国有企业分类监管对策建议

1、国有企业分类监管对策建议上海国有资本运营研究院国有企业分类监管研究课题组在当前国有企业改革中，认识和把握国有企业的正确分类尤为重要，它是我们明确国企功能定位、确定改革目标和方法、调整国有经济整体布局的前提和基础。国有企业要真正成为市场主体还有很多问题需要解决，如经营目标多重性、产权责任主体模糊性、经理人行政任命制、对行政资源的依赖性、内部体制机制不完善等，而解决这些问题的前提与核心，就是要明确国企的类型和定位。此外，推进国有企业分类监管，还有利于监管部门提升监管效率，优化国资国企的结构与布局；有利于国有企业规范公司治理，增强市场竞争能力；有利于建立公平完善的市场机制，增强社会公共品的有效供给。

2、一、国内外有关国有企业分类划分的研究与实践作为一种特殊的制度安排，国有企业与国有经济不仅存在于社会主义经济体，在西方国家也普遍存在，特别是在西欧国家，国有企业相对更为发达，通常能够占到GDP 比重的7%20%左右。在分类监管方面，大多数西方国家都倾向于根据国企的性质与功能，将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的公益性国企或垄断型国企，另一类是竞争性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国企，倾向于采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之。对于竞争领域的国企，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。(一 西方国家对“国有企业”的概念界定和

3、功能定位从对“国有企业”概念的理解来看，西方国家虽然在法律上并没有对“国有企业”给出明确或公认的定义，但在实践中却对国有企业有清晰的界定。例如，法国对国有企业的界定为：国有企业必须要满足三个条件，即所有权的公有性、具有独立的法人地位以及从事工商经营。瑞典、芬兰等国家对国有企业的界定为：凡属国家资本占企业资本的51%以上的国家股东所履行所有权的企业。比利时对国有企业的界定为：企业资本大部分属公共部门所有，或者由公共管理部门授予特殊的权力，或者经营活动在相当程度上自主，具有或不具有法人资格的所有企业。日本国有企业被界定为：为公共所有或支配，依据公司法及其他公法拥有法人资格的所有企业。欧盟把“国有企

4、业”定义为：“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的所有企业”。从国企功能定位来看，西方国家对国有企业的定位主要遵循三个原则：1. 弥补“市场失灵”。国有经济应主要集中在市场失灵的公共领域、基础产业、高新技术产业，这些部门一般都是高投入低回报甚至高风险，属于私人部门不愿也无力进入的公益性领域。2. 支持“宏观调控”。通过国有经济的介入，促进国家经济结构的调整和产业结构的升级。3. 打造“国家竞争力”。通过发展国有经济，提升本国企业的国际竞争力，应对国际市场的威胁与挑战。(二 国外对国有企业类别划分的方式方法总结主要发达国家对国有企业分类的方式和依据，

5、可以归纳为五个方面：一是按照所适用的法律依据，二是不同的经营目标，三是政府在国企经营中发挥的作用、扮演的角色，四是企业参与市场竞争的程度，五是按照所属的行业、领域来分类。1. 按照法律依据划分依据国企成立时所依据法律形式的不同，可以将其分为三种不同的类型。第一种是依据公司法所成立的公司，包括有限责任公司、股份公司。这种类型的国企最为常见，特别是在大多数OECD 成员国中，此类国企与其他性质的公司被同等看待，并遵循着相同的公司治理准则。第二种类型的国企是按照公法成立的机构，如奥地利、瑞士的邮政系统，瑞典的航空部门和国家电网部门等，仍然属于政府机构的构成部分。第三种类型是依据专门的法律(或称特殊法

6、、特别法 成立，此类国企往往是一国之中某类或某个特殊性质的大型国企。2. 按照经营目标划分从西方国家成立国有企业的目标定位看，大致可以将其分为资本模式、经营模式和公共模式这三种。其中，资本模式是指：国有企业以追求资本回报为主要目标，同时也兼顾一定的社会目标。经营模式是指：国有企业同时实现生产、经营和财务绩效等方面的目标。公共模式是指：国有企业以公共目标为主，同时兼顾盈利和成本目标。3. 按照政府所扮演的角色、发挥的功能作用划分从西方国家政府在国有企业发展中发挥的功能作用看，主要可分为政府全权经营管理的国有企业(以下简称“国营”，政府主管主办的国有企业(以下简称“国办”，以及由国家控股的国有企业

