城乡统筹发展模式的国内外比较及启示

1、长应对, 或是采取不平衡增长的方式。 实践中, 后一种措施更为普遍, 即在产业政策的 取舍中,根据工业的发展情况分为两个阶 段, 第一阶段即工业的早期阶段, 依靠剥夺 农业剩余来支持工业发展是世界各国的普遍 做法, 而到了第二阶段即工业化的中后期阶 段,则采取相应措施,以工业反哺农业。这 样的不平衡增长的模式则体现为 :工业发展 (以农业落后为代价农业发展(以工业 为支撑 。在这种模式下,即表现为事实上 的城乡统筹过程。 二元经济结构的解决, 既 是城乡统筹的目标,也是城乡统筹的结果。(一国外城乡统筹的实践1.英国城乡统筹实践。英国是世界上 第一个建立城乡规划体系的国家, 其城乡规 划理论、

2、实践及其得失成效, 都值得总结和 借鉴。 首先, 英国建立了完整的城乡规划体 系。 目前已经形成了由中央、 地区和地方三 级组成的、 完善的规划管理体系。 英国的规 划管理体系非常强调中央集权(规划的集中 统一、 强调区域统筹(城乡统筹、 强调公众 参与(推行民主和规划执行 ; 其次, 英国政 府注重城市规划立法工作, 强调规划建设的 适度超前。1909年,英国颁布了世界上第 一部城市规划法住宅、城镇规划条 例 ,2004年新修订的城乡规划法 ,将 原来的指导性地区规划上升为立法性规范, 从而起到强化政府宏观调控的作用;第三, 注重小城镇文化特色保护。英国的农村和 小城镇的特色化发展,很好地解

3、决了因地 理条件不足带来的发展制约瓶颈问题。2.韩国城乡统筹实践。 二战后, 韩国是 传统的农业国家。在产业民族化的方针下, 韩国政府大力扶持本国工业尤其是重工业的 发展, 并取得了相当大的成效。到上世纪六城乡统筹发展模式的国内外比较及启示都位于我国中西部地区, 现有人口 1082万人,其中农村人口 620万 人,人多地少,是典型的“大城市带大农村”地区,城乡二元结构矛盾十分 突出。而 2007年 6月成都被批准成为统筹 城乡综合改革试验区,这对整个西部地区 统筹城乡发展的体制和制度设计都具有示 范和带动作用。在这样一个大背景下,借 鉴国内外一些成功的经验,可以更快更好 地实现成都经济社会协调

4、健康发展。国内外城乡统筹实践模式概述大量资料显示, 不论是发达国家还是发 展中国家,在其工业起步及发展阶段, 城乡 居民之间存在着明显的收入差距, 而且这种 差距在一定时期会持续扩张, 这是一种普遍 现象。 这种现象直接导致二元经济结构的形 成,即工业成为相对发达的产业, 而农业则 相对落后, 其直接表现是农村居民与城市居 民存在着相当大的收入差距, 并且农村居民 的生活水平也极大地落后于城市居民。面对上述现实或可能的趋势, 不同的国 家或地区采取了不同的措施, 或是以平衡增成内容摘要 :城乡统筹发展是近年来我国 一直积极推进的发展战略。成都市于 2003年开始推行城乡一体化,并于 2007年

5、 6月被批准为全国统筹城乡综合配套 改革实验区,如何统筹城乡发展,构建 和谐社会,这是成都统筹城乡综合配套 改革试验区面临的一个极为重要的课 题。 本文通过对国内外城乡统筹发展模 式的分析,找出城乡协调发展过程中的 一些共性,并给予成都城乡统筹发展以 启示。 关键词 :城乡统筹发展模式启示 彭景 (西华大学经济与贸易学院成都610039 中图分类号:F290文献标识码:A七十年代, 韩国已成功地转变为工业发达国 家。 在工业发展的同时, 韩国也面临着二元经济的挑战,据统计,1970年,韩国农民 年均收入仅为城市居民的 61%,工农失衡已 成为韩国的现实并严重制约着韩国经济社会 的协调发展。 针

