工伤保险制度存在问题及原因分析

1、经贸北方B E I F A N G J I N G M A O2010年第7期工伤保险条例颁布实施以来,我国的工伤保险制度取得了快速的进步和发展,工伤保险的参保率逐年提升,使我国广大劳动者的权益得到了更有效的保障,推动了企业的安全生产和经济的健康发展。对维护社会的稳定也起到了积极的作用。然而,与国际先进的工伤保险制度相比还有很大的差距,仍存在诸多有待解决的问题。一、工伤保险制度的立法层次低工伤保险条例是目前我国工伤保险工作开展和进行的最为重要的法律依据,它的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展。但工伤保险条例只是行政法规,立法层次较低,约束能力相对较弱,很多规定在实际中难以实现,一旦出现

2、不遵循条例的行为,处罚的力度也不强。使得现行的工伤保险制度远远不能满足我国经济发展的需要。二、工伤保险的参保率低尽管工伤保险条例实施以来,我国工伤保险的参保率呈逐年上升的趋势,但是,与发达国家相比较,我国的工伤保险参保率仍然处于较低的水平。我国工伤保险条例第二条明确规定工伤保险的覆盖范围是:“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工,均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”根据人力资源和社会保障部的统计数据,截止到2009年底,我国的就业人数已经达到7799

3、5万人,而参加工伤保险的人数仅为14896万人,参保率仅为19%,而且绝大多数的参保人员为国有企业职工。而国外许多国家的工伤保险参保率都要远远地超过我国,例如日本的工伤保险参保率已经达到98%。导致此问题出现的主要原因有以下几个方面。一是与国际上工伤保险制度发展较为成熟的国家相比,我国工伤保险的覆盖面不仅小而且工伤保险参保率增长缓慢,尽管工伤保险条例将我国工伤保险的适用范围扩大到包括各类企业、含雇工的个体工商户的劳动者,但我国工伤保险对国家机关、事业单位、社会团体等被排除在范围之外,而德国、日本和意大利等国家的工伤保险基本覆盖了所有的雇员。二是某些地方政府和企业对工伤保险的重要性认识不足。某些

4、地方政府出于地方利益的考虑,认为工伤保险的实施会增加企业的成本,使企业利润的下降,可能会导致地方税收的减少和招商引资项目的减少,在地方主义的保护下对国家制定的法规拒不执行,没有把“普及工伤保险”放到日程上来;另外,由于工伤保险制度本身就是分担风险的制度,某些低风险的行业参保的积极性不高,能避则避,而行业风险高的行业里并不是所有的企业参保的积极性都高,一部分企业的领导人目光狭隘,只重眼前利益,而不顾劳动者的安全和生命,偷逃工伤保险费用的缴纳。三是我国工伤保险相关规定对违法条例的行为处罚力度不够。一方面,我国工伤保险条例本来立法层次不够,法律约束力不够强:另一方面,条例本身对处罚的规定有不合理处,

5、处罚的力度相对较小。企业为员工缴纳工伤保险费是企业的法定义务,对不履行这项法定义务的行为应当给予严厉的处罚,例如香港特别行政区实行的工伤保险制度规定:不按法规缴纳工伤保险费的企业主将被拘留6个月并处以10万元的罚款,如此强的处罚力度对工伤保险的实施起到了较好的推动作用。而我国工伤保险条例只在第五十八条规定“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的,由劳动保障行政部门责令改正,并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”由以上规定可以看出处罚力度小,而且规定本身具有一定的不合理性。三、工伤认定争议较多的原因一是工伤鉴定标准的制定较为粗略。我国工伤鉴定的标准采取的是经验主义罗列式,制定了7种应当认定为工伤

6、、3种视同为工伤和3种不能认定工伤保险制度存在问题及原因分析张亚荣(沈阳铁路局公寓管理所,沈阳110001文摘编号:1005-913X (201007-0049-CA摘要:我国现行的工伤保险制度存在诸多不足,如工伤保险制度的立法层次低,参保率低,工伤认定争议较多,工伤待遇的标准和制定不完善,工伤保险基金缺乏科学的运营和增值机制,预防机制不完善等。这些问题的存在又在一定程度上影响到我国工伤保险制度改革的进一步深化。通过对现行工伤保险制度的研究,总结出目前我国工伤保险制度存在的问题,并对其产生的原因予以具体分析。关键词:工伤;保险制度;原因分析中图分类号:D967文献标识码:A 文章编号:1005

7、-913X (201007-0049-02收稿日期:2010-06-10作者简介:张亚荣(1976-,女,陕西渭南人,经济师,研究方向:社会保险。49N ORTHERN ECONOMY AND TRADE或视同为工伤的情形。尽管明确规定了具体情形,但在实际工作中可以发现,许多规定界限较为模糊,没有规定具体的细则,容易造成认识上的偏差。例如工伤保险条例中第十四条规定“在上下班途中,受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤,但在上下班途中由于危险的不确定性,也有可能受到非机动车的伤害,如近年来流行的电动车、助力车等也有制造交通事故、造成人员伤害的可能性。此外“上下班途中”,对于上下班的路线也没有具体的

