河南农村金融发展现状及对策

1、新农村建设投融资现状调查与发展对策研究以河南省为例一、新农村建设的背景与现状我国是农业大国，农业、农村和农民问题，始终是我国改革发展的全局性、根本性问题。长期以来的城乡二元经济结构，使国家将重要资源投入到了城镇经济，使农村经济长期发展滞后，城镇地区和农村地区的经济发展差异扩大的矛盾日益突出。在这样的背景下，2006年中央一号文件的公布标志着我国社会主义新农村建设的全面启动。农村集中了我国数量最多、潜力最大的消费群体，通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，刺激农民潜在消费需求，拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等建设，既可以改善农民的

2、生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力，促进相关产业的发展。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过十一五规划纲要建议，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。建设社会主义新农村已成为新时期我国现代化进程中的重大历史任务。资金投入是解决“三农”问题、建设新农村的物质基础和财力保障。农村经济社会发展滞后的根本原因在于我国财政和

3、金融对农村的支持不足。而研究解决新农村建设的投融资问题，则是落实这一历史任务的重要课题。如何调动各方面资金支持新农村建设，促进农村经济又好又快发展，既是全面落实科学发展观的重要内容，也是构建和谐社会的必然要求。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为5万亿元左右。资金是社会主义新农村建设的血液。无论是从理论上还是从实践上，构建支持新农村建设的投融资体系已成为当前亟待研究解决的重点、难点问题。因此，深化改革，扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金融服务，加快形成促进新农村建设的投融资体制，是推进社会主义新农村建设的重要条件。从全国来看，建设新农村，河南面临比其他省份更为艰

4、巨的任务，但其地位也更为重要，意义也更为突出。作为一个发展中的农业大省，农村人口占全省总人口近70，社会主义新农村建设对河南省而言，既是一个千载难逢的发展机遇，又是一项重大而艰巨的历史任务。全面建设小康社会、加快推进现代化、构建社会主义和谐社会，重点难点都在农村。只有实现农业发达、农村繁荣、农民富裕，才能真正实现中原崛起的宏伟目标。河南是建设新农村的重点省份，加上国家粮食安全考虑的政策扶持，社会主义新农村建设对河南省而言，既是一个千载难逢的发展机遇，又是一项重大而艰巨的历史任务。农村经济社会发展滞后的根本原因是资金投入不足，而研究解决新农村建设的投融资问题，则是落实这一历史任务的重要课题。如何

5、调动各方面资金支持新农村建设，促进农村经济又好又快发展，既是全面落实科学发展观的重要内容，也是构建和谐社会的必然要求。二、河南省新农村建设中投融资问题的现状党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，是从根本上解决“三农”问题、更好地体现执政为民理念的战略部署。这一重大决策，对河南这个全国第一人口大省、第一农村人口大省、第一粮食产量大省来说，意义重大。2005年以来，省委、省政府高度重视“三农”工作，省政府领导对全省20多个有代表性的村镇进行了专程走访调研，从基层组织建设、经济发展、民情民风和党的政策贯彻落实等方面，都进行了深入调查和科学分析，总结出先进村镇的成功经验是：一个好的

6、带头人、一个好的领导班子、一个好的发展思路、一个好的创业氛围、一套好的扶持政策。之后“五个一工程”被正式写入了河南省20062020年建设社会主义新农村规划纲要，对推进全省新农村建设具有普遍的示范作用和借鉴意义。目前新农村建设开局良好，进展顺利，为新农村建设提供了坚强保证。（一）河南省农村经济发展状况2005年以来，河南省新农村建设顺利推进，效果显著：2009年全年生产总值19367.28亿元，比上年增长10.7%。其中：第一产业增加值2768.99亿元，增长4.2%，第一产业占全省生产总值的14.3%；2009年全省全年粮食产量5389万吨，全年农村居民人均纯收入4806.95元，扣除价格因

7、素，比上年实际增长7.5%，农村居民人均生活消费支出3388.47元，实际增长11.0%；农村居民家庭恩格尔系数为36.0%。农村居民人均纯收入是同期城镇居民人均可支配收入14371.56元的33.4%；农村居民人均生活消费支出是城镇居民人均消费支出9566.99元的35%。（二）河南省新农村金融市场发展现状2009年底，全省年末金融机构人民币各项存款余额19175.06亿元，比上年末增长25.7%，各项贷款余额13437.43亿元，增长29.6%。城乡居民储蓄存款年底余额11207.40亿元，其中农村居民储蓄2625.17亿元，农村居民储蓄存款占城乡居民储蓄存款的比重为23.4%，而所有金融