7、(以下简称“国有”。一是由政府全权经营管理的“国营”企业。该类企业在美国、日本比较典型，韩国、新加坡也有类似的国营企业，都是由中央政府或地方政府部门或类似的公共当局直接管理和经营，此类企业往往不具有独立的法人资格。例如，邮政部门、国家印刷厂以及基础设施方面的供水、供电、公路建筑等企业。二是政府主管主办的“国办”企业。该类国有企业在法、德、英等国较为常见，往往隶属于政府某一管理部门，具有独立法人地位，在特定的范围内拥有一定的经营自主权，大多数从事工业和交通运输业。此类国企既不同于政府机构，也不同于私营公司，既不受破产的威胁，又能比一般的私营企业获得更多的国家资助。三是由国家控股的具有独立法人地位

8、的国有企业。该类企业也可称作“混合型国有企业”或“公私合营企业”，是所有国有企业形式中最常见也是最主要的形式。企业由政府和私人垄断组织合伙经营，从股权分配来看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保证政府居于控股的地位。4. 按照行业分布划分从国外国有企业的行业分布情况来看，西方国有企业主要分布在公共性基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发等，以及一些关系国防安全的战略性产业如宇航、军工等。但在诸如法国、奥地利等一些国家，国有企业在一般竞争性制造领域，如电子、汽车、石化、钢铁等，国有经济也占有相当大的比重。可以说，西方国家的国有企业几乎涉

9、及西方国家经济社会生活的所有领域，不过，国企发挥特别重要作用的领域主要是在金融、通讯、能源、公交及先进制造等领域。5. 按照市场属性划分从国企的市场属性角度看，大部分国家都根据国企的市场性质和功能，倾向于将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的国有企业，包括公共服务性、资源性、垄断性国有企业；另外一类则是竞争性国有企业。对于前者，主要采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；对于竞争领域的企业，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。二、国有企业分类划分的原则、理论基础与建议方案(一 国有企业分类划分的基本原则分类不是目的，而是为了实现更有效

10、的监督管理和更加规范的公司治理。因此，在进行国企分类划分时，必须要坚持指导实践、服务实践的基本理念，具体原则可以总结为“四个联系”。1. 要与推动地方经济可持续发展紧密联系。在对众多的国有企业集团进行分类划分时，必须要摆脱从企业经营内容来分类，摆脱从对国企的考核来分类，而是要从如何才能更好地实现企业可持续发展、实现地方经济转型升级角度来进行。2. 要与国资改革的目标措施紧密联系。地方国资改革的重要措施在于整体上市，变成公众型公司，而非国有独资企业，这是国资改革发展的重点和趋势。现在有的国企还没有设立董事会，有的虽然有董事会但全部是内部人员。一旦整体上市成为公众公司，必须要按规范公司治理运行，监

11、管的透明度和效率将会大幅提升。3. 要与国资的进退趋势紧密联系。国资有进有退，分类监管要符合这个原则和要求，有的国有股权可能是永久持有，有的则可能是阶段持有或逐步退出，分类时要考虑到不同国企今后的进退趋势。4. 要与规范政府自身行为紧密联系。不仅仅是实现企业可持续发展，也要推动政府有效监管、规范行为转变。无论是政府给国企提供补贴还是扩大资本金，抑或是公共采购，都必须规范主体行为，满足约束要求，不能越权、滥权。(二 国有企业分类划分的理论基础1. 国有资本具有社会性和经济性两重属性企业是资本价值实现的载体，企业的性质取决于资本的性质。从国有资本的性质看，国有资本具有资本的一般属性和特殊属性两重属

12、性。其中，一般属性主要体现为经济性、竞争性、 流动性等，其基本目的就是我们通常所说的保值增值。国有资本的特殊属性主要是指其所有权归属和其所处的特定社会制度，国有资本的所有者是国家，它要按照国家利益的需要，借助于国有企业的生产经营活动，达到国家对社会经济活动有效调节的目的。此时，国有资本的作用就是要凸显其服务社会的功能，这就是国有资本的二重性。不同类型国企的差别只在于“经济属性”与“社会属性”的组合比例上。2. 国有企业提供公共产品和私人用品公共产品理论表明，由于某些产品或服务存在着非竞争性、非排他性，并因此导致尽管社会极为需要这些产品和服务，但市场却几乎无法提供。所以，对于这些产品和服务而言，

