以农房集聚突破发展瓶颈以城乡统筹带动跨越崛起

1、以农房集聚突破发展瓶颈 以城乡统筹带动跨越崛起浙江省温州市万全镇城乡统筹调研报告一、前言结合当前的社会背景,我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段, 进入着力破除城乡二元结构、 形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。 党的十七届 三中全会通过了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 ,对新形势下农村改革发展 作出了重大部署。 加快城乡统筹综合改革是新一轮农村改革发展的重大课题, 温州是我国第 一批农村改革试验区, 2010年 12月,温州市确定了包括万全镇在内的 11个乡镇作为试点 镇, 尝试开展城乡统筹综合配套改革, 积极探索农村改革发展的经验, 力求在加快城乡统筹 综

2、合改革中闯出新的路子。二、开展城乡统筹综合改革的迫切性从全国的社会经济形势来看, 在推进现代化过程中, 当前最突出的问题是城市化和城乡 一体化进程滞后, 特别是城乡二元结构带来的深层次矛盾问题尤为突出。 由于农村土地、 资 产、 户籍等制度和经济社会管理体制的制约, 各类要素不能在城乡之间自由流动, 既严重阻 碍了农村发展,也影响了城市现代化进程;从温州市的发展任务来看,自 2003年以后,温 州投资率从 37%下降到 2010年的 31.8%,期间温州经济年均增速仅为 12.1%,发展速度由 全省首位后退到全省末位,因此强化投资是温州市“十二五”规划的主题和主线,但是,强 化投资必须要解决“

3、钱从哪里出”和“地从哪里来”两大要素问题,尤其是后者,万全镇所 在的平阳县土地总面积 105068.38公顷,未利用地 7847.70公顷,仅占 7.5%, “地从哪里来” 成了一个棘手问题;从万全镇来看,万全镇是在 2011年 4月由原万全、榆垟、宋埠三镇合 并而成,拥有巨大的工业发展潜力, 2010年创下 52亿元的工业生产总值, “十二五”期间 作为平阳县新一轮工业化的主战场, 还承担着完成产值 300亿元的历史重任, 但是随着工业 化、城镇化的深入推进,土地资源消耗严重,而后备资源极其缺乏。总体而言,土地问题成 了万全镇、平阳县、乃至整个温州市的发展瓶颈。万全镇户籍人口 7.7万人,

4、在 77.85平方公里土地上分布在 87个行政村之中, 相当于每村平 均 860人,占地 1300亩。从上面村均占地千亩的态势可以看出,还有广阔的土地空间深深 地囤积在农村。 解决好农村建设用地高面积、 低利用率的问题, 不仅可以缓和乡镇发展的土 地要素难题, 还可减少各村公共配套重复性浪费以及管理散乱的问题。 万全镇村居人口诸如 陈交大之类的少数大村人口可达 2000左右,而象宝兴、郑东之类的小村只有寥寥 400人。 虽然只有数百人口, 水、 电等公共服务设施却缺一不可, 同时各村的服务配套处于政府服务 链的末端, 管理松散, 效率低下。 如何避免重复性投入, 提高服务效率, 通过农房集聚改

5、造, 集中服务配套设施,建立高档服务体系是有效手段。可见,万全镇要在“十二五”规划期间 实现“转型发展,跨越崛起” ,必须以农房集聚改造为切入点,把推进城乡统筹综合配套改 革作为化解诸多矛盾的重大课题来抓,统筹城乡一体化发展。三、万全镇农房集聚改造开展情况介绍从万全镇转型发展的瓶颈遭遇和城乡统筹综合改革的意义可以看出, 农房集聚改造是改 善民生、 节约用地, 突破发展难题的有效手段。 所以要坚持 “政府主导、 村民自愿” 的原则, 按照“农民要欢迎、政府可承受、支持有力度、发展可持续”的要求,以万全镇总体规划和“ 1+X”村镇布局规划为引领,尊重农民意愿,创新体制机制,加强政策引导,积极有序推

6、 进农村住房改造集聚建设,加快改善农村人居环境。(一 土地综合整治是农房集聚改造的重要载体; 农房改造集聚的做法包括集聚点建设、 旧村改造和城中村改造三种模式。万全镇从 2010年被确定为试点镇以来,根据时间短、经 验浅、起步低的特点,而且正处在城市化建设的开局阶段,将旧城区东南部 1.8平方公里区 域划为中心建成区, 其中一块占地 116亩原计划工业出让的地块通过功能置换, 作为农房改 造集聚点, 即选择集聚点建设模式进行。 根据 国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩 试点做好农村土地整治工作的通知 (国发【 2010】 47号文件和关于加快实施农村土地 综合整治项目的通知 (浙土资发 【

7、 2010】 14号文件 要求, 将农房改造集聚点作为建新区, 在整村搬迁的前提条件下,吸引各村申报,并根据集聚点的容纳户数,选取 4-5个村作为拆 旧区。 选取拆旧区的条件是拆旧区面积大于建新区; 拆旧区复垦后的耕地面积大于建新 区耕地面积。 因此, 拆旧区与建新区之间具备土地节余, 节余出的土地指标一部分用于出让 以弥补农房集聚中带来的资金平衡, 另一部分划入中心区基础设施建设作为项目区。 将建新 区、拆旧区、项目区三者打包,作为一个土地综合整治项目上报,推进农房集聚改造,节约 土地指标。(二政府引导,农民主体是置换政策的基本原则;农村宅基地置换是盘活农村资产、 集约利用土地、 解决农民购