8、机构信贷中农业贷款和乡镇企业贷款分别占各项贷款总额的11.3%和2.2，合计仅为13.5%。以上数据说明河南农村的金融需求还远未得到满足，巨大的金融缺口限制了农村经济的发展，同时也降低了金融资源的使用效率。随着新农村建设的深入开展，农村的金融需求必将快速增长，为农村金融供给提出了更高的要求。长期以来，河南农村金融发展严重滞后于城市金融，成为影响地方经济发展的制约因素。1999年起，随着国有商业银行进行财务重组和机构撤并，县一级机构全线撤出，农村只留下邮政储蓄和农村信用社，而这两类机构不仅规模小服务产品少，而且大多只吸收存款，贷款极少。随后近10年，农村一直处于“金融真空”中，不仅一般农户的小额

9、贷款得不到保证，就是县域经济较为发达的中小企业也得不到及时有效的信贷。为了加快农村金融体系建设，2006年末银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构，同时吸引优质的农村合作金融机构和城市商业银行到农村地区设立分支机构。从整体来看，村镇金融市场发展的前景非常广阔，随着河南城镇化和工业化的发展，村镇一级的工业不断增加，整体规模不断扩大，金融市场的需求也不断增加，村镇银行的进入顺应了工业化和城镇化的进程。河南省农村人口占总人口的62.3%，农村金融市场广阔，2008年河南进行村镇银行试点后，两年发展了12家村

10、镇银行。新型农村金融机构虽然获得了较快发展，但由于试点时间短，数量少，范围小，加之农村金融的复杂性和改善农村金融服务的艰巨性，现有新型农村金融机构对缓解整个农村金融问题作用有限，农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，进一步扩大培育和发展新型农村金融机构仍然非常必要。2010年9月，台湾环宇投资股份有限公司与河南开展两岸金融合作,并牵头组建“银团”两年内在当地建立30家村镇银行，预计投入资本约20亿人民币。台资村镇银行的进入将更进一步活跃河南农村金融市场，对于扩大农村金融市场规模、增加农村金融新产品、增加农民的有效投入将起着十分重要的作用，合作过程中还可以学习台湾岛的先进经验。（三）河南省新

11、农村建设投融资现状1、财政支农虽逐年稳步增加但比重较小近年来，财政用于农业方面的支出逐年稳步增加，财政支出中用于农林水事务支出的资金从2000年的34.19亿元增加到2009年361.60亿元，年均增长31.21%，特别是从2005年以来，年均增幅达到41.39%，从省级财政到各级地方财政对农林水事务的支出绝对额上大体表现为大幅度增加，见表1和图1。财政支出在支持农业增产增收、改善农民生产生活、推动农村经济社会发展等方面发挥了积极作用。财政支农的资金从总量上看虽然在逐年稳步增加，但从比重上看，支农力度仍然较小，从2000年到2008年，河南省农林水事务支出占财政支出的比重一直都在10%以下。表

12、1 20002009年河南省农林水事务支出概况 单位：亿元年份财政支出农林水事务农林水事务支出的增长速度（%）农林水事务支出占财政支出的比重（%）2000445.5334.197.672001508.5836.948.057.262002629.1844.7721.217.122003716.6047.927.046.692004879.9665.9937.697.5020051116.0482.2824.697.3720061440.09111.3435.327.7320071870.61152.5136.988.1520082281.61209.5937.439.1920092905.76

13、361.6072.5312.44 图1 20002009年河南省农林水事务支出占财政支出的比重2、商业性金融支农情况商业性金融是农村融资的主要方式之一。2009年，全省金融机构各项存款19175.06亿元，各项贷款余额13437.43亿元。农业存款从2000年的61.19亿元上升到2009年的399.42亿元，农业存款占各项存款的比重从1.29%上升到2.08%；与此同时，农业贷款从2000年的500.67亿元上升到2009年的1519.13亿元，乡镇企业贷款从288.50亿元小幅度上升到293.52亿元，农业贷款和乡镇企业贷款占各项贷款余额的13.5%。从总体情况看，在金融机构农业存款余额稳

14、步增加的同时，农业贷款余额增加的幅度较大，显示金融机构对新农村建设的支持力度逐年增加（见图2），但是金融业对乡镇企业的支持力度正在弱化（见表2）。图2 2005-2009年河南省金融机构农业存款、农业贷款额增长趋势表2 河南省金融机构近年来信贷收支情况 单位：亿元年份各项存款农业存款农业存款比重（%）各项贷款农业贷款乡镇企业贷款农业和乡镇企业贷款的比重（%）20004753.4161.191.294356.94500.67288.5018.11200510003.96137.221.377434.531062.96315.8218.55200611492.55189.221.658567.33

15、1167.14212.6716.11200712576.42260.552.079545.481285.26222.2315.79200815255.42265.881.7410368.051346.57247.4015.37200919175.06399.422.0813437.431519.13293.5213.493、 政策性金融支农新农村建设的主力军农村政策性金融机构主要是经营农业和与农业有关的信贷业务，贯彻政府支持农业发展政策的金融机构，是农村金融体系的一个重要组成部分，也是推进农村地区尽快实现由传统农业向现代农业转变、进而促进农业又好又快发展的一条重要捷径和制度安排。农业在发展中面

