公共财政下促进企业自主创新的税收政策(一)

1、公共财政下促进企业自主创新的税收政策(一)    一、我国现行促进企业自主创新的税收政策存在的问题从公共财政和新公共管理的角度看，企业自主创新进程中的税收政策设计仍然存在着两个方面的缺陷：一是宏观税收环境不适宜；二是微观税收环境缺乏针对性，致使企业自主创新中税收政策的有效性差。具体体现在以下几个方面：（一）企业自主创新税收政策环境不适宜1、企业自主创新主体缺乏（1）国有企业不是真正意义上的企业，缺乏自主创新的动力在我国，国有经济不仅规模依然十分庞大，而且享受着政府的垄断政策保护，政府与国有企业之间仍然存在着难以割除的“脐带联系”，国有企业仍然可以依赖政府

2、的政策保护维持生存，因而，缺乏自主创新的外在压力。同时由于国有产权的存在，决定了国有企业领导人并不是真正的企业家，而只能是政府官员在企业的存在，其行为目标不是追求创新利润最大化，而是在职任期利益最大化，包括任期内消费享受最大化及可以迎合政府领导人的意识的任期政绩最大化，其行动不是服从市场而是听命于市长，这就使得国有企业发展严重依赖于粗放式规模扩张而不是集约式技术进步，从而使国有企业缺乏自主创新的内在动力。这样，自主创新税收政策对国有企业就很难发挥出有效的激励作用。（2）民营企业虽然有自主创新、追求创新利润的强烈内在动力，但是，由于民营企业起步较晚，且一直受到政府来自产业准入、金融信贷、进出口、

3、人才等方面的严格限制，使得民营经济总体实力比较弱小，中小民营企业居多，缺乏自主创新的能力，自主创新税收政策的激励效应也难以发挥。（3）外资企业一直处于各级政府的特别保护中，各级政府一直把引进外资的多少作为重要的绩效考核指标，引进外资重数量而不是质量，外资企业享受着远较内资企业多的政策优惠，使得外资企业不用进行风险大的自主创新，也能够维持很高的利润水平，降低了外资企业自主创新的积极性。同时，外资企业技术上普遍为外资方所控制，外资方更愿意把在国外已经成熟的技术拿过来，获取专利技术使用费，而不愿意在合资企业内进行技术创新而与中方共享创新利润，这可以从我国汽车产业全面合资经营多年却难以创立自主品牌中得

4、到最有力证明。这就使得自主创新税收政策也难以对外资企业发挥激励效应。2、为企业自主创新服务的市场发育不成熟我国市场经济历史较短，总体上仍然处于市场发育不成熟阶段，为企业自主创新提供服务的市场发育更加不成熟，加大了企业自主创新的难度。包括为企业自主创新提供融资服务的风险资本市场，为企业自主创新提供人力资源服务的人才市场、为企业自主创新提供服务的各种技术创新服务机构、技术评估机构以及技术经纪机构等中介市场总体上还是出于起步阶段，难以为企业自主创新活动提供各种专门服务，加大了企业自主创新的交易成本，降低了企业自主创新活动的积极性，抑制了企业自主创新税收政策的激励效应。3、宏观税收效率低、政府公共服务

5、环境不尽人意宏观税收效率是政府为全体纳税人提供的公共产品和服务与政府实际消耗的资源的比例。宏观税收效率高，则纳税人只需付出较少的代价即可享受到所需的良好的公共产品和服务；宏观税收效率低，则是纳税人付出了很大的代价而享受到的公共产品和服务却很差。改革开放以来，我国宏观税收效率虽然有所提高，但是从总体看，宏观税收效率还是很低的。一是如下面分析的实际宏观税收负担重，纳税人为享受公共产品和服务付出的代价大，二是政府财政资源利用效率低，政府财政资源配置没有体现纳税人对公共产品和服务的偏好，“越位”与“缺位”并存，政府公共部门利用财政资源生产公共产品和服务过程中的浪费大，公共产品和服务质量差，纳税人不仅享

