公共部门资产绩效评价研究

1、市场经济下,公共部门是与私人部门对应的特定社会组织,在公共管理领域一般包括政府组织、非营利组织(第三部门以及公共企业,我国一般指行政事业单位。公共部门资产属于非经营性资产,是公共部门提供公共产品或准公共产品的基本经济资源,和私人部门经营性资产相比,资产的产出和效益或效率很难以价值度量。市场经济下,如何科学评价资产的运行绩效,最大限度满足公共需求,就成为公共财政和现代财务管理的一项重要课题。一、公共部门资产绩效评价的难点公共部门资产绩效评价之所以至今还没有建立一套完整的指标体系,是因为公共部门的特殊性和复杂性,实施资产绩效评价存在很多矛盾和困难。1.资产的公共福利性、非营利性目标与绩效评价要求的

2、效益性目标的矛盾市场经济下公共部门和私人部门之间的最大区别在于,前者追求的是公共利益最大化,后者追求的是个体利益与效益最大化,或者说,前者追求的是公平,后者追求的是效率。因此,公共部门资产的效益性不仅难以判断,而且被认为没有意义。我们认为,对公共资产开展绩效评价的目的,是使有限的公共资源通过资产评价完善资产使用与配置方式,在不牺牲公共利益的前提下,发挥最大的公共效益,实现公共福利最大化,而不至于使公共资源浪费闲置和低效率使用。资产绩效评价和资产的非营利性与公益性不仅不矛盾,而且是实现公共利益最大化的一种有效手段和方法。这里的关键与难点是,在评价指标设置上要求科学化,区别对待公共部门资产要求的效

3、益性与企业资产追求的效益性。公共部门资产更多追求的是社会效益以及资产自身的利用效率。如何评价公共资产是否符合公共利益最大化目标,是否符合资产自身效率最大化目标,就成为事业单位资产评价的难点之一。2.绩效评价要求的成本效益原则与公共部门资产成本效益难以确认和计量的矛盾资产本身是一种以货币计量的经济资源,对资产的绩效评价无疑要采用以货币为主要计量单位来考察成本、效益等投入产出指标。但由于事业单位投入产出不同于企业,虽然其成本与投入大部分可以货币量化,但其收益很难确认并货币化,而公共部门非货币性收益或效益不仅评估困难,而且不能作为资产绩效评价的依据。就像如何对大学人才培养的质量和效率进行评价,如何对

4、基础性科研项目产生的社会经济效益进行评价一样。如何恰当地选择公共部门资产的效益性或效率性指标,是公共部门资产绩效评价的难点之二。伍海泉赵金柱周丹GONG GONG BU MEN ZI CHAN JI XIAO PING JIA YAN JIU公共部门资产绩效评价研究A S S E T S A N D F I N A N C E S2009年第5期总第20期 A S S E T S A N D F I N A N C E S展能力以及公共部门经营性与准经营性资产的效益性与保值增值状况进行辅助性的考查。2.以相对指标为主,绝对指标为辅的原则绩效评价的目的就是要通过对资产使用与使用结果的分析、对比,

5、判断资产使用单位的资产的安全性、效益性以及发展潜力等。因此,评价指标必须要在各单位之间具有可比性。而绝对指标进行对比的前提是必须剔除单位之间的差异因素,只在同类单位之间进行对比。例如,资产总量在大学和中小学之间对比就几乎没有意义,在学校与科研机构之间对比也没意义,难以得出相应的结论。只有采用相对指标,水平才显得有可比性。因此,公共部门资产绩效评价应以相对指标为主,绝对指标为辅。3.以资产价值指标考核为主,实物指标为辅的原则资产是市场经济下公共部门各种经济资源和财产物质的价值体现,它既表现为千万种实物形态的财产物质,又表现为统一的价值。对资产绩效的评价不同于对公共部门的工作评价,也不是对公共部门

6、提供的公共产品或准公共产品的质量、数量和效益的评价,应该是对资产本身的状况、投入产出、发展潜力等内容的评价。由于资产的实物形态千差万别,不具有可比性,为了便于比较和评价,对资产的绩效评价应以资产的价值指标考核为主,同时辅助以资产的实物状况考核。4.核心指标统一设计,辅助指标分类设计的原则由于公共部门及其资产的复杂性,除了设计上述核心指标外,还应根据各类公共部门特点设计相应的辅助指标。核心指标是反映公共部门资产基本绩效状况的指标,为便于比较评价,必须统一。而辅助指标是反映某一类公共部门或某一类专项资产绩效状况的指标,应根据不同类型的公共部门或专项资产的特点,分类设计。三、评价内容及其指标体系设计