13、国有企业的介入是唯一的选择。公共产品理论还表明，私人用品的生产和提供也可以由国有企业来进行。从设立国有企业的功能定位看，国有企业既可以面向全社会提供私人资本不能或不愿意提供的公共产品和服务，以弥补市场失灵；同时也可以针对经济、社会文化、自然与人口以及科技的变化，设计开发创新的私人用品，积极参与市场竞争。在特定时间和环境下，还可以根据国家政策导向而设立阶段性的国有企业，如某些项目制的国企，其周期仅仅覆盖了项目的立项、启动、设计开发、建设运营。3. 国企产品的定价受制于市场竞争结构价格是市场机制发挥作用并进行资源配置的基础信号。由于大部分国有企业是为了弥补市场失灵而设立，在这些领域，市场机制往往难

14、以发挥作用，价格信号无法充分反映市场供求关系。企业的“市场定价权”往往更多地受到来自政府及社会舆论的压力和影响，特别是对于资源稀缺品、自然垄断品、重要公用事业和公益性服务的价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。其中，政府定价是指依照中华人民共和国价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府指导价是指依照中华人民共和国价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。通过规定基准价和浮动幅度，最高限度和最低保护价等，指导企业制定商品价格和收费标准。(三 国有企业三维分类模型根据上述基本

15、原则和主要理论基础，本文提出了指导国企分类的“CFP三维分类”模型(见图1所示 。从国有企业的资本来源与构成(Capital、功能定位与核心目标(Function以及产品定价(Price三个方面，建立细化的分类划分标准，从而对国有企业的“经济性”和“社会性”倾向程度进行量化评价和分类。(1X轴：资本构成表示国企资本金的来源、构成和控制方式。按照政府出资的多少及对企业的控制力强弱，可以划分为国有独资、绝对控股、相对控股等三个类型。资本比重和结构将直接影响对企业决策的控制权，并进而影响到国企的治理结构、公众程度、价值创造方式及绩效考核标准等一系列重要问题。(2Y轴：功能定位表示设立国有企业的初衷、

16、定位及核心追求目标。针对一个国有企业，首先应明确政府出资设立该企业的核心目的是什么，是为了追求利润最大化，还是追求社会公益、面向全社会提供公共产品和服务(如路桥、水电煤、通讯等网络设施 。处于两者中间地带的，还有一些政策性国企，主要是指承担特殊政策职能的国企，如军工、大飞机制造、粮食储备等领域的国企。(3Z轴：市场定价考察企业市场定价机制。国有企业在面向社会和市场提供产品与服务时，是否拥有完全自主的定价权是判别竞争性程度的重要因素。如果是由市场竞争形成的定价机制，调价自主权在企业，则更加倾向于竞争性；如果是企业根据成本报价并接受政府核价与批准的定价机制，则更倾向公益性，如提供水、电、煤、粮油等

17、类别产品和服务的国企。根据以上有关国资国企性质、目的分析，特别是CFP 三维模型设计，我们建议：对于国有企业，可以按照其国有资本“二重性”特征和提供产品的特点，区分其是以追求经济目的为主还是社会目的为主，将其从总体上划分为三类：公益型国有企业、市场型国有企业和介于两者之间的“混合型”国有企业。(1公益型国有企业在三维模型中，国有独资、主要提供面向社会公众的公共产品与服务、采取政府核准定价的国有企业，是典型的公益型国有企业。例如，负责城市供水、供电、燃气、路桥、公共交通之类的国有企业。此类国企主要以承担政府公共服务目标为主，主要以国有独资形式存在。“社会性”、“非营利性”特征非常明显。这类国企通