8、房、 推动农房改造集聚建设的重要措施。在这一过程中,政府要 在宏观政策制定上发挥引导作用, 万全镇在宅基地置换政策上多次进行讨论, 从最初基于拆 迁政策的“落地四倍,保底 50,依法自愿,违章不计” ,经过模拟测试,结合万全镇实际情 况,到“一间房 105,一户人 30,原房补偿、新房补助,违章不计,依法自愿,鼓励 连片,整村优先” 。在讨论的过程中,主要鉴于三个问题,一是置换面积要略低于拆迁补助 政策; 二是防止农民换房后财产大幅度增值, 但是流动资金短缺, 生活出现困难; 三是在强 调宅基地集体所有的前提下, 结合个人用益物权, 保证置换政策尽量向住宅困难户倾斜。 从 政策层面上看, “一

9、间房 105,一户人 30”的置换比例与拆迁补助政策(1:4相比, 135要小于户均宅基地面积(35的四倍。 而一户一房可置换 135, 一户三房只能置 换 345, 房户结合的置换政策使得置换面积并非单纯根据建筑面积正比例增长, 保证了对 住宅困难户的倾斜照顾。 “原房补偿、新房补助”的置换补助使得农民在集聚过程中只需付 出几万现金,即可获得 135的安置房,不至于为上楼而致贫。前期的全国各地城乡统筹试验区都表现出政府承受力过重的紧蹙, 笔者认为, 农房集聚改造 中加大置换补助并不会带来政府承受力的过重负担,该部分可通过土地出让换取资金平衡。 出现承受力负荷是在改革中片面追求集聚, 削弱农民

10、稳定收入, 致使发展可持续性变差造成。 改革的过程必须始终坚持科学发展观,坚持以人为本的核心理念。(三实现农民利益最大化是农房集聚改造的根本目的;农房集聚改造要以民生改善为 第一要务, 除了通过农房置换, 使农民房产财富大幅度增值之外, 还必须切实保障农民其他 利益不受到损害,因此,在集聚中农民的用益物权要进行剥离。在这里,温州市将“三分三 改” 作为全市城乡统筹综合改革的核心原则, 凸显出其长远战略眼光和以人为本的价值认知。 “ 三分 ” ,是指政经分开、资地分开、户产分开。 “ 三改 ” ,是指股改、地改、户改。通过股改, 对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革, 一则为集聚后的农村新

11、社区建 设提供资金支持,二则使农民成为股东,增加了经济收入渠道。通过地改,让农用地在 “ 三 不变 ” (权属不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转,避免了集聚后带来人地分离 的耕作困难,同时能促进农业集聚,规模经营。通过户改,将农民的权益与户口剥离,再按 居住地登记户口,使集聚后的农民依然保留原有的各项权益。通过 “ 三分三改 ” 的联动推进, 可以充分解决农民变市民、 农村变社区、 传统农业变现代农业中的利益矛盾, 真正实现了要 素市场化。以万全镇的土地承包经营权流转制度改革为例, 农民经过集聚后, 原先承包的土地可以 到土地流转服务站登记, 通过信息平台公开转让, 转让后可获得每年每亩

12、 600元的租金, 加 上村里每年的股份分红, 再加上从原来的作物种植转变为企业用工后带来的收入增长, 预计 可支配收入将增加 20003000元。政府采取补助 50%社保补贴及全额承担岗位培训费用等 方式鼓励企业录用失地农民, 长期流转的失地农民可领取失业补助, 可免费参加就业技能培 训。 只有将农民利益放在改革首位, 农房集聚改造才能顺利推进, 才能成为改善民生的关键 之举。四 余论城乡统筹综合改革是一项伟大课题, 影响深远, 意义重大。 各个试验区在改革的过程中 不仅要有敢于亮剑的勇气, 还要有兼顾全局的细心。 城乡统筹改革过程中中不可避免的会面 临一些新的问题和新的挑战, 因此, 农房

13、集聚改造只是城乡统筹的切入点, 要推进城乡一体 化进程, 必须要建立起全面完善的配套改革体制。 在此, 笔者就万全镇农房集聚改造中的个 人所得作如下抛砖引玉之举。(一城乡统筹不能重“乡”不重“城” ;城乡统筹发展的过程并非单纯把城市与农村 分离建设的过程, 农房集聚改造既是对拆旧区的拆迁整治, 又是在建新区的集聚建设, 节约 出的土地通过规划布局, 实现人口集聚和产业集聚。 因此, 农房集聚改造不仅是对新农村的 建设, 如何用对用好节余出的土地指标, 也是摆在所有乡镇领导前的一个大课题, 要有统筹 意识, 规划引领,拿出重整河山的气概, 勾画出集聚后的现代服务业集聚区、现代产业功能 区和现代农业园区,以中心镇建设作为城乡统筹的平台支撑。(二城乡统筹不能重“硬”不重“软” ;城乡一体化的目的不仅在于基础配套设施等硬 件服务一体化, 各类公共服务的软件机制也需要一并跟上。 当前城乡差距不仅在于硬环境差 别, 教育、 卫生、 文化等软环境差距极大, 在农房集聚改造中, 还要注重农村新社区的建设, 配置高水平的教育、 医疗和文化队伍,通过城市化的社区管理,同时保持乡土风貌,尊重民 风民俗,打造城乡并济,各具特色的社区软环境。(三城乡统筹不能重“近”不重“远” ; 统筹城乡