6、受不到所需的公共产品和服务，相反，还受到政府公共部门的刁难与压制。比如对企业应有的产权保护不够，而对企业管制苛刻。为企业提供公共服务不热心，而热衷于对企业进行评比检查。由于宏观税收效率低，企业自主创新中所必需由政府提供的公共产品和服务得不到很好保证，不可避免地阻碍企业自主创新的积极性。（二）宏观税收政策不适宜1、宏观税收政策目标定位不当改革开放以来，促进经济快速增长一直是政府的头等大事，导致我国宏观税收政策总体上是以激励投资规模扩大、促进经济增长为主要目标，而不是以技术进步为目标，以区域发展而非产业升级为主要目标、以吸收外国资本而不是引进先进技术为主要目标。这样，不合理的宏观税收政策目标定位，

7、使得企业自主创新税收政策的激励效应被宏观税收政策的抑制效应抵消掉了，极大地降低了企业自主创新税收政策的激励效应。2、实际宏观税收负担重表面上看来，改革开放至1990年代中期，名义上我国国民经济整体税收负担逐渐下降，税收占GDP比重1996下降至最低点10%左右，1997年后国民经济整体税收负担逐年回升，至2006年税收占GDP比重上升至18%左右，与发达市场经济国家税收占GDP比重相比，似乎比较低。但是发达市场经济国家人均GDP在2万美元以上，而我国人均GDP还不足2千美元，因此相对于我国国民经济发展水平来看，我国名义上宏观税收负担水平并不是很低。进一步分析，西方发达市场经济国家由于公共财政收

8、入制度很规范，税收以外的收费占GDP比重很低，政府财政收入基本就是税收收入，因此国民经济整体财政负担也基本上就是宏观税收负担，而我国财政收入制度不规范，政府从国民经济中汲取的资源不仅包括税收收入，而且包括大量的税外收费，而且费比税重，从而使得我国实际宏观税收负担大大超出名义宏观税收负担，这样如果把政府税外收费计入税收收入中，以此计算税费占GDP比重，目前大量研究证明，这一比重在30%以上。这就表明我国实际宏观税收负担水平与发达市场经济国家相差并不是很多，而我国国民经济发展水平远远低于发达国家，因此相对于我国国民经济发展水平来说，我国实际宏观税收负担太高。由于实际宏观税收负担重，企业的实际税收负

9、担也不可能很轻，这就会制约企业自主创新能力。3、税收法治环境差我国税收立法层次总体上不高，税收制度除了征管法、个人所得税法、和外商投资企业所得税法由人大立法外，其他税种都是国务院制定的暂行条例，因此从根本上看，我国缺乏一种严肃的税收法治环境。政府过度依赖相机抉择的税收政策的调节，而不是着力于稳定的税收制度的内在自动调节。从企业自主创新税收政策来看，在人大的法律、国务院的法规中规定的较少，主要的税收激励政策都是财政部、国家税务总局制定的具体规定在起作用，这就导致企业自主创新过度依赖于税收政策的相机调节，使企业自主创新的税收政策稳定性、连续性差，不能为企业自主创新提供一种稳定的政策环境的预期，加大

10、了企业自主创新的政策风险。此外，在一些地方税收行政执法环境受到冲击，包括完成上级税务机关下达的税收收入任务的冲击和同级政府领导意识的冲击，使得自主创新的税收政策难以有效实施。（三）自主创新税收政策自身设计不合理，税收政策缺乏针对性，政策效果差企业自主创新的基本特征是投资风险大，因此税收政策的着力点应该在于降低企业自主创新投资风险，而不是在对企业所得税的减免。通俗地说企业自主创新税收政策应该是“雪中送炭”而非“锦上添花”，而从我国促进企业自主创新的税收政策来看，着力于“雪中送炭”即着力于降低企业自主创新投资风险的税收政策措施不足，而“锦上添花”即对企业所得税的减免政策则较多，从而税收政策的效果大