18、常由国家出资，并由政府管理机构提供公共产品和服务的项目、资金或部分资金。它们主要集中于事关国家安全和国计民生的领域，以及私人资本不愿进入或无力进入的可竞争性差的基础性产业。从上海市国资监管机构所出资监管的监管目标和考核指标。混合型国有企业监管的目标是经营活动的财务回报加上特定的社会目标。企业应该有和持有资本相匹配的盈利目标，但和社会特定目标之间需要寻找一个平衡点“不能让企业单纯追求利润，损害公益，但我们也不容忍国企以公益的名义降低效率，躺在国家身上。效率目标不降低，利润就水到渠成”(国企杂志2012年第一期 。在企业良好运作情况下，大多数可以获得较高的回报，但政府投资的出发点则不是短期的资本保

19、值增值，而是实现经济社会的公共目标和增进社会的公平和进步。(四 加强国企分类监管的配套政策建议1. 建立财政预算与国资预算制度对接的通道为了明确政府部门与国资监管部门对于公益型国有企业监管的不同职责定位， 按照“政 企分开、政资分开”的原则，拟建立财政预算与国资预算资金往来对接的制度通道。现在国 资预算由财政部门负责， 但是没有建立相应的财政预算与国资预算制度对接的通道。 只有形 成两者对接的制度规范， 才能真正成为健全和完善政府对国有资产的年度预算制度。 政府的 国资年度预算报告需经过人大的审核， 接受人大的监督。 这就要形成政府立项和财政出资的 公益型项目的资金预算和投资资本计划，并和国有

20、资本经营预算制度相衔接；同时，明确相 应的国资收益用于政府再投资、 财政转移支付或社会保障支出等科目， 也需列入财政预算体 系之中。为此，国资监管机构还需要相应建立独立编制的资产负债表，对应于国资委履行出 资人保值增值责任并依法行使出资人权益，以此理顺国资出资、运行与监管的关系。 2.政府公共管理部门以适当的方式对公益型国企的专项监管 借鉴国外公益型国企监管大致有两种方式。 一是国家出资(包括资本金和项目资金， 政 府经营。其国企的领导享受国家公务员待遇，其经营状况纳入财政预算；二是国家出资，项 目由财政支付或补贴， 企业则市场化运作。 中国大部分公益型国企与国外第二种公益型国企 类似。政府公

21、共管理部门对于这类公益型国企的监管，主要是监管财政资金安全、项目质量 和营运效率。因此，方式之一是按照公司法，政府公共管理部门可推选代表人选依法进 入公益型公司的董事会和监事会。出任的董事或监事，除了履行法定的决策和监督职责外， 可以由章程规定专项检查公共产品供应量、 产品标准和服务质量、 制造成本和价格等内容的 特别职责。方式之二是在政府公共管理部门监管规范的条件下，可引入“特许经营”、“政 府购买服务和“BOT”等以协议约束的监管机制，以吸引和鼓励非公资本共同参与公开公平 的竞争， 促进国有企业通过和其他市场主体的同台竞技提高营运效率。 方式之三是政府公共 管理部门采用政府审计、专项检查、

22、第三方独立评价等社会和外部监管的措施，对公益产品 的成本实行认证制度，控制成本摊销，合理核定费用。公益型国有企业的财务账目应该向社 会公开， 促进企业经营效率和水平， 充分发挥公益型国有企业为政府促进基本公共服务均等 化和建设公共资源合理共享机制中的保障作用。 3.市场型国企监管要遵循商业运作规则，增强盈利能力 国有资产监管机构对于市场型国有企业监管主要按公司法股东职责运作。主要对策 措施一是遵循商业运作规则完善治理结构。 继续深化规范董事会建设， 建立和健全作为“治 理核心、决策中枢、责任主体”的董事会；市场选择、高效执行、创造价值的经理层；出资 监督、依法检查、促进整改的监事会。作者注：现代国有企业治理研究(M王国平、陈 禹志等编著。化工出版社 2011 版，第 30-32 页。通过完善公司法人治理构建国有企业的评 价机制、 激励机制和发展动力机制； 建议国资委对战略型董事会的绩效评价要以资本权益的 增值性和资本资产的流动性指标为重点， 不宜直接采用经营性的绩效指标。 二是按照资本收 益原则由董事会实施资本价值最大化管理。 价值最大化的绩效指标主要以资本回报率、 税后 净利润、EVA 等盈利性指标为主，对企业经营管理者强化股东收益、投资回报和价值最大化 的理念，并以此实行“优胜劣汰”机制，增加国企盈利能力，形成国企与非公企业公平市