国有林业资源的正外部性明显超过国有土地资源

1、国有林业资源的正外部性明显超过国有土地资源    2012-03-03     论文导读:在不改变土地农业用途的前提下，国有土地资源主要产生生产价值、产业价值等经济价值，但是，国有林业资源的经济价值仅仅是其价值体系的一个组成部分，它还涉及更为重要的生态价值和社会效益。国有林业资源的特殊性，决定了其产权契约设计和评估标准不能完全.    在不改变土地农业用途的前提下，国有土地资源主要产生生产价值、产业价值等经济价值，但是，国有林业资源的经济价值仅仅是其价值体系的一个组成部分，它

2、还涉及更为重要的生态价值和社会效益。国有林业资源的特殊性，决定了其产权契约设计和评估标准不能完全等同于国有土地资源。在承包农户的土地上，采摘土地资源的农业作物之后，不仅带给个体土地承包者经济收益，也为国家提供了农产品供给，促进了农业产值的增长.、满足了民众的食品所需。但是，国有林业资源却不同，如果随便滥砍乱伐林木，虽然能够增加经营者的经济收益，但却可能导致生态效益更大的福利损失。因此，二者的改革模式和治理模型应当是有区别的。从近些年产权制度变迁历史来看，土地产权改革模式是以自下而上为主的制度传导模式，首先是农民精英发动的流转承包示范，达到一定临界点的扩散效应之后，国家政府才提供正式制度的认可和

3、支持。而国有林业产权改革模式则完全不同，一直以来都是地方政府是改革的倡导者，制定和颁布各种改革政策，演绎着一种自上而下的变革模式。以黑龙江伊春国有林区为例，1968年和1979年伊春市林管局曾尝试鼓励个人自费承包造林，制定个人自费承包造林制度的雏形，在2003年6月中共中央国务院关于加强林业发展的决定这一正式制度推出的基础上，2006年国务院正式确认伊春为国有林权改革试点，并对改革试点的具体范围、原则、内容等做出规定，自此伊春国有林区商品林权承包制才开始正式启动。国内很多学者基本上是以国外国有林的产权制度实施经验为实证依据，反对我国国有林权完全私有化。具有代表性的学术文献如下所述。郭祥泉等(2

4、006)、罗泽真直接从私有化与国有林业公共品的产权机制来断定“私有化不利于林业的发展”。他们借鉴国外实例，如“在罗马尼亚，非法采伐在开始私有化的1992年达到历史最高”;而美国、巴西森林产权管理以政府管理为主，也是政府控制当地森林所有权;泰国、菲律宾、印度尼西亚则采用社会林业制度，也以国家政府管理为主，由此他们指出“私有化后，产权分散，不利于大林业的总体规划”，“私有化初期常常伴随森林资源的严重破坏”。吴水荣(2005)认为“国有林私有化的首要前提是森林能够获益，产生一些能够维持持续稳定收益的林业企业。如果森林的存在取决于国家的财政支持，森林私有化就失去了意义。”他主要以经济转型时期的东欧诸国

5、为例，指明罗马尼亚、斯洛伐克都是在经济体制改革初期，即市场化不完善、法律不健全时期实行林业私有化而失败的，导致林木资源的破坏和木材工业的景气下滑;而“立陶宛尽管逐渐私有化，但限制私有化的数量，国家对每个私人所有者的私有林面积设定了最大限额。”“斯洛文尼亚要求，不论森林所有权如何，所有森林都必须制定森林经营计划”，从而他归纳出，东欧诸国推进国有林私有化的过程并没有把国有林全部私有化，仅仅是把以前没收的私有林重新归还私人，但对原有国有林改革则“普遍比较谨慎”，最终他指出推行森林私有化的两个必要条件。一是“林地生产力高，短期投资造林就能有丰厚回报”。二是“政府己积累了成套经验，通过一系列法规推行国家

6、目标，促使私有林主规范合理地经营森林，。另一种学术观点则是以“资产属性产权”为理论突破口，来探讨林业资源的产权问题。著名产权经济学家“巴泽尔的重要贡献在于引入资产多重属性范畴，认为应该更加重视资产属性的所有权而非资产本身的所有权。”(徐忠爱，2007，第72页)学者侯元兆等(2007)正是从这个角度指出“最有效率的林权(这是一种生产关系)必须是与森林生态系统的自然属性(这是一种生产力)相适应。”他认为“全世界的事实是，国有产权是森林质量效率和利用效率起带头作用的产权形式”。的确，国有林业资源具有特殊的资源属性，也因此而具有特殊的产权属性。国际经验也表明，当没有完善的法律协调框架、有效的政府监管