11、打折扣。实际上按照公共财政的基本要求，如果企业自主创新投资开发成功，有盈利，依法缴纳所得税正是税收公平的要求，也是企业的应尽职责，相反企业自主创新投资开发失败，则投资损失政府应与企业共担，政府应从企业已纳税收中返还一部分，以承担企业自主创新投资开发失败的部分损失。总体看来，现行针对企业自主创新的微观税收激励政策措施缺陷体现在下面几个方面：1、税收政策的制度性缺陷，减弱了政策优惠的力度。包括生产型增值税对高科技企业发展的抑制作用，内外有别的企业所得税对国内企业创新活动的长期压制等。2、税收激励政策没有从科技创新的特点出发形成健全的政策体系，税收激励政策缺乏系统性、导向性、前瞻性。现行税收激励政策

12、是1993年来，国家税务总局十几次发文件形成的。这样散乱的税收激励政策难以发挥政策的协同效果，难以起到长期的激励效应。每一项税收激励政策都是针对单一环节、单一问题、单一取向而独立存在的，并没有从科技创新活动所要经历的运行机制形成环环相扣、相互衔接的激励机制。每一个单向政策很好，但是，单兵作战，成效就很低，甚至在激励创新的同时，又产生了对自身效力的抑制作用。3、税收激励政策没有从各个税种之间的内在联系和税收优惠形式特点形成科学的激励机制。由于现行国家税务局按税种分设不同的政策管理机构，分别管理不同税种的税收政策，导致不同税种中的税收激励政策各自为政，缺乏内在有机协调，一个税种少征，往往是另一个税

13、种多征，各税种之间政策效力相互抵消。4、临时性、针对性、限制性、特惠性的税收激励政策多，制度性、全面性、开放性、普惠性的税收激励政策少。现行税收激励政策多为针对科技发展中的具体情况而出台的解决个案问题，指向特定企业措施，而且许多税收激励政策都附加限制性条件，且标准不一，重视身份特征，忽视内在属性，不能使所有的科技项目，所有的创新活动普遍得到扶持，也没有形成长期有效的制度化规定，往往是一时有效，长期则作用弱化，激励不足。5、税收激励政策设置身份限制。技术是经济总量参数，不涉及经济结构调整，政策范围应涵盖所有企业。技术作为生产要素，对所有的企业而言，其取得成本应该相同，而因企业身份不同而异的税收政

14、策，客观上扭曲了技术进步的发生成本。我国目前的技术进步税收激励政策只有国产设备投资抵免少数的政策对企业自身条件没有更多的要求，其他条款则依据企业经济性质、组织形式、盈利状况、行业归属设立了诸多限制，具体来说侧重于国有企业和民营企业、中小企业和新办企业、盈利性企业和高新技术产业开发区内的企业。比如研究开发费用从应纳税所得额中的扣除，是自2003年才从国有、集体企业扩展到不分经济性质的所有企业。税率降低和税额减免多集中在高新技术企业和新办企业，税收抵免和扣除多要求企业当年盈利，并且抵免余额不能向以后年度结转。这种针对企业主体资格而不是技术先进性和适用性出发的税收政策是不合理的。导致的结果是，得到优

15、惠的企业技术未必先进，引进先进技术的企业和急需技术改造的亏损企业因主体身份的不符合被排除在政策之外，抑制了企业自主创新活动。6、税收激励政策环节选择不当。我国税收对企业技术进步的重点放在技术成果的使用。比如对高科技企业的优惠，是在认定企业的资格后，对已有技术进行优惠。对高新技术企业利润的减免，是在企业技术开发成功、取得销售收入后优惠。而对那些技术落后急需进行改造和正在研究开发的项目支持不够。对风险投资缺乏激励，使得企业成长时期技术创新过程得不到风险投资资本的支持，不利于分散企业技术开发风险，加大了企业自主创新的难度，阻碍了创新企业的成长，降低了现有企业自主创新的积极性。7、税收激励政策方式运用

