整治城乡结合部 打造秀美新家园

1、整治城乡结合部 打造秀美新家园关于加强长沙城乡结合部综合整治的调查报告课题调研组城乡结合部是城市交通的重要门户，是城市拓展的重点区域。近年来，长沙市坚持城乡统筹发展，城市与农村基本形成资源共享、对接有序、协同发展的良好局面。但随着城市外延的不断扩张，城市和农村的交错地带逐步成为管理盲区，脏乱差现象不同程度存在。对此，我市先后开展农村环境综合整治、黄花机场至市区“一点两线”环境综合整治等行动，城乡结合部面貌有所改观，但离人民群众的期待、离一流省会城市的标准仍有不小差距。为全面掌握全市城乡结合部现状和存在的突出问题，深入开展城乡结合部综合整治，进一步推动城乡一体化发展，市政府研究室与市住建委、市国

2、土局、市城管局、市规划局、市环保局成立联合调研组，于近期赴六区及长沙县深入调研，并到南京、福州学习考察，形成调查报告如下，供领导决策参考。一、长沙城乡结合部现状及存在的突出问题城乡结合部是兼具城市和农村土地利用性质的城乡区域间的过渡地带。随着城市化的推进，城乡结合部也不断外延。目前，长沙城乡结合部主要涉及六区一县的36个街道（乡镇）。由于城乡结合部始终处在从乡村到城市、从农民到市民的变迁中，与一般的城市社区与农村地区相比，其规划、建设、管理方面存在着更为突出的问题。表1 长沙市城乡结合部主要街道 (乡镇)区（县）街道（乡镇）芙蓉区东岸、马王堆、东屯渡天心区新开铺、桂花坪、青园、大托岳麓区岳麓、

3、咸家湖、观沙岭、西湖、望岳望城坡、梅溪湖、天顶、含浦、坪塘开福区洪山、青竹湖、捞刀河、新港雨花区雨花亭、黎托、洞井、高桥、圭塘望城区高塘岭、星城、黄金、丁字长沙县榔梨、黄兴、暮云、黄花、干杉、安沙（一）基础设施严重滞后。尽管近年来我市对城乡结合部基础设施建设的投入不断加大，但受制于整体规划、土地拆迁、建设资金等原因，部分城乡结合部公共设施和公共服务缺乏，与群众生产生活密切相关的道路、供电、供水、供气和垃圾处理等基础设施不配套，公共绿地、文体活动场所严重不足，被老百姓形象地称之为“有河无水、有地无规、有路无网”，这些问题既影响了村民的生活质量和身体健康，也给职能部门的日常管理带来难度。同时，随着

4、城郊经济的日益活跃，与城区往来互通日益频繁，但城郊镇多数未开通至城区的公交线路，人员往来交通成本较高。比如，原望开区10个农民安置小区，最早建于90年代初，由于基础配套和服务设施不足，功能不完善，成为问题重重的“城中村”。又比如，万家丽北路在市区路幅为46米，而进入长沙县安沙镇则只规划修建36米；黄兴镇兴修黄兴大道受规划制约，只能修建路幅26 米的乡村道路，明显不符合城市发展要求。（二）违章建设难以防控。虽然我市控违拆违力度逐年增大，但是在城乡结合部新建违法建筑仍然层出不穷，违法建设行为频发。受经济利益驱动，有的村民利用“两安”用地兴建违章厂房、仓库，有的未经申报流转土地建设砂石场和办公设施用

5、房，通过出租经营以获取经济回报维持生活或谋取利益；有的非法占用土地建设安置小区，同时还存在着一户多基、建新不拆旧、边报边建、超面超层等行为；还有部分干部法律意识淡薄、规划意识不强，对违法建筑的疏于管理，造成城乡结合部违法建筑屡禁不止。比如，雨花区的黎托、雨花亭、洞井、高桥等涉农街道违法建筑较多，2010年1-7月巡查发现全区范围内有73处违法建筑均未拆除或未补办规划手续；从2010年7月-2011年7月城管部门采集违法建筑案件数据来看，至今有161宗案件未销案，其中在建违法建筑有大都未拆除。（三）环境卫生状况堪忧。城乡结合部市容环境最主要的问题是脏乱差现象严重，突出表现为“污水乱排、垃圾乱扔、