16、临较大的风险，具有投资回报低、周期长等特征，使得农村金融业务风险大且盈利性不高。因此，在农业的发展初期，大都得到了政府的支持，各国都逐渐建立了一套与国情相适应的金融体制来支持农业发展。（1）农业发展银行对河南省新农村建设的支持。自建行15年来，农业发展银行河南省分行认真贯彻落实国家宏观调控政策和金融政策，充分发挥农业政策性银行职能作用，不断拓展业务范围，强化支农功能，加大支农力度，在加快我省现代化农业进程中发挥了不可替代的作用。截至2009年年底，各项贷款余额达到1472亿元，是1995年建行之初202亿元的7.3倍，贷款总额占全国农发行贷款总额的十分之一。目前，农发行河南省分行的贷款范围已涵

17、盖了粮棉油购销调储、粮食加工、油脂加工、棉纺、药业、果品、林业、畜牧饲养及加工、造纸、茶叶、酿酒等整个新农村建设领域，成了真正意义上 “建设新农村的银行”。（2）农村信用社信贷投放力度逐步加大。2005年2月，河南省农村信用社联合社正式挂牌开业，截至2009年2月末，河南省农信社农业贷款余额1488.96亿元，占各项贷款余额的73.15%，占全省银行业金融机构支农贷款总额的98.25%。表3反映了河南省农村农村信用社20082009年的信贷收支情况，从中可以看出，河南省农村信用社近年来在存款余额大幅度增加，支持地方经济发展和新农村建设的资金实力进一步增强；农业贷款也在大幅度上升，信贷

18、投放力度逐步加大，在支持地方经济发展中的地位日益凸显。表3 河南省农村信用社2008-2009年信贷收支情况 单位：亿元项 目20082009绝对数比重(%)绝对数比重(%)资金来源总计2808.52100.03541.45100.0各项存款2701.7096.23125.3188.2 企业存款45.621.628.250.8 储蓄存款2336.2683.22625.1774.1 农业存款258.089.2363.7410.3 其他存款61.742.2108.143.1各项贷款1951.9769.52366.8566.8 短期贷款1648.2558.71831.6651.7 #农业贷款1302

19、.8946.41408.7539.8 乡镇企业贷款241.518.6279.657.9三、河南省新农村建设农村金融市场抽样调查实证分析为进一步了解河南省新农村建设中的投融资现状，收集金融服务社会主义新农村建设的新思路、好方法，2010年7月10月，本项目组历时4个月组组织本校及外校多位同学就河南省新农村建设中投融资方面的情况，分别对南阳、三门峡、驻马店、漯河、安阳、周口等市的一些县、乡、村进行了专题调研，抽样调查了109户农户，为进一步加强和改善农村投融资体制工作提供理论依据。（一）新农村建设的调查内容本着实事求是的原则，本项目组对调研资料从以下几个方面进行了进一步的整理分析。1、 建设新农村

20、的主要困难此道调查问题是多项选择，最多可选三个答案。109户农户中有67%的农户回答是缺乏资金，48.6%回答是农民致富难，45%回答是发展现代农业难，32%回答是发展农村二、三产业难，还有22%回答是壮大村级集体经济难。调查结果显示农民普遍认为建设新农村的主要困难是缺乏资金以及农民致富难。2、新农村建设缺乏资金的原因此道调查问题是多项选择，最多可选三个答案。109户农户中有53%认为是集体经济薄弱，村里没有钱；69%认为是因为政府资金投入少所致；15.6%认为是老百姓不愿意拿钱；44%认为是老百姓没钱。调查结果显示农民认为新农村建设缺乏资金的原因是政府资金投入少、集体经济薄弱，以及老百姓没钱

21、所致。3、农村金融机构数量变化此道调查问题是单项选择。109户农户中有61%的回答是金融机构数量没有变化，有32%是金融机构数量近年来有所增加，16.5%是金融机构数量在减少。长期以来河南包括农村市场在内的金融生态环境不容乐观，影响了金融机构开拓农村市场的积极性，金融机构数量逐年减少，农村经济的“贫血症”和“失血症”日益严重。尽管政府不断强化财政、金融对农业的扶持，近些年农村金融也取得了相当大的进展，但与新农村建设巨大的资金需求相比，农村金融仍有待加强。4、农业项目投资总量及投入资金来源就农业项目投资总量来看，调查结果显示，109户农户中有25%认为总量有所增加，58%认为农业项目投资总量没有

22、变化，还有17%认为农业项目投资总量有所减少。从中可以看出，农业项目投资总量还没有惠及全省大部分乡村。至于农业项目投入的资金来源，109户农户中有30%的回答是农业项目投入资金来源于县级财政，28%回答农业项目的投入资金来源于县以上省、市级财政，还有29%农业项目投入资金来源于银行农业贷款，30%来源于农民、企业自筹。从调查数据来看，目前农业项目的投入资金主要还是来自各级财政。5、财政支农以及农业政策性扶持贷款变化情况调查显示，49%的乡村财政支农资金逐年有所增加，40%没有变化，9%有所减少；近三年来贵乡（村镇）农业政策性扶持贷款（如扶贫贴息贷款等）58%有所增加，33%没有变化，7%有所减