7、根据公共部门资产绩效评价的特点,我们认为,其评价指标体系至少应涵盖以下几个方面的内容:1.资产的安全性资产的安全性包括两个方面:一是资产产权归属上的安全性、无可争议性;另一方面则是资产使用权的安全性,即确保资产用于公共部门而不是被公共部门以外的其他经济主体所使用和侵占。资产的安全性反映的是资产是否流失,它是资产绩效的最基础指标,应该以无争议的账实相符的且公共部门实际控制使用的安全资产与总资产之比来反映。2.资产质量高质量的资产是确保公共部门高效率的物质基础和前提,也是优化资产配置与使用的要求。优质的资产应该表现在:具有完整的使用价值,能独立发挥其使用功能,这是优质资产的基础;实物资产的新旧程度

8、;各类资产结构优化、科学配置。如流动资产与固定资产之间的结构优化,有形资产与无形资产之间的比例结构优化,直接用于公共管理、公共事业的资产和公共部门占用的辅助、福利、经营性等资产之间的比例结构优化等。3.资产运行效率公共部门资产运行效率是绩效考核的核心内容之一,它重点考核资产在公共管理和公共事业发展中的利用率,资产使用与运行过程,资产是否得到了充分的使用,是否有闲置、浪费情况。资产利用效率应该从以下几方面考察:资产在用与闲置情况。由于公共部门资产配置没有统一的标准和依据,“重占有轻使用”的情况在公共部门中不同程度地存在,很多资产(特别是固定资产形成以后长期闲置,或基本处于闲置不用的状况,造成公共

9、资源浪费,因此应加强资产的在用性评价;单项(台资产利用率。单项(台资产使用率是最能详尽说明公共部门资产使用效率的指标。由于公共部门资产单项(台数量较多,该指标的计量工作较大,在实际操作时可以通过抽样调查的方式予以考核;资产共享情况。为了消除公2009年第5期总第20期 必要性和重要性的认识。无论是从财政理论上说,还是从实际工作需要来说,预算管理与资产管理相结合都是十分必要和重要的,是预算管理的深化和必要的补充,而且在当前克服财政经济困难时尤其具有紧迫性。财政部门内部要进一步提高认识,统一思想,加强领导,明确职责,把预算管理与资产管理相结合工作摆上重要议事日程,切实抓紧抓好、抓出成效。二是抓紧建

10、立动态管理系统和制订资产配置标准及相关定额。按照坚持科学、合理、有效使用的原则,尽快建立实施全省资产动态管理系统,在此基础上,抓紧制订不同行业、不同类型、不同规模、不同地区各类资产配置标准,我省已经起动制定辽宁省省级行政事业单位资产配置标准的工作,为促进行政事业单位资产的合理、节约、有效使用,为全面建立行政事业单位国有资产配置制度摸索经验、探索路子,最终实现行政事业单位国有资产优化配置和有效利用。三是进一步规范行政事业单位和财政内部资产配置的运行机制。首先,规范行政事业单位资产配置的运行规程,按照资产管理与预算管理相结合的要求,无论行政事业单位资产购置经费来源于什么渠道,都应纳入管理的范畴,实

11、行统一的配置标准、方法和审批程序,按照合理配置、有效使用的原则,统筹安排和考虑资产配置的问题。其次,规范财政内部处室之间的工作规程,从财政工作的全局出发,增强整体意识,把资产管理与预算管理相结合作为编制预算的前提条件,并作为预算编制的重要补充,从有利于预算编制出发,加快研究和完善资产管理与预算管理相结合的规程,推进财政内部处室之间的协调和发展,推动工作的不断深化。(2资产增长率,是指事业单位本期资产和上期资产相比的增长速度。稳定的、较高水平的资产增长率对公共事业发展是非常必要的。 (3单位支出形成资产率,是指事业单位每单位的财务支出形成的资产比率。公共部门财务支出按支出的最终结果可以分为两类:一类是消费性支出即不形成任何资产的支出,包括个人消费性支出和公务消费性支出。另一类是形成存货、对外投资、固定资产和无形资产等资产的支出。在计算当年新增资产时,不能简单地把当年新增的全部资产计算在内。作为有发展潜力与能力的单位支出形成的资产只包括新增的实物资产(存货和固定资产、对外投资和无形资产三大部分。根据公共部门资产绩效评价的上述原则与方法,可以初步设计出公共部门资产的绩效评价指标体系,该体系涵盖了资产的质量与安全(资产安全完整率、可用资产率、资