6、对工农失衡的困境, 韩国政 府于 1970年启动了“新村运动” ,走出了一 条由政府推进主导的、 扩散型的农村工业化 道路。具体而言,主要包括以下三个方面:第一, 实行农村工厂计划, 由政府提供乡镇 企业发展的基础条件,如完善农村基础建 设、建立公用设施等;第二, 政府对传统农 村生产性企业给予资金贷款和税收上的优惠 政策,大力扶持农业现代化;第三, 实施农 村工业区计划, 目的在于推进农村工厂规模 化, 将农村工业区建在农村人口密集区, 避 免把工厂扩散到广大农村地区, 使农村的非 农产业集中发展, 从而实现农村工厂的外部 规模经济,推动城乡均衡发展。3.美国城乡统筹实践。美国是工业发 展比

7、较早的国家,也是在解决二元经济及 城乡统筹问题上比较成功的国家。美国始 终重视强化农业作为第一产业的地位,并 通过种种措施由政府直接进行扶持。如美 国采取保护性收购政策和目标价格支持相 结合的做法来稳定和提高农民收入。近年 来,美国农民还通过所谓生产灵活性合同 和反周期补贴等形式,获得政府的直接收 入支付和农产品补贴。(二国内其他地区的实践就我国而言, 区域经济发展本身就存在 不平衡, 不同地区的经济发展状况存在着相 当大的差别, 因而在二元经济结构的形成过 程中, 有着与其他国家不同的表现:不同地 区的工农业发展的阶段均不相同, 存在时间 上的偏差与空间上的共存。 这样的现实决定 了我国在解

8、决这一问题时, 可能存在同一时 间上不同空间的不同做法。对于成都而言, 从我国其他地区的成功模式中吸取必要的经 验与教训也有着一定的可行性, 以下两种就 是我国比较典型的城乡统筹发展模式:1.苏南 “乡镇企业为动力” 的发展模式。 作为城乡统筹的成功典范, 苏南模式对成都 城乡协调发展有着相当大的参考价值。 苏南 模式最大的特点是乡镇企业的发展, 即在政 府的引导下, 农民依靠自己的力量发展集体 经济。 农村既是区域发展的基础, 又完全能 够以自身的能动发展成为区域发展的动力,地方经济District Economy并通过向城镇渗透、 展延, 为城市发展提供 资源、市场、劳动力,以实现城乡互补

9、、互 助。 在苏州、 无锡地区, 通过发展集体经济, 甚至使农村的改革与发展先于城市, 从而促 进城市乃至整个区域的发展, 当城市和城镇 逐步发展起来之后, 又在更高的层次、 更高 的水平之上, 向乡村发挥辐射功能, 形成城 乡协调、共同发展的新格局。2.北京 “工农协作、 城乡结合” 的发展 模式。由于北京是政治文化中心,集中了 相对于其他城市而言更多的各类资源,因 而其城区经济对郊区有着非常强的辐射力。 根据这一特点,北京在城乡统筹工作中着 力解决两个问题:一是通过推进郊区工业 化和农业产业化,将北京周边的各个区县 进行相应的功能定位,从而更大地发挥比 较优势,实现要素的相对充分利用,避免

10、 资源浪费,也使郊区经济发展与城市需求 之间更协调;二是通过推进农民市民化和 农村城市化,通过市区经济发展的多元化 与市区规模的扩大,为农村人口提供更多 的就业机会,从而有效地解决郊区社会事 业发展与经济发展相比更加滞后的问题。国内外城乡统筹成功经验的 共 性(一推进城乡统筹必须由政府进行 引导相对于其他产业而言,农业、农村与 农民始终处于弱势地位,具有先天性的不 足。首先,农业在其他要素结合的过程中 要求更为严格,对于气候、土地等条件的 依赖性相当强,这决定了农业的发展在一 定程度上对于任何生产函数的组合都具有 一定的外生性;其次, 相较于城市而言, 农 村的各种设施都更为落后,这决定了农村

11、 的产出在进行供给时需要承担更多的成 本;再次,农业本身的技术含量相对较低, 这意味着农民的知识水平相对落后,同时 也意味着农民的创新改进意识相对滞后。 与此同时, 农业又是必须保证的产业, 是第一产业, 更应该是基础产业。 首先, 农 业解决人类生存需求的基础,提供人类生 存的各种必要的物资;其次,农业为其他 产业提供各种原料;再次,农业中的剩余 劳动力为其他产业提供必要的劳动力要素。 一方面,农业的基础地位必须得到保 证,另一方面,农业又处于天然的弱势,因 而城乡统筹在自然选择的过程中事实上表现为一种悖论。要想圆满地解决这一悖论,就要求第三方主体的介入。在我国的现实国情下, 这一重任只能由

