅仅对与基层权利和表面行为具有监督和约束作用，这种监督机制的不完善、不健全、多元化主体的缺位以及行政监督体系设置的不合理使我过得行政监督在实际运行中出现许多问题，尤其近几年我国市场经济中出现的一系列问题是行政权力监督

7、领域红灯频闪，“苏丹红”、“多宝鱼”一波未平，“注水猪”、“毒奶粉”一波又起，溃坝、矿难、舞厅火灾更是层出不穷。问题的产生是强化监督管理的契机，问题的发现是进行改革的基础，对于监督不力的表现和原因分析主要有以下几个方面。 （1）行政权力滥用的现象普遍化、严重化。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，同时也具有公共性、手段性、自主性、一元性、时效性和膨胀性的特点，是最容易违法、出轨、滥用的一种权力。行政权力的运行表现为对全社会资源和价值的整体配置，行政权力运行主体的主要职责在于管理社会公共事务，维护社会公共秩序，协调社会公共利益，但是“行政权的行使与其公益目的的相偏

8、离的现象是无法避免的”。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止。 所以防止行政机构膨胀、行政权力滥用、社会资源浪费，做好行政权力监督从权力根源上来说是十分必要的。而当今的行政生活中，权力滥用、侵权、越权、僭权的现象普遍存在着，如多行政职能部门未能完全坚持执政为公、执政为民的理念来履行职责，反而会根据自身的自利性要求或某种特殊群体的利益要求而为违背了行政权力的正常运行。 （2）三权分立不到位，行政权力过分集中。三权分立是指将国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权主要在与保护民众的利益。 目前采用行政首长负责制的行政体制占大多数，这种将

9、行政权力的全部或部分交由行政首长一人掌握和负责，同时也要基于领导集体讨论会议的讨论和通过的体制体现了权、则、利的统一性，但也有许多弊端，比如在权力运行中出现的“家长制”现象，这种权力运行的异化问题出在权力运用的过程中：一是权力的授予环节，存在着暗箱政务；二是在权力的使用环节上，信息错位。而在如今的市场经济下，权力对资源的分配功能以及运行异化的条件导致了企业行为的扭曲，那些试图谋取私利的个人和企业不再是通过提高自身质量在市场上竞争，而是以各种手段在拉拢收买控制资源的政府官员和部门，企图走捷径去获取利益，这也使政府与企业的关系变得微妙，政府对市场的职能有了缺陷，许多不良的经济现行涌现出来。 （3）

10、行政监督权的立法保障不到位。对于行政权力的监督权，我国的行政监察法做了相关规定。从实体来看，它对监察机关的职能规定是只能对本机政府任命的公务员实施监督，本级政府的领导成员由上级政府的监察机关实施监察，这就形成了权力行使单位的主要领导在本级监察机关眼里是垂直上级，对其无权行使监察权，而只能由上级监察部门对其监察，这就留下了权力滥用的空间；从程序上来看，间的的程序合意化、制度化、全面化不强，这也是行政监督在运行中乱了套，使其效果大打折扣。 （4）行政监督的内部外部监督不对等。外部监督中的专门监督机构受制于监督对象，缺乏自身的独立性，不能与之形成相抗衡的权威。很多情况下要受制于同级人大，另一方面监督

11、权处于事后行使，没有进入了权力的运行过程中，更多的体现为一种对结果的审查、认定而采取的救济或者补偿的措施。还有一点就是同体监督、部门监督受自身利益的影响，起不到大作用，更多的是流于形式，而此中监督的直接性、低成本、好操作、可控制性使之成为占据主体的主要监督形式，外部监督存在制度和程序上的漏洞，人民群众监督、社会舆论监督以及第三部门监督力量相对薄弱。 （5）在观念上只注重行政监督中的补救、救济等“消极”作用，而忽视了其预防、改进的“积极”作用。监督的目的不是为了发现错误，而是防止错误发生的可能。 二、异体监督及其特有的意义异体监督是相对于同体监督提出来的，它们主要是从监督的主体上区分的。同体监督更多的是作为一种系统内部的监督，是上下左右之间及专门监督之间共同形成的监督体系，包括同一行政系统内的上下级监督和同一行政层级的左右监督；异体监督是指来自于行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，包括社会舆论监督、第三部门监督、人民群众监督以及异地监督。 1、异体监督的范围 作为与同体监督具有互补型的一种监督形式，异体监督的范围从其监督主体、监督对象、受监督的事物以及形式四个方面来了解。 （1）从异体监督的主体来看，社会公众、第三部门、大众传媒以及与监督对象无直接利益关系的其他