23、少。这说明河南省各级地方政府财政支农的力度还是有着较大的发展空间。6、新农村建设自筹资金的承受力本项目组首先就村镇财政经济情况进行了调查。7%认为宽裕；58%认为一般；26%认为有点紧张，10%认为非常紧张。可以看出，大部分村镇的财政经济情况尚不宽裕。就“贵村（镇）能够承受新农村建设自筹资金负担吗”这个问题，7%回答可以，46%回答勉强可以，44%回答不可以。这说明依靠农户自筹资金进行新农村建设的难度较大。7、筹集资金的难易程度及农户借贷资金来源在接受调查的农户中，10%表示筹集资金比较容易，50%表示筹集资金勉强可以，40%表示筹集资金困难。当经济状况困难时有17%会向银行借钱，54%向信用

24、社借钱，6%向小额信贷担保公司借钱，45%向民间借贷。由此可见，不少农户的贷款需求是由非正式途径（主要是亲友互借）提供的，正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户的需求。农户不能获得贷款的最重要原因是偿还能力不足，收入低的农户因为偿还能力不足而不能够获得贷款，不能获得贷款又使得农户无法提高收入，低收入农户陷入贫困陷阱。8、农户对新农村资金筹集建设工作的意见和要求从调查来看，河南省农户对新农村建设资金筹集工作的意见和要求多是希望政府加大财政资金投入，做好监督工作, 使钱能最大限度的用到新农村的各项建设中去。（二）新农村建设中的农村金融问题经过多年的投入，河南省农村基础设施建设取得了显

25、著成效，农村居民的生产生活环境有了明显改善，但农村基础设施建设滞后、农民收入普遍偏低的状况仍没有得到根本改变，直接原因就是农村金融体系发展落后，资金供应严重不足。主要表现在以下几个方面：1、正规金融的渗透率和覆盖面不能满足农户需求农民对突发支付性需求的低应对能力、农业的低风险抵抗能力、农业生产的季节性、增加非传统农业收入需要的资金投入，都决定了农民对贷款的迫切需求。农户与农村企业由于资信不足、抵押品缺乏等原因，农民很难从正规金融机构得到贷款，造成民间借贷活跃，农民的融资成本普遍偏高。再加上正规金融在农村金融市场的金融业务和产品单一，金融服务种类单调， 虽然有一半以上的农户可以筹集到资金，但是其

26、中不少农户的资金需求是由非正式途径（主要是亲友互借）提供的。农户在很大程度上只能依靠自身资金积累或民间借贷满足扩大再生产的资金需求，或者保持简单再生产，使省内农业生产仍处于小规模、分散种植养殖阶段。同时，多数县域金融机构只存不贷，资金系统内上存或转存，农村资金大量外流，加剧了农村资金供求关系的失衡。而农村信用社由于底子薄、基础差、历史遗留问题多、管理体制复杂等问题始终未得到解决，信贷资金少，导致不良贷款比例高，累计亏损严重，自身经营困难，制约了农村合作金融市场的发展和服务“三农”作用的充分发挥；农村金融体系发展滞后，农村金融对“三农”的支持乏力，严重制约了地方经济的健康发展，成为制约新农村建设

27、的重要因素。加快农村金融改革和发展，重建农村金融体系，已经成为推进新农村建设，落实科学发展观的当务之急。2、资金投入不足导致农业产业化发展缓慢农业产业化是在市场经济条件下，农业和农村经济深化改革和进一步发展的必然选择。它综合地发挥了生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化、管理企业化等诸多优越性，对于促进农业和农民增收有着十分重要的意义。由于缺乏资金支持，河南省农业企业发展速度较慢，存在龙头企业数量少，规模辐射带动能力不强等问题，与农业生产和消费大省的地位不相适应。截止2007年，山东省农业产业化龙头企业组织达11268家，销售收入超亿元的企业884家，被列入全国重点龙头企业44家，而河

28、南省分别只有9102家、287家和23家。农业产业化发展较慢的主要原因就是金融业对乡镇企业的支持力度太小所致。河南省金融机构乡镇企业贷款余额从2000年的288.50亿元小幅增加到2009年的293.52亿元（见图3），资金投入不足，产品升级换代速度慢，制约农业产业升级与发展。 图3 2005-2009年河南省金融机构乡镇企业贷款趋势3、农村基础设施建设资金投入不足农村基础设施建设是新农村建设的重点、难点，必须有强大的资金支持。但目前各地现有部分农村基础设施因为建设标准低、年久失修已经无法正常使用，改建新建的缺口较大。而与此同时，一些地方统筹城乡发展、城市支援农村的客观条件尚未完全具备，往往是