6、渣土乱倒”。由于城乡结合部基础设施薄弱，乡村大多数没有完整的排水设施，无法将生活污水排入市政管网，大都是直排在河道中，造成城乡结合部的河道水体普遍污染。城乡结合部经常有流动人口涌入，使垃圾量急剧增加，这些人员环境卫生意识普遍不高，使乡村内私搭乱建、环境脏乱等形成恶性循环。城乡结合部渣土扬尘污染也较为严重，因城区施工的渣土大多倾倒至城乡结合部，有的渣土运输车为减少倾倒成本，利用深夜规避巡查，肆意乱倒。（四）产业发展层次较低。城乡结合部的小食品、小建材、小塑料、小洗涤、小加工等“五小企业”众多，呈现出“规模小、发展快、条件差、污染重、分布散、治理难”的特点。尤其是食品加工业、塑料回收再生业、洗涤业

7、等企业，大部分工艺落后、无污染治理设施、卫生条件差、无证经营户多，流动性大、隐蔽性强，给环境管理和执法带来困难。同时，城区的养殖户也主要集中在城乡结合部，部分村民搭建简易房屋租赁给外来户从事畜禽养殖，产生的污水直接排放到渠道、塘坝，造成渠道严重堵塞，甚至渗透导致地下水严重变质。目前，内五区共有养殖户33306户，生猪存栏48万头，栏舍8万余平方米，畜禽养殖全面退出任务仍然繁重。表 2011年1-9月内五区畜禽养殖退出完成情况行政区雨花区芙蓉区天心区岳麓区开福区计划数完成数计划数完成数计划数完成数计划数完成数计划数完成数养殖规模（头）1244973941517211272294812653213

8、15033321301610000养殖户数（户）1841201961081921736631199151栏舍面积（平方米）1860011325467893307162154559383100080503231424600完成量（%）/65.2/55.1/90.1/47.0/75.9注：完成百分比根据养殖户数统计（五）社会管理形势复杂。城乡结合部各类主体较多，既有社区，也有行政村，还有经济开发区或园区，有的地段相互交错，行政管理交叉，个别地方成为管理盲区。由于城区和乡村的土地所有制不同，外来打工、暂住人员多，又离城区近，很多村民违规搭建房屋后出租给外来务工人员，租房手续简单，户口管理松懈。城乡结

9、合部的拆迁安置、企业改制、食品安全等一系列遗留问题和现实问题相互交织，直接利益和间接利益相互纠集，一些问题解决起来非常棘手，维稳压力增大。流动人口规模的不断扩大，使社会管理难度越来越大，加之基层派出所任务繁重、警力紧缺等因素，造成流动暂住人口在个别辖区底数不清、情况不明。同时，有少数流窜作案分子隐藏在流动人口中，伺机作案，使城乡结合部往往成为社会治安问题或犯罪发生的温床。二、制约城乡结合部健康发展的主要因素当前，制约城乡结合部健康发展的因素很多，突出表现在以下几个方面；（一）规划编制总体滞后。由于城市扩张发展很快，城乡结合部的规划难以适应不断变化的形势。比如，长沙县暮云镇2003年组织编制暮云

10、总体规划，主要以道路为主，缺少具体的控制性详细规划，导致在完成基本道路建设后，出现了没有具体规划指导建设的局面。黄兴镇由于没有正式纳入城市规划，不能修建城市道路，黄兴大道南延线、黄江公路拓宽等项目难以启动，自来水、天然气等公用设施难以定位，制约了黄兴农产品物流园等项目的落地和发展。规划体系有冲突、缺乏衔接。以望城区黄金镇为例，其镇区被滨水新城、观音岩片区、望城经开区、先导区核心区、黄金镇规划划为5块，由于规划主体层次不同，缺乏很好的对接，造成建设与管理无法跟进。规划指导性、操作性不强。长沙县黄兴镇1.8万亩土地和黎托街道京珠高速以东地段，被轨道公司作为融资土地控规，但一直没有明确项目用途，黎托