7、及其第三方监管、可保证性的投入效率机制来支撑，盲目大范围地推行国有林私有化，是绝不可取的制度路径。产权契约的结构和核心设计，对改革和经济发展起到决定性的制度激励作用。如果设计不当，将引发产权制度效率低下的契约困境。我国国有林权改革绝非是一个简单性的私有化产权改革，决不能进入盲目性推进、一刀切的误区。从实质来看，我国国有林权改革的契约目标，应当是形成公共产权和私有产权的协调与合作，注意产权合作中的市场效力和政府效力的效率边界，从而取得森林资源生态优化、林业产值持续增长、森工企业和职工的福利效益最大化的目标集合。从长远来看，我国国有林权的改革应当进行分类并进一步细化，形成多维的产权改革模式。国有生

8、态公益林是典型的社会公共品，是一种生态战略性资源。它满足人类社会的可持续生态发展需求，是以发挥生态效益和社会效益为主体功能的森林、林木和林地系统，在保持生态平衡、保护生物多样性、涵养水源、防风固沙、减少水土流失等方面起到了无以替代的作用，其治理和养护在全球生态系统中均受到各国高度重视。因此，对于国有生态公益森林系统，维持其生态休养生息是主要需求，决不能以经济盈利为主要目标而随意采伐。而国有商品林则不同，它是以提供工业原料、建筑用材、生活燃料以及经济药材作物为主体功能的森林系统，即它的经济功能是主要需求。但是，并不是说，国有商品林可以完全区别于国有公益林而忽视生态效益，生态效益也是国有商品林的辅

9、助功能，因为作为森林植被，生态无机环境与林木质量、林业产业紧密相关。国有生态公益林和国有商品林两类明显不同的资源属性和林业功能，决定了在我国国有林权制度改革过程中，应当采取不同的产权经营模式，才能有利于二者各自的资源优势。近些年，因为国有林产权改革停滞不前，产权结构单一，其他渠道的资金来源匾乏，而国家财政补贴投入总是有限的，致使国有森林抚育力度逐年下降。由此可见，国有森林的经营成本始终是个不容忽视的难题。另一方面，国有商品林和国有公益林的抚育，由国家整体经营和私人分散经营的成本结构和成本总量也是具有明显差异的。因为从国有商品林的林地环境来看，一般是分散性较强，而集中度差，规模较小，若由国家整体

10、经营反而成本较高，更有利于私人分散化经营。同时，分散性的商品林地防火、防盗、防病.虫害的操作难度较低，其产权保护成本、产权排他成本则相对较小，更有利于分散化的私人产权经营模式。根据黑龙江伊春国有林改革试点经验，承包林地的林户依靠自发组建联防互助组织，就可以解决承包林地的管护和森林防火工作。相反，从大规模的成片的国有公益林地环境来看，更有利于国家集中人力、物力、财力实现范围化和规模化管理，取得规模经济和范围经济效益，节约整体经营成本，另外，大范围的公益林的产权保护成本和产权排他成本非常高昂，这是私人产权无法承担的。鉴于国家财政投入的有限以及国有公益林、国有商品林的经营成本的差异，应当考虑二者的产

11、权分类经营，这样，节约的国家财政经费可以更集中于生态型公益林建设。本章的主旨即是构建我国国有林权改革的分类契约，把原本不可分的公共产权国有林权)转化为可分性的分类产权契约，并集中分析该分类产权契约的模型机理，构建产权契约设计的最终制度目标、约束机制、产权归属、产权效用显示、投资主体、资源分配机制、产权合作机制、产权效用实现环境以及“剩余控制权”的核心部分(主要指“林木采伐权”)归属等方面，从而最大程度地消除我国国有林的产权契约隐患，取得国有林权改革的多重产权效率均衡，实现国有林业的生态效益、社会效益和经济效益的最大化。基于以上分析，我国国有商品林因其资源属性、成本分散性等特征，具有私有产权分散化经营管理的可能性和必要性。即国有商品林地的所有权属于国家，而国有商品林地的使用权、处置权、收益权及其林木的所有权、使用权、处置权、收益权全部归属于林权承包主体(包括林户、专业精英、企业等非国有产权主体)。令R为林权承包主体的期望收益，主要包括由林地、林木引致的林业种植作物的产业收益Rl，林木相关产权流转的市场收益RZ，林地相关产权流转的市场收益凡，即R=了(Rl，凡)。把政府对私人承包林地的相关政策补贴、银行融资优惠等社会政策性补偿记为S。令C为林权承包主体的期望成本，主要包括林权承包主体的初始投资C。(初始承包税费)和追加投资CI(承包后造林、护林、