29、心有余而力不足。这主要表现在：尽管各级逐年加大对农村基础设施建设的投入力度，但这些资金还远不能满足建设的需要。各级政府对农村基础设施的投入与实际需要差距较大，县、乡两级筹资能力较弱，村集体经济实力不强，群众筹资又存在制度、政策障碍，农村基础设施建设的筹资工作仍举步维艰。尤其是，各部门各自为战，资金、项目分散使用，既无法干成大事，也难以形成共建农村基础设施的合力和机制。4、 财政支农缺口较大世界上许多国家在工业化有了一定发展基础之后都采取了工业支持农业、城市支持农村的发展战略。目前，我国经济增长的动力主要来自非农产业，根据国际经验，我国现在已经跨入工业反哺农业的新阶段。因此，我国新农村建设重大战

30、略性举措的实施正当其时。近年来，财政用于农业方面的支出虽然逐年稳步增加，增幅力度较大。但从比重上看，支农力度仍然较小，从2000年到2008年，河南省农林水事务支出占财政支出的比重一直都在10%以下，在总量和比重上都还远远不能满足新农村建设的需求。同时，相对于广大的农村而言，与城市基础设施投入的强度相比，政府对农村基础设施的投入分配到每个乡村还是很低。新农村建设确实需要政府不断加大投入的力度。而基层在全面取消农业税之后，财政收入大幅减少，支农投入增长乏力，农村公共服务力不从心等问题也日益凸显。 四、新农村建设投融资发展对策研究（一）加大财政支农力度，优化财政资金配置新农村建设的核心是助农增收，

31、关键是资金投入。农业基础设施建设、农村社会事业发展以及农民生产生活改善无不需要投入大量的资金。虽然新农村建设的政策规定农民是建设主体，是新农村建设主要投入主体，但目前河南省农民收入总体还是偏低。要解决新农村建设的资金投入问题，除了充分调动农民群众的主体力量，还必须切实发挥政府的引导作用，加大对农业和农村的投入力度，健全财政支农资金稳定增长机制，不断规范对“三农”的投入方式。1、 扩大政府直接投入，支持农村公共事业发展有效扩大内需、改变城乡二元结构最有效的方式是直接投入于基础设施、教育、文化、卫生和社会保障制度建设等方面，这是“扩大公共财政覆盖农村范围”和“工业反哺农业、城市支持农村”的要求。这

32、可以迅速改变农村面貌，改善农村生产生活条件，同时具有长远效益。在扩大财政投入的同时要建立适合市场经济要求的投资管理机制，要在项目决策、资金投入、运营管理以及产权制度等多个环节上进行探索和创新，使财政投入取得更加明显的效果。政府的投资在时间安排上要有长远考虑。新农村建设是战略任务，其全部资金需要量相当大，要根据经济发展水平和农民组织化配合程度，有步骤的逐步加大政府财政的投入。2、广开渠道，激励间接投入建设社会主义新农村，单靠财政投入不能满足需求，新农村建设中财政投入要发挥导向带动作用。要建立多元化投资主体。依靠政府政策和基础设施条件的引导等方式鼓励民营资本投入新农村建设，逐步建立以财政资金为引导

33、、以农民投资投劳为主体、社会资本广泛参与的多元投资体系，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和集聚功能。3、培训和造就新农民，培育和发展新产业要以产业发展为着力点，整合农村劳动力转移培训、农业科技示范、农业职业教育、农业综合开发、农业产业化、农业专业合作组织等专项资金，根据各地产业发展的比较优势和潜力，注重打造特色产业发展平台，进一步加大对农民培训的支持力度，整合培训资源，扩大“阳光工程”覆盖范围，积极培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民整体素质，形成强大产业支撑，以产业发展带动新农村建设，促进农民增收。4、加强财政支农专项资金绩效评价体系建设财政支农资金使用和绩效评价，就是对公共财

34、政资金投入支农项目实施过程和完成结果的评价，是一种体现对财政资金使用的事先监督和事后分析评价的科学管理方式。尽管近年来加大了对支农资金的监督管理，但由于种种原因，资金监管仍然是一个薄弱环节。平时虽然有财政、审计、纪检及行业主管部门对财政支农资金的监督考核，但由于跟踪监督和绩效评估等环节难以真正做到制度化、科学化，加之不同的项目有不同的特殊性，内容点多面广，情况难以掌握，个人利益冲动等原因造成支农资金被挤占、挪用、截留和转移支农专项资金的现象还不同程度地存在，风险防范较难。要根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，逐步拟定专项资金绩效

35、评价的指标，逐步建立财政专项资金绩效评价体系，在内容方面要强化目标考核，在方法方面要注重横向纵向比较，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。 5、新农村建设中实行现代产权制度建立现代产权制度，保障投资者对投资成果享有合法的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，以调动各方面投资者的积极性，加快新农村建设。财政投入建立的项目，可以探索委托地方政府或农民自治的事业或企业组织管理运营。农村集体组织投入建设和维护资金的，应有农村集体经济组织的产权。对财政投入和集体投入的公益性项目，可探索由农民自治的经济组织和文化组织或非盈利社会组织进行民主管理，实行社会资产的产权制度和组织形式。政府对涉及公众的价