11、片区的产业发展控制性详规至今未出台，给当地招商引资、片区发展带来制约。部分区域规划不符合城市发展实际，急需调整。比如，天心区解放垸、开福区苏托垸范围内人口、房屋、企业等密集度较高，水资源和动植物资源都不丰富，完全规划为湿地公园，不符合城市发展实际。随着各类规划区范围土地的控规，合法供地不足和建设用地刚性需求增长间的矛盾越发突出，很多地块控而不征、控而不用、控而不拆迁，无法对土地进行开发利用，引发了大量社会问题。比如，大托镇受绕城高速绿化带、解放垸湿地公园等规划近十年控规制约，很多地段控而不建，只能保持现状，不能从事农业或进行合理开发利用，近2000多人地不能种，生活严重困难，只好违章搭建，形成

12、城中村和脏乱差区域。（二）管理体制仍需完善。目前，城乡二元管理体制尚未根本打破，部门职能不顺，给城乡结合部的管理带来诸多困难。比如，棚亭问题审批在市，管理责任却在区；农贸市场建设的不参与管理，管理的不参与建设，等等。部门协调不到位，整治执法力度不够。城乡结合部问题是城市化进程中的综合性问题，涉及到规划、建设、城管、公安、工商、卫生等许多部门，需要多部门协调联动才能取得突破。但实际工作中，各部门常常是各自为政，导致执法强制力不足。比如，对城乡结合部违章建筑的拆除，规划、国土、城管部门都有权和责，但具体工作中配合不够，形成合力的速度远远赶不上违章建设的速度。（三）资金投入严重不足。城乡结合部地处辖

13、区交界处，由于制度原因，城乡结合部公共基础设施建设和维护没有完全纳入城市体系，这一问题解决起来投入大，见效慢，基层各级政府都缺乏管理和投入的积极性。而城乡结合部农村集体经济薄弱，无其他经费来源和收费渠道，无法承担过多费用。同时，目前全市各区城管人员编制、经费都是按照2004年核定基数执行，随着城区面积的快速扩张，管理经费缺口很大，单靠区一级投入远远不能满足管理需要，难以全部配套到位。加之城乡结合部范围广、面积大，区、镇两级投入的资金和精力有限，城区的管理难以延伸到城乡结合部。（四）管理理念亟待创新。针对城乡结合部存在的一些重大现实问题和历史遗留问题，政府及职能部门考虑堵多于疏，对治本之策研究不

14、够。比如，渣土管理问题，市里要求各区渣土各自消化，对由于卸土区没有统筹规划，基层乡镇、街道耗费了大量的人力物力财力进行巡查防控，收效不明显。又比如，岳麓后山桃花岭一带，部分村民因房屋面积狭窄、年久失修及结婚生育等因素，迫切需要改造或建房。由于景区控规多年来无法办理手续，又没有规划建设村庄居住点，村民只得在未进行规划审批的情况下自拆自建、违章搭建，以解决自身生活和生计问题。（五）群众观念难以转变。部分农民法制意识淡薄，传统落后思想根深蒂固。很多村民认为土地是自己的，非法占用耕地建房办厂，产生大批违章建筑、五小企业，还有部分村民为了坐收300元/车的渣土倾倒费，甚至同意在自己土地上卸土，这些落后观

15、念很大程度上阻碍着城乡结合部的有序发展。群众戏言，“种菜不如种树，种树不如搭棚子”。比如，雨花亭街道有的地方甚至是家家户户都有违章建筑用于出租获利，最低租赁收入每年10多万元，高的达150万元。三、福州、南京加强城乡结合部整治的几点启示为学习借鉴外地加强城乡结合部整治的先进经验，课题组赴福州和南京进行了为期两天的实地考察。从考察交流的情况来看，城乡结合部整治虽然是城市发展中面临的共性问题，但他们仍有许多创新的做法和成功的经验值得学习借鉴。启示之一：突出规划先行，提升编制质量。坚持以规划引领城郊镇建设，重点突出镇区总体规划和控制性详规的指导性作用，以规划保障镇村各项开发建设有序进行。福州市自20