16、不当。（1）优惠对象不科学。现行的税收优惠主要是对单位（如高新技术企业、科研院所）、科研成果，而不是针对具体的科技研究开发活动及其项目。只是对已形成科技实力的高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入实行优惠，而对技术落后、急需进行技术更新的企业以及正在进行科技开发的活动缺少鼓励措施。同时，促使企业只关心科技成果的应用，而不注重对科技开发的投入。（2）优惠方式单调。对科技的税收优惠限于税率优惠和税额的定期减免，没有采取像国外已普遍使用的加速折旧、投资抵免、技术开发基金等方面的措施。在我国企业所得税法和企业财务制度中，虽也规定企业可以申请实行加速折旧，但有较多限制，且并不直接针对技术进步方面的设

17、备。（3）优惠效果欠佳。新办的高科技企业生产产品要经过研究开发、试制、改进、生产等多个环节，周期长，投产的前两年内利润很少，甚至亏损。从投产年度开始两年内免征所得税没有实际意义，有违利用优惠政策扶植高科技企业发展的初衷。（4）不同时期批准成立的高新技术开发区税收优惠政策有所不同，造成政策性差异。对开发区内的企业只规定减税开始日期，不规定减税停止日期，将会形成保护落后、限制进步的负作用。8、税收激励政策监管较弱，缺乏跟踪问效机制。目前，税务部门在对享受优惠政策的企业审批时，对企业经营年限和投资额度的限制不够明确，使得一批企业钻政策的空子，以获得免税或低税的待遇。这种审批不仅带来了国家税收的流失，

18、而且形成了大量的投资规模偏小的简单加工和劳动密集型企业。从企业数量上看高新技术企业数量在不断增加，然而企业高新技术含量不高，质量很低，这种所谓的高新技术企业不但不能为经济发展做出贡献，反而加大了资本的投机性，制约了经济的良好发展。优惠政策制定的合理是加速高新技术企业发展的根本，而优惠资金使用是发展高新技术产业的关键。我国税收政策实践中多年来存在的一个较为突出的问题是，对实施前的税收政策的研究和制定比较重视，而对实施后的税收政策的跟踪管理、效益评价、目标考核等管理和研究工作却较为忽视，技术进步税收激励政策也不例外。从管理的角度来看，目前对技术进步优惠政策的管理还主要停留在对优惠对象是否符合优惠条

19、件的审核这一环节，对受惠对象在受惠后的目标考核等环节的管理较弱。企业享受的减免税款的使用和监督管理没有跟上，导致一些企业使用上的随意性，没有将有限的资金投到技术进步和技术创新方面，而是被用于个人分配，参与了集体福利支出，失去了优惠政策的真正意义。9、税收管理思想和方法不适应高科技企业发展高科技企业人员素质高，管理比较先进和规范，发展潜力大，有意偷逃税的现象少，用管理一般企业的思想和方法来管理高科技企业，在制定税收政策时忽略高科技企业的特殊性，在具体税收征管中不考虑企业实际情况，生搬硬套文件规定，也在一定程度上阻碍了高新技术产业的发展。（1）一般纳税人认定标准“一刀切”。工业企业要获得一般纳税人资格，其年销售额需达到100万元以上，一部分高科技企业因产品开发周期长，在其试制或小批量生产阶段就达不到一般纳税人标准，无法取得和使用专用发票，不能直接与一般纳税人企业交易，到税务机关按17%代开专用发票，需承担占销售收入20%多的税负（代开时按17%缴税，不准抵减应交增值税），严重阻碍了中、小型高科技企业的发展。（2）申报纳税的审核过