36、格、质量和服务标准等都应有一定的规制，防止私人垄断造成农民享有的实际公共服务水平降低，保障政府投入建设的项目发挥应有效果。（二）参照日本经验构建体系完善的农村合作金融组织日本的农村合作性的组织体系非常健全。超过一半以上的日本农民是通过各种生产合作组织来进行农业生产。除了一些松散的农民自己的组织以外，日本还有政府支持的、政府出面设立的层层的农协机构。从基层的农民协会，一直到各个府县的农协组织，再到中央的层面，每一层都有帮助农民生产和经营的合作性的组织。日本合作金融不是一个完全独立的合作金融系统，而是整个农协体系中的一个部分。日本农村合作金融组织体系分为三个层次：第一层次是基层农协，开办存贷款、转

37、账结算等金融服务；第二层次是县信用农业协同组合联合会（县信联），主要功能是帮助各农协合作金融部进行资金管理，在全县范围内组织农业信用资金的结算、调剂和运用；第三层次是全国农林中央金库，目前是纯民办性的合作金融机构，其主要功能是在全国范围内对合作金融系统内资金进行融通调剂、清算和合理运用。农民入股参加基层农协，基层农协再参加县信联一层的农协，将部分的存款上存到县信联，县信联的农村金融服务机构是一种地区性的农村金融服务体系，起承上启下的作用，上面是农林中央金库，下面是基层农协。基本上从农民到基层农协，到县信联，再到中央，都有一层一层合作性的机构为农民提供全方位的金融服务。三级机构由下而上参股，均实

38、行独立核算、自主经营、自负盈亏，它们之间没有上下级隶属关系，只有业务上相互往来依存关系。政府对农协合作金融部发放的农贷给予利息补贴；免征农村合作金融部的营业税、所得税和固定资产税；允许分红进入成本；对农村合作金融机构的存贷款利率、资本充足率实行优惠。日本还建立有农业信用保征保险制度，其资金来源中，日本财政出资三分之一，其余由农协合作金融部、县信联、农林中央金库出资，主要对农协经营损失和债务进行补偿，这是目前日本农村信用保险体系中规模最大的保障制度体系。农村的互助组织可以在农业生产的各个环节产生保障作用，降低农业生产的风险，降低农民的借贷成本，可以为农民提供长期低息的贷款。（三）构建和完善多层次

39、合作的新型农村金融体系新农村建设这项宏伟的系统工程离不开一个服务高效、运行稳健、功能强大的现代农村金融体系。结合世界各国的金融市场发展以及中国农村金融发展的实际情况，政策性金融、商业化金融和合作化金融并存是农村金融发展的共同特征。从农村金融组织的分工来看，政策金融作为推行政府农业政策的工具，在市场金融条件下政府调控经济、支持农业，以非市场方式配置资金；商业金融则是以盈利为目的运用市场方式配置资金，其资金投放领域主要是那些回报率较高、有利于行业竞争、收益稳定、微观经济效益好的项目与行业和地区；合作金融体系主要是指农村信用合作社和农村合作基金会，是农民以缴纳股金和存款方式建立的互助、自助的信用组织

40、，在调剂农村资金余缺方面发挥着重要的补充作用。从根本上要解决农业基础建设融资中的突出问题，就必须从农村金融体系的整体着眼，重新对农村政策性金融、商业金融和合作金融进行功能调整和定位，明确其各自职能和主营业务，在相对分工的基础上允许适度竞争，充分发挥政府以外的市场主体的积极性和能动性，最大程度增加市场的覆盖度，确保资金使用效率的最大化。各层次金融体系的工作重点如下：1、商业性金融是农村金融发展的基础大规模的金融需求，为商业化的金融组织进入农村市场创造了条件。从竞争和金融市场的长期发展来说，商业化金融的地位和作用，商业银行的优势和活力，都是政策性金融与合作金融无法比拟、也是无法取代的。（1）要用财

41、政资金引导商业金融的支农力度。商业金融受其利润最大化的制约，其资金投放领域主要是那些回报率较高、收益稳定、微观经济效益好的项目与行业和地区。因而要让商业金融进入农业和欠发达地区的农村必须给以利益上的补偿。政府可以继续用财政资金引导金融资金投向农业，积极协调相关部门研究完善符合新型农村金融机构特点的货币、财税、工商登记等配套政策，如采取税收优惠、风险补偿、担保、贴息、保费补贴等形式，加强对商业性金融进军农业和农村市场的引导，有利于提高商业金融机构在农村金融市场上的生存能力，推动商业性金融机构更好地服务农村。激励各类金融机构加大涉农贷款投放，力争涉农信贷资金增速达到或超过全国平均水平，支持农村经济

