城乡规划视角的旅游用地分类体系研究_徐勤政_图文

1、 旅 游 学 刊 TOURISM TRIBUNE 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 具体办法为：首先将大面积的露天活动场地 、 绿 将活动场地与绿地 地与建筑设施密集 的 地 段 分 开， 归入绿化用地 （ G ） ， 将剩下的建筑设施密集的用地 归入旅馆业用地 （ 旅 馆 、 招 待 所、 度假村及其附属设 公益性游乐用地（ 独立地段的文化宫 、 施用地 C26 ） 、 少年宫 、 老年活动中心 C36 ） 、 经营性游乐用地（ 独立 地段的舞厅 、 游乐场 、 俱乐部 C38 ） 、 经营性康体休闲 用地（ 网球中心 、 健身 中 心 等 C43 ） 、 休疗养用地（ 休 养所

2、和 疗 养 院 等 用 地 C53 ） 。 在 水 域 和 其 他 用 地 （ E ） 中的 村 镇 建 设 用 地 中 类 （ E6 ） 里 加 入 民 俗 旅 游 住 宿 等 E64 ） 。 （ 具 体 用地小类（ 包 含 农 家 乐 餐 饮 、 控制指标见表 4 分类方案一） 4. 2 旅游用地分类方案二 另起 炉 灶， 在控规标准里新加入以前没有的休 闲度假用地（ LY ） 大类， 将度假 、 会议 、 休疗养 、 娱乐 、 健身等功能全部纳 入 其 中， 考虑到民俗旅游的独特 性， 在水域和其 他 用 地 （ E ） 中 的 村 镇 建 设 用 地 中 类 （ E6 ） 里加入 民

3、俗 旅 游 用 地 小 类 （ 包 含 农 家 乐 餐 饮 、 住宿等 E64 ） 。 上 述 两 项 用 地 都 不 纳 入 城 市 或 农 村 人均建设用地指标 。 （ 见表 4 分类方案二） 4. 3 旅游用地分类方案三 “非城 市 建 设 用 地 ” 基于 规划和旅游开发管制 分区视角， 北京市郊 区 旅 游 景 点 景 区 大 部 分 被 成 片 绿地包围， 旅游用地 开 发 应 首 先 避 让 生 态 保 护 区 和 历史文化保护区以及灾害风险区等， 以 生态敏感区 、 首先将不可开发建设的地区划出 逆向思维的方式， 来， 在剩余的适宜建设的区域进行开发管理 。 旅游用地管制的目标

4、是实现整体效益的最大化， 为简化问题， 这里假设整体效益仅包括经济效益（ V ） 和环境效益 （ E ） 两个方面 。 为了实现整体 效 益 最 大 化目标， 城乡用地被划分为不同用地类型， 而不同类 型用地的经济效益和环境效益是存在差异的 。 某些 某些用地则以环境效益为 类型用地以经济效益为主， 主， 另一些用地两种效益兼顾 。 理论上， 根据不同类 型用地单位用地环境效益和经济效益的高低， 可以将 城市区用地划分为 4 种类型 。 第一类 （ VE ） ， 经济效 益高， 环境效益低， 如旅游公共服务设施用地和旅游 基础设施用地；第二类 （ VE ） ， 经济效益低， 环境效益 高， 如

5、旅游资源用地及生态用地和生态型农业用地： 第三类（ VE ） ， 经济效益和环境效益都很高， 如临近城 镇用地的休闲型和储备型农业用地；第四类（ VE ） ， 环 如生产型农业用地 。 境效益和经济效益都不高， 对于 环 境 效 益 高 而 经 济 效 益 低 的 用 地 类 型 （ VE ） ， 因其对维 护 城 市 区 生 态 安 全 具 有 重 要 意 义， 所以要严格保护；对 于 环 境 和 经 济 效 益 都 很 高 的 用 应引导 其 保 持 现 状 用 途， 对利用方式转变 地（ VE ） ， 做严格限制；对于环 境 效 益 不 高 而 经 济 效 益 很 高 的 用地类型（ V

6、E ） ， 又 可 细 分 为 两 种 情 况， 对于开发强 度过高而引起环境 恶 化 的 用 地 应 鼓 励 其 向 外 疏 解， 对于开放强度适中 、 环境良好的用地可鼓励其进一 步优化土地利用方 式；对 于 环 境 和 经 济 效 益 均 不 高 可 适 当 放 松 约 束 条 件， 引导其向 的用地类型（ VE ） ， 其他用地类型转变 。 管制分区的目的是通过建立空间准入规则， 确保 土地利用方式向目标方向转变 。 因此， 管制分区的基 础是现状与目标（ 规划） 土地利用方式的差别 。 我们 可以用矩阵来描述现状与目标用地类型的关系 。 当 “0 ” 现状与目标用地类型一致（ 矩阵中