8、细则规定,如在上下班途中因为需要而绕路或下班的目的地不是自己家而是到亲戚朋友家,一旦发生交通事故是否应鉴定为工伤较容易引起争议。二是工伤认定申请的相关条款制定不合理。工伤保险条例第十七条规定“所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”,“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”即如果用人单位未按规定提出认定申请,而职工本身也未在1年内提出申请,工伤认定申请将不被受理,造

9、成的结果是工伤职工承担后果。而事实上用人单位提出工伤认定申请是用人单位的义务,由于申请时效过期而导致的后果应当由用人单位承担,或者由工伤保险相关机构协助工伤职工进行解决。三是劳动关系难以确认。工伤保险制度的适应范围是对存在劳动关系的劳动者,劳动关系的确认是进行工伤鉴定的前提。而实际情况是许多工伤事故发生后,在提出工伤认定申请时,劳动关系难以确认。由于我国的劳动力市场是供大于求,而且用工形式较为复杂,非法用工、没有签订劳动合同的现象较为普遍,尤其在许多高危行业如建筑业等,其基层从业人员多是农村进城务工人员,许多人没有基本的法律常识或是被逼无奈签订“霸王合同”,一旦发生工伤事故,没有签订劳动合同的

10、劳动者就没有办法出示能够证明事实劳动关系的证据,导致由于不能确认劳动关系而无法进行工伤认定。四、工伤保险基金缺乏科学的运营和增值机制工伤保险基金是由社会保险经办机构或税务机构通过各种方式征集而来,用于工伤保险开支的专项资金。按照工伤保险条例的规定,工伤保险基金由以下三部分组成:用人单位缴纳的保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金。稳定的工伤保险基金能够保障劳动者及其供养亲属的基本权利,即使获得足够的工伤补偿和抚恤;分担发生工伤事故的用人单位的负担,使之不至于因工伤赔付过多而陷入困境。然而,从现状来看,目前我国工伤保险基金的运营管理不够合理、科学;工伤保险基金支出不合理,尽管

11、相关法规规定了工伤保险基金支出中工伤预防和工伤康复的比例,而实践工作中难以实现,显示出目前我国工伤保险制度“重待遇,轻预防”的缺点;工伤保险基金的筹集原则是“以支定收”,这对于工伤保险待遇的短期支付是较为适用的,但对于长期支付则面临着工伤保险基金的保值、增值问题。导致此问题的主要原因有以下几个方面。一是我国工伤保险待遇偏低。工伤保险待遇的支付在我国工伤保险基金的支出中占较大的比重,然而由于工伤保险待遇制定的标准较为狭窄,待遇项目较少等方面的原因,使得我国工伤保险待遇相对偏低,这是工伤保险基金结余较多的一个重要原因。二是工伤保险基金的结余主要来源于工伤保险基金建立初期,很多试点地区的企业参加工伤

12、保险,缴纳工伤保险费,但当时由于对工伤保险基金的支出和运用没有具体的规定,工伤保险待遇仍由用人单位承担,因此工伤保险基金支出较少;此外,随着近年来我国经济的快速发展,工资水平不断提升,企业的工资总额迅速增长,缴费基数随之增长,工伤保险基金的收入增长较快,与其相对的是工伤基金的支出则增长较慢。三是工伤预防、工伤康复仍未受到重视。尽管相关法规规定工伤保险基金应当有相当比例用于工伤预防和工伤康复,然而由于具体的规定有各个省、自治区和直辖市自行按照各自不同的情况进行制定,且不同地区对工伤预防、工伤康复重视程度不同,因此,各地区工伤预防、工伤康复工作开展情况不统一,甚至某些地区基本没有开展工伤预防、工伤

13、康复方面的工作。四是工伤保险基金没有完善的保值、增值制度。工伤保险条例规定:“工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作其他用途。”此条规定虽然有利于保障工伤保险基金的稳定、不被挪用,但是也较容易受到物价等因素的影响,难以保证工伤保险基金的保值、增值。五、工伤预防机制不完善由著名的“7:4:1”理论可以看出,如果企业发生职业病和工伤事故所造成的经济损失是7,那么在事故发生前企业采取了防护措施和相应的技术改造,其经济损失是4,如果企业在初建时就能考虑到可能产生的职业危害和工伤事故,从而在整个项目上统筹考虑有关的防护手段,那么投资仅为1。显然,工伤预防是降低工伤事故发生的有效手段。鉴于上述分析,笔者认为:首先要加快工伤保险制度的法制建设,要提高工伤保险制度的立法层次,并应通过立法的形式制定工伤保险的规范性文件和相关细则。要加快工伤保险制度的执法工作建设。其次是要扩大工伤保险的适用范围。工伤保