42、加速发展，为逐步缩小城乡差距、实现统筹发展提供资金保障。（2）提高对农村市场商业金融的服务水平。在新农村建设过程中，随着国家投资进一步向农村地区倾斜，农村发展环境得以改善，降低了交易成本，这给商业性金融进军农业和农村市场提供了难得机遇。在发展农村商业金融的同时，注意要与农村其他金融机构实行错位竞争，着力发挥自身优势，提供其他金融机构无法提供或提供不好的金融服务。如围绕农村经济和生活的发展，在经济较发达地区，推出更多的金融产品，为富裕起来的农户提供消费型、投资型的金融服务，满足农村多样化的金融需求，将是农村商业性金融发挥作用的另一个重要领域。不仅如此，农村商业性金融也是其他类型的农村金融机构，特

43、别是农村合作金融转制和进一步发展的目标，以此带动农村金融体制的全面转型和协调发展。（3）鼓励金融创新，适度农村金融深化。加快农业银行、邮政储蓄银行等商业银行的改革进程，利用它们营业网点多、网络覆盖广等在农村金融市场的比较优势, 调整支农重点，提升经营层次，更全面地开拓其业务领域，发挥商业性金融对农村经济的促进作用。加大政策和法律引导，发挥商业金融的支农作用：一是要通过税收等政策鼓励、引导商业银行为县域经济特别是农业和农村经济提供金融服务，增加信贷投入。二是针对农民抵押难的问题，研究适当修改商业银行贷款制度，如扩大农村抵押担保物的范围、农户联保贷款等。三是借鉴一些国家的经验和做法，制定专门法律，

44、或通过修改现行商业银行法，明确规定商业银行有义务为其经营业务所在社区提供金融服务。如明确规定商业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农村信贷，或者规定在县以下地区吸收的存款原则上还要用于县以下地区发放贷款，建立有效的农村资金回流机制，解决商业银行从农村大量“抽血”，而造成农村金融雪上加霜的问题，更好地为农村金融服务。2、将合作金融作为农村金融市场的支柱加以培育和发展农村合作金融组织是世界各国农村金融体系中的重要组成部分，是对商业性金融的有益补充。合作金融的核心原则是由入股社员所拥有并进行民主管理，主要为入股社员服务。合作金融是会员间的利益共同体，其根本宗旨是为会员服务，在吸收存款方面有独

45、特的优势；并且因为信息的相对完备，信用交易的成本较低，可以很大程度上降低资金成本，故而发展合作金融应该是我省农村金融体系的战略选择。（1）深化农村信用社改革，加强农村信用合作社合作金融功能的建设。农村信用社在几次大的政策调整中积聚了大量历史遗留问题，造成信用社经营困难，改革步履维艰。针对当前农村信用社存在的突出问题，要做好以下几点：首先要明晰农村信用社的产权关系，完善内部治理结构，调动内部的积极性和主动性，增强其独立自主、自负盈亏的能力，强化约束机制，把农村信用社真正办成为“三农”提供全方位服务的金融机构。其次要解决信用社的不良贷款问题，增强农村信用社支农能力。对农村信用社因各个改革时期国家政

46、策导向所形成的积累与亏损，可采用由政府注资、人民银行再贷款支持，也可比照国有商业银行的政策，对此类不良贷款予以剥离。也可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。再者要按合作制原则改革和发展农村合作金融，恢复信用社的群众性制度基础，使之成为农村金融的支柱。我国合作社“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，信用社的民主治理更是形同虚设。随着农村经济发展，我国农村合作金融改革，必须坚持合作制原则和合作制组织结构与运行机制不变，还原合作制本来面目，让社员或社员代表真正参与日常管理、运营和监督工作，主要为入股社员服务。最后在业务运作上适当商业化，将市场机制

47、引入农村合作金融，提高合作金融运行效率。随着农村经济发展，合作金融只有根据入股社员的金融服务需要，不断拓宽业务领域，增强服务功能，完善服务手段，并使农村合作信用社在坚持信用合作的前提下兼顾赢利，才能为社会和客户提供综合性的金融服务。（2）营造良好的成长环境，积极推动小额贷款公司的发展。借鉴了孟加拉等国家的模式，我国小额信贷试点已经有十几年的发展历史，但受困于资金上的限制，规模一直难以得到扩大，没有达到一定程度的覆盖率。小额贷款公司对于弥补农村金融功能缺陷，引导民间借贷规范发展，更好地为新农村建设提供资金支持有重要意义。2006年年末银监会出台的“准入政策”大大降低了村镇银行的注册资本和人员要求