7、用 表示） ， 应依 据上文所述原则按其原利用方式进行管制 。 下面来讨论现状与目标不一致的情况 。 首先排 除矩阵中一 些 不 符 合 逻 辑 的 情 况 （ 矩 阵 中 用“ × ” 表示：（ 1 ） 根 据 生 态 优 先 战 略， 现 状 生 态 用 地 （ VE ） VE 向 VE 应严格保护， 不能改为他用；（ 2 ） VE 向 VE ， 转化的情况既不符 合 市 场 经 济 规 律， 也没增加环境 因此是不符合逻辑的 。 效益， 对于其他 情 况， 可 以 进 一 步 细 分 为 两 种 类 型： （ 1 ） 目标用地类型为 VE （ 城镇用地和支撑用地 ） ， 鼓 励

8、其向目标方 向 转 变； （ 2 ） 目 标 用 地 类 型 为 VE （ 生 制 定 保 护 措 施， 确保其 态用地和生态型农 业 用 地 ） ， 向目标方向转变 。 表3 旅游用地与其他土地利用方式关系矩阵 Matrix of The Relationship Between Tourism Land and Other Lands 现状 目标 VE VE VE VE 0 保护 引导 × × 0 × × 鼓励 保护 × × 鼓励 保护 引导 × VE VE VE VE Tab. 3 综上所述， 旅游 用 地 管 制 分

9、 区 可 以 划 分 为 鼓 励 发展区 、 引导发展区 和 限 制 性 保 护 区 3 种 基 本 类 型 （ 见表 4 分类方案三） 。 此 方 案 建 立 在“两 规 协 调 ” 的城乡用地分类基础上， 并做到与限建区规划 等空 距离禁建区范围越近， 控制标 间管制规划内容协调， 准应该越严格 。 4. 4 方案评价比选 分类方案一采用了“大 类 对 接 、 中 类 增 补、 小类 调节 ” 的原则 。 旅游 用 地 分 类 安 排 尽 量 与 城 市 用 地 不打破原有的用地平衡， 以免造成统 分类国标对接， 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 旅 表4 Tab. 4 游 学

10、刊 TOURISM TRIBUNE 计口径上的前后不一；而在中类设置中适当增补， 以 针对小类锁定控 适应旅游产业的现代化发展；最后， 制范围和控制指标， 设定开发管制标准， 将规划实施 落到实处 。 该方案避 免 了 新 的 划 分 方 法 与 现 行城 的 交 叉， 与我国现状的法律法规 市规划编制 办 法 体系和管理制度结 合 最 好， 同时也兼顾了旅游业的 发展弹性， 将其作为推荐方案 。 方案二单 独 划 分 出 旅 游 用 地 的 做 法 值 得 商 榷 。 首先， 旅游区并不是能和住宅用地 、 商业用地等现行 土地类型并行的单一用地 。 旅游用地是一种复合型 和其他用地的关系更接

11、近于一种叠加的关 的 用 地， 系 。 我国旅游区大多数是建立在现有的土地类型之 上， 在保留了原有土地利用特征的同时附加上了旅游 活动， 如被划分为居住用地的历史街区 、 被划分为绿 地的城市公园等 。 其次， 旅游区的制定缘于它的社会 经济性 。 如果单设出旅游用地， 那么旅游区是否 性、 应该随着旅游开发的可能性变化而变化？ 再者， 设立 即按照什么样 旅游用地也存在着操作性的问题 的原则去划定旅游区 。 其他类型的土地利用相比而 言 有 较 强 的 客 观 性， 大多都尊重原有土地的自然属 附着在其他用地类型上的 性 。 但是旅游用地则不同， 旅游用地有更多的主观因素和社会经济因素 。

12、 在同 是 一 片 自 然 风 景 区 的 地 方， 如何划定哪里属于旅游 区、 哪里 不 属 于 旅 游 区？ 如 何 协 调 那 些 需 要 谨 慎 保 但是确实也存在着旅游潜力的用地？ 这些问题都 护、 笔者认为， 是划分旅游区所必需考虑的问题 。 据此， 单独划分旅游用地是不可取的办法， 既增加了管理的 难度， 也和现行的土地利用划分有非常大的冲突 。 方案三是按照土地利用空间管制的思路划定非 建设区域， 从而间接排除旅游开发带来的负外部性 。 目前此方案仅仅是 一 个 探 讨 性 方 案， 尚未能给定具 体的指标体系， 但我 国 强 化 空 间 管 制 和 非 建 设 用 地 利用和