16、10年以来，确定城乡结合部6个镇为省级小城镇综合改革建设试点镇，同时选择7个镇作为市级试点同步开展。目前，该市第一批省级试点镇的总体规划、主要专项规划和近期建设用地详规都已完成编制和审批，今年年底前每个试点镇都将建成一个规划展示厅。同时，该市坚持免费向农民发放农村住宅通用图，并根据农村实际及时修订，今年年底前将完成占地面积80、100、120平方米等农村住房通用图设计。南京市早在2004年就以市委、市政府的名义出台了关于加快郊县重点城镇发展的意见，2005年市政府又出台了南京市村镇规划建设管理暂行办法，重点打造“三城九镇”（雄州、淳溪和永阳三个新城，禄口、汤山等九个乡镇），目前已完成“三城九镇

17、”总规修编和近期建设区域详规编制；完成郊县镇村布局规划，将全市5区县7924个自然村调整为2215个农村规划居民点，规划村居民点以外不准分散布点建房，到2008年底已完成11个试点小区建设，建筑面积超150万平方米，在试点带动下，全市每年农民集中居住小区新增建筑面积超50万平方米。启示之二：突出疏堵结合，有效防违控违。在加强违法建筑整治的同时，从规划上合理安排生产、生活预留用地，实事求是地妥善解决企业、群众生产生活困难，避免陷入“建了拆、拆了建”的怪圈。福州市坚持属地管理和谁主管谁负责的原则，从市到乡镇（街道）各级政府均成立清违工作领导小组，实行自拆、助拆和强拆三种程序，采用对违法建设断水、断

18、电的强硬手段，对抢建的违法建筑拆除一律“零补偿”，从严清理整治违法建设。同时，对农村居民确因生活需要搭建的违法建设，结合社会主义新农村建设统筹考虑，对符合村镇发展规划的酌情允许其补办手续；对不符合村镇发展规划需要拆除的特殊困难群众，妥善解决好实际困难，确保不因拆违而导致生活无着落。2006年至2011年上半年，该市共查处城乡结合部违法建设案件6982宗，涉及土地面积668公顷。南京市江宁区建立了区、街道（园区）、村（社区）三级管控组织网络，每个街道（园区）均成立管控工作领导小组，建立不少于30人的违建管控执法队伍。各村（社区）也都成立了违建信息查报员队伍，全区共有违建信息查报员1933人，同时

19、在各街道、村社区的主要路口公示违建管控人员名单和联系电话以及三级违建举报电话，汤山街道还对举报属实的给予一次500元的奖励，确保将违法建设消灭在萌芽状态。启示之三：突出项目带动，完善基础配套。项目建设是推动城镇建设发展的重要抓手。福州市以试点镇基础设施建设为重点，加快项目的启动建设。2010年，13个试点镇共实施项目266个，总投资310亿元，全年完成投资70亿元。2011年，计划实施项目289个以上，完成投资超99亿元。通过重点推进路网、拆迁安置房及主要街道景观综合整治等项目，为城郊镇拉开建设框架、完善配套功能、促进人口集聚奠定基础。福州市还积极协调各县（市）引进有实力的企业在城郊镇投资，如

20、闽侯县青口镇与中国建筑集团采取“投资性EPC”模式，项目总投资达24亿元；荆溪镇与中铁二局采用“EPC合作建设开发”模式，项目总投资45亿元。南京市出台进一步加快郊县基础设施建设实施办法等政策文件，全市小城镇建设补助资金从“十五”期间的每年500万元上升到6000万元，“十一五”期间引导重点城镇建设561项基础设施工程，累计投入90亿元，城郊村镇道路及其附属设施、园林绿化、环卫设施等日益完善。启示之四：突出卫生整治，改善乡村环境。“一净遮百丑”。城乡结合部整治不一定要投入大笔资金，也没必要一步到位建成与城区同样的基础设施，只要干净、整洁，保护好生态环境，也能收到良好的效果。在江宁区谷里街道，城