48、，给农村金融开拓了一条崭新的多元化发展道路。然而目前的政策还只是一个框架，还不完全具备可操作性。一些规定过于严格，可能会成为民间资本大规模进入的障碍，为此可根据国内外发展农村金融的经验，进一步完善“准入政策”。首先要建立公平而完善的市场准入、退出制度，促使金融市场公平竞争。积极鼓励各类资本投资设立农村小额贷款组织，引导和规范民间资本，完善金融市场体系，支持区域经济发展，将促进农村比较充分的金融竞争，形成有利于提高金融效率、改善农村金融服务的局面。同时，必须设计好民营金融机构的市场退出机制。允许运转不灵、资不抵债的金融机构破产、倒闭，严格按市场机制办事，保证整个金融市场的稳定。其次，要采取灵活的

49、利率政策，允许基层金融机构根据实际成本对利率进行浮动，积极推进农村金融市场利率市场化，鼓励农村金融机构之间的竞争，促使金融机构改善服务、降低成本，从而提高金融服务的效率。（3）建立与完善农业基础设施多元投资体制。由于目前我国农户的金融意识淡薄、农户间的贫富差距等原因，要实行合作金融尚有难度。政府可利用财税、金融优惠政策扶持、鼓励合作金融的发展，如支持合作金融发行农贷债券，允许其在经营中免交存款准备金、营业税和所得税，或者给予利息补贴、损失补贴等，在农村集体经济发展和农民收入不断增长的基础上，建立规范有序的多渠道投入机制，在政策上鼓励、支持城市第二三产业、个体私营经济和社会捐助等多渠道的投资体制

50、，调动各种经济主体参与农业基础设施建设与投资的积极性和主动性，不断完善农村金融服务体系。 3、建立政策性定位、市场化运营的农村政策性金融体系基于农业的基础地位的弱势性，需要政府进行支持和保护，而政策性金融的资金投放领域主要是那些符合国家宏观农业产业政策和区域农村经济发展政策，商业性金融不愿意或不能涉足农业的领域的项目。随着经济金融环境的变化，农村经济中的政策金融正在由从前的政府主导模式逐步向金融机构自主经营、国家仅起指导性作用和有限度补贴的方向发展，强调农村金融机构的自主经营和稳健性。面对现代新的形势要求，需要进一步完善政策性金融体系，增强功能，发挥政策性金融支持粮食核心区建设的作用。（1）强

51、化政策性金融机构的功能。政策性金融是财政与金融手段的有效结合。针对农村基础设施建设急需金融支持的局面，作为我国唯一的农村政策性金融机构，农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用，使其在粮食核心区建设中发挥出更大的作用。在资金投向上，应整合对农村的资金投入，对那些不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村公共道路、粮棉储备体系建设、农业生态环境建设、农业技术推广、农业的基础科学研究建设等基础性、公益性、长期性、高风险项目的信贷需求可以主要由政策性金融满足，使其在农村基础设施这样的项目建设中有所作为。财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥

52、补，用少量的财政补贴引导社会资本和商业性金融跟进，支持农村大中型基础设施建设，有效推进农村劳动力的转移，从而实现农业结构的调整、升级。同时还应该适当调整农发行的机构设置和网点分布，延伸到一些中心乡镇，使其方便农民，更好地为农业经济服务。（2）提高政策性金融的资金使用效率。农业政策性金融是商业金融职能的分化。政策性金融是在商业金融的基础上产生的，必须按金融规律办事，但不以自身利润最大化为经营目标，主要起着引导和补充的作用。农村政策性金融是不以盈利为目的，以非市场方式配置资金，以促进农村经济共同发展为主要目标的金融机构。它的主体属性决定了其配置资金的原则是为促进农村社会、经济等均衡发展，提供政策支

53、持而借助的金融工具。但它还属于资金借贷范畴，在融资活动中要求资金有偿配置，必须按金融规律办事。所以农业政策性金融机构也需要完善现代企业制度，健全经营机制，明晰权责，加强监督经营业务政策性，严格金融机构的预算管理和考核，正确处理经营政策性与效益关系，以经营效率来保证执行政策目标的长期性，提高公共资源使用的效益。努力将其办成经营目标明确、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的综合性政策性金融机构。注重风险管理，健全风险控制系统，在政策性、商业效益性经营前提下，保证资金安全、健康运行，促进政策性金融良性循环和持续性发展。（3）重视利用农业保险制度来支持和保护粮

54、食生产安全。新农村建设投入越大，风险也越高。建立政策性农业保险制度，对规避农业生产风险，增强防灾抗灾能力，促进农业基础设施建设具有重要的现实意义。为防止粮食生产大起大落，必须建立风险规避和损失补偿机制成立农业政策性保险公司，提高农民抵御自然和市场风险的能力。由于农业生产的“高风险、高成本、高亏损、高赔付”的特点，一般商业性保险公司和担保公司不愿意介入，必须依靠国家政策扶持。河南已被确定为国家政策性农业保险试点省份，这意味着河南政策性农业保险再获得国家政策支持。政策性农业保险是投保人支付少额保费、政府补贴大部分保费，把被保险人农业生产经营过程中自然灾害或意外事故造成的财产损失风险转嫁给保险人的一种制度安排。按照政府引导、政策支持、市场运作