13、城乡统筹的工作在各个行业部门正在逐步展 可以为未来旅游用地分类体系的完善提供参照 。 开， 5 总结与讨论 如上 所 述， 目前学术界和规划管理部门均未给 旅游用地以清晰的 界 定， 许多地方在编制规划时往 往采用新增旅游用 地 一 项 分 类， 借以在城乡用地边 界以外变相进行土 地 开 发， 成为土地寻租和土地利 用低效的温床 。 同时这种方法会因为与现行土地管 理和规划管理体制不能衔接而造成增加管理成本的 因此本研究尝 试 提 出 了 以 方 案 一 为 旅 游 用 地 后果， 分类标准的体系 。 北京现状对于旅游资源和旅游景 区周边开发建设的配套服务设施的控制尚未达到控 E E8 G

14、C5 G3 C4 C3 三种旅游用地分类方案及控制指标 The Three Types of Tourism Land Regulation System and Control Index 旅游用地分类方案一 类别代码 大类 中类 小类 C C2 类别名称 范围 旅馆、 招 待 所、 度假 村及 其 附 属 设 施 用 地 容积 绿地 建筑 建筑 率 率 密度 高度 0. 3 0. 5 40 45 30 25 9 12 C26 旅馆业用地 C36 公 益 性 游 乐 独立地段的文化宫 、 0. 3 用地 少年宫 、 老年活动中 0. 5 心 C38 经 营 性 游 乐 独立地段的舞厅 、 游

15、 俱乐部 用地 乐场 、 C43 网球中心 、 健身中心 经营性康体 等 休闲用地 休养 所 和 疗 养 院 等 用地 0. 3 0. 5 0. 3 0. 5 0. 3 0. 5 40 45 40 45 40 45 40 45 60 65 30 25 30 25 30 25 30 25 15 10 9 12 9 12 9 12 9 12 9 12 C53 休疗养用地 G31 游 乐 公 园 用 大型户外游乐设施 、 0. 15 地 以人 造 景 观 为 主 的 0. 2 旅游景点的用地 住 民 俗 旅 游 用 包含农家乐餐饮 、 宿等 地 0. 5 0. 6 30 40 50 40 9 12

16、旅游用地分类方案二 类别代码 大类 中类 LY LY1 LY2 类别名称 范围 容积 绿地 建筑 建筑 率 率 密度 高度 45 40 60 65 25 30 15 10 9 12 9 12 会议 、 休疗养 、 0. 3 度 假 设 施 用 度假 、 0. 5 娱乐 、 健身 地 游 乐 公 园 用 大型户外游乐设施 、 0. 15 地 以人 造 景 观 为 主 的 0. 2 旅游景点的用地 旅游用地分类方案三（ 无具体的控制指标） 类别代码 大类 LY 中类 类别名称 土地利用管制内容和要求 环境恶化的旅游用 鼓 励 发 鼓励移出区 展区 鼓励移入区 引导发展区 限 制 性 生态控制区 保

17、护区 近期旅游发展用地 环境良好的旅游用地 、 观光型农业用地 生产型 、 1. 自然保护区核心区 、 缓 冲 区 为 禁 建 区：禁 止开发建设， 保护 区 外 围 可 根 据 开 发 类 型、 规模进行控 制； 2. 风 景 名 胜 区 、 森 林 公 园： 对旅游开发项 目 的 类 型 、 规 模、 景观进行控 制；3. 河湖库塘湿地：对 旅 游 开 发 项 目 的 排 污进行控制；4. 地下水 超 采 区：限 制 旅 游 开 发项目取用地下水， 禁止建设大型耗水性旅 游开发项目；5. 基本农 田 保 护 区：禁 止 旅 游 开发建设 文 保 区 及 建 控 地 带， 针对文物及建 控

18、地 带 、 进行了一开发项目的类型 、 规模控制 针对地质灾害风险区 、 生命线工程廊道提出 旅游开发项目的避让原则 文保控制区 灾害控制区 资料来源 ： 根据北京市规划委员会北 京 市 旅 游 用 地 规 划 研 究 北京市新城用地研究报告 （ 2006 2020 ） 报告初稿 （ 2008 2020） 、 等修改完成 。 旅 游 学 刊 TOURISM TRIBUNE 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 规尺度， 在控规尺度完成中类管制和开发强度 、 开发 控制高度等的安排， 具体到项目层面仍需要深 密度 、 化和量化达到管理要求 。 有关土地利用分类和城乡建设用地分类体系中 其实

19、是包含了“旅 游 用 地 基 层 地 块 ” 的 的基本类型， 基本功能信息， 用地功能属性的分类在于其普适性， 不应该且不存在因为行业分异而出现有关行业用地 另行一套的分类标准 。 如何将现有具有显著法律约 束或政策约束效力的用地分类标准落实在旅游区或 旅游景区 规 划 方 案 之 中， 是 本 文 讨 论 的 核 心 问 题。 上述 3 个层次管制标准的建立是深化旅游用地和项 本文仅是尝试开展了第一步工作， 其 目管理的基础， 实施绩效尚需经历实践考验， 如何完善审批机制 、 理 顺管理体制是下一步研究的重点 。 参 考 文 献 1 Yang Jun ， Gao Shan. An essa

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