21、区与街道的接合部保留了原始的森林带，形成城郊生态走廊，城乡过渡非常自然，区内环境非常整洁，没有出现一般城乡结合部“一条马路，两个天地”的乱象。谷里街道在每个自然村，由政府按每人每月1200元的标准，聘请四名村民从事保洁工作；在村民集中安置小区，按每人每年1.5万元的标准，聘用一定数量的村民保洁，以不多的投入确保了街道整洁有序。这只是南京市加强城乡结合部环境整治的一个缩影。从2005年至今，南京市共完成1100个村庄建设整治，在农村社区实行卫生保洁制度，基本实现组收集、村集中、镇转运、县处理的农村垃圾集中处理机制。福州则在全市开展农村家园清洁行动，投入2.4亿元完善农村环卫设施，全市130个乡镇

22、有123个乡镇建成垃圾转运站或垃圾终端运行设施，配备清扫保洁员4960人，确保了保洁力度和效果。四、加强城乡结合部综合整治的对策建议城乡结合部矛盾问题错综复杂，形成原因盘根错节，整治难度大、任务重，必须把城乡结合部的综合管理作为推进城乡一体化的一项重要工作，积极研究政策、制定方案，集中时间、集中力量，打一场城乡结合部综合整治攻坚战，逐步建立城乡结合部规划建设管理的长效机制。（一）把城乡结合部综合整治作为一件大事来抓。成立市城乡结合部综合整治工作领导小组，市委、市政府主要领导亲自挂帅，分管领导、相关职能部门分工负责，有关区（县）、街道（乡镇）相应建立领导机构，形成“一级抓一级、层层抓落实”的整治

23、工作格局。参照望城区作法，整合部门力量，组建区（县）行政综合执法局。实行城乡结合部综合整治工作责任制，将城乡结合部综合整治工作纳入相关区（县）和部门年度绩效考核，并适当提高专项考核权重，与领导班子和领导干部奖惩直接挂钩。（二）加大城乡结合部拆违控违力度。各区（县）政府作为拆违控违工作的实施主体和责任主体，负责辖区内城乡结合部违章建设集中治理工作。一方面，坚决禁止城乡结合部新的违法违章建设产生。对新增违法违章建设实行零指标管理，各区（县）、乡镇（街道）组织建立违法违章建设巡查队，各村（社区）成立违法违章建设信息查报员队伍，建立违法违章建设举报奖励制度，落实巡查岗位责任制，一旦发现违法违章建设以最

24、快的速度进行制止和拆除。同时，对违法违章建设不得提供供水、供电、供气、邮政、电讯、有线电视等公共服务，工商、环保、文化、卫生、税务等办理证照的行政管理部门应依法核对房屋所有权证、土地使用权证，对使用违法违章建设不予核发证照，已核发的应及时纠正，使违法违章建设者无利可图。另一方面，严格执行违法违章建设拆除“零补偿”制度。对现有违法违章建设由国土、规划部门依法依规认定后，实行限期拆除。在规定时间内自行拆除的，给予工时补贴；超过规定期限不自行拆除的一律由区（县）政府组织强制拆除，坚决实行“零补偿”制度。纪检监察机关加强对拆违控违工作的监督检查，凡属党政干部、机关单位自建的违法违章建筑，一律自行拆除，

25、违者给予党纪政纪处分；对因工作失职产生新的违法违章建设的单位和个人实行问责；对参与违法违章建设的建筑单位，不得参与任何市政工程招标。（三）加强城乡结合部环境污染整治。全面规范整治“五小”企业，全面完成城区畜禽养殖退出。大力发展设施农业，保护现有绿色植被，建设休闲公园、采摘园与群众文体馆所，将城乡结合部打造成适应城市居民休闲旅游的环境优美的环城景观带。注重发挥街道（乡镇）、社区（村）委会的作用，探索建立政府主导，社会组织和公众共同参与的城市管理机制。推进渣土扬尘污染综合防治，合理规划渣土卸土区，引导渣土就近有序倾倒，从源头上避免渣土二次腾运，减少扬尘污染。采取合法收取垃圾费、政府补助等办法，实行街道（乡镇）统筹，农村专职环卫人员每月工资1000元左右、社区环卫工人每月工资12