12、政府来承担。 实践中, 无论是国外还是国内的成功经验都表明,如果没有政府的扶持,城乡统筹工作难以展开。(二推进城乡统筹必须兼顾效率与公平城乡统筹工作是历史的必然趋势,这已为世界工业发展过程所证明。而其他国家或地区的经验说明,只有兼顾效率与公平,才能更好地推进城乡统筹工作。一方面, 随着市场化进程的加大, 以市场方式进行资源配置是主流,而市场的竞争规律决定了优胜劣汰的主旋律,效率至上成为市场主体的首要目标。 而农业、 农村与农民的弱势地位注定了他们在追求效率上的不利地位, 即资源将从中进行剥离, 其绝对规模会缩小, 这是城乡统筹的最终反应。 另一方面, 社会构成相对复杂, 简单的优胜劣汰并不能完

13、全适应社会的各个层级,公平的多层次要求也决定了竞争的局限性,因而在城乡统筹过程中,不能用自然规律来替代社会规律, 必须考虑各方面的公平。 二者的共同作用,使得只有在兼顾效率与公平的情况下,才能更好地推进城乡统筹工作。(三 推 进 城 乡 统 筹 必 须 坚 持 以 人为本推进城乡统筹的实质是为了更好的发展, 换言之, 其目的是使人民群众生活水平得到提高,因而推进城乡统筹必须坚持以人为本。 短期看, 城乡统筹的受益方更多地表现为农村居民, 长期看, 最终受益的必然是包括农村居民与城市居民在内的所有社会人员。 以人为本既是城乡统筹的目的, 又必须贯穿在城乡统筹的整个过程之中。对成都市推进城乡统筹的

14、启示(一必须结合实际并因地制宜城乡统筹大体上有四种模式:一是由政府直接参与对农业、农村与农民的保护,如美国的做法;二是在政府的引导下, 增强与农相关的各项能力,并实现缩小城乡差别的目的, 如韩国的做法; 三是以城市为中心, 以城市的需求为导向, 引导农村向相关方向发展, 如北京的做法; 四是通过相关政策的支持,通过各种各样农村经济形式的发展, 逐步缩小城乡之间的差距, 如苏南的做法。 无论哪一种模式, 都必须充分考虑到 本地区的实际情况,并采取相应的措施。 对于成都而言,其农业地位相对薄弱, 因而在推进城乡统筹过程中, 一方面难以保 证农业的基础地位, 另一方面又有相当部分 的农村成分需要融入

15、城市体系, 相当多的农 业人口需要进行城市化, 因而新型集体经济 的发展将是相对有效的发展途径。 新型集体 经济可以有多种实现形式, 既可使原有农村 土地资本化, 以市场进行资源配置, 又可为 原有农村人口获得必要的生存资料来源, 提 供更多的就业机会,并受到相应的技能培 训。 因此, 新型集体经济模式的探索对于成 都的城乡统筹工作具有特别重要的意义。 (二必须大胆创新并勇于实践城乡统筹不仅对于我国而言是新的 命题,对于世界上其他许多国家来说也 是相当困难的转变。虽然一些工业国家 已经率先进行了实践,但由于资源禀赋、 历史沿袭、 文化传统、 现实国情的具体差 别, 完全套用是不可能的。 这就要求我们 必须大胆创新, 勇于实践。 如在集体经济 形式的探索中,就可以进行有针对性的 各种实践。集体经济长期以来都是我国 经济形式的重要组成部分,传统模式在 一定程度上表现得相当成熟。但是我国 传统集体经济模式的基础是计划经济, 而目前我国的宏观经济环境则是以市场 配置方式为主,因而在模式上存在着相 当大的突破空间,这一方面为集体经济 实现形式的探索留出了更多的余地,另 一方面也对政府在选择具体模式的过程 中提出了更高的能力要求。(三必须整体把握以