财政学（第二版） 教学课件 邓子基 陈工 著 第14章 政府预算

1、1在线教务辅导网：在线教务辅导网：http:/教材其余课件及动画素材请查阅在线教务辅导网教材其余课件及动画素材请查阅在线教务辅导网QQ:349134187 或者直接输入下面地址：或者直接输入下面地址：http:/2第14章 政府预算3概要 14.1 政府预算概述 14.2 政府预算的编制、执行与决算 14.3 我国部门预算的编制 414.1 政府预算概述 市场经济下的政府预算 政府预算的分类 全口径预算改革514.1.1 市场经济下的政府预算 政府预算的定义 政府预算是在一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即按照一定的法律程序编制和执行的政府的财政收支计划。 政府预算反映

2、了政府活动的范围和内容，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。 614.1.1 市场经济下的政府预算 政府预算基本特征 计划性 完整性 公开性 法治性 法治性是政府预算活动的灵魂。 年度性 预算年度指预算收支的起讫时间，通常为一年。 预算年度有历年制和跨年制两种形式。714.1.2 政府预算的分类 按收支管理范围，政府预算可分为总预算、部门预算和单位预算。 总预算是指各级政府的财政收支计划，它由汇总的本级政府的部门预算和汇总的下级政府总预算组成，每一级地方总预算都由本级预算和汇总的下级预算构成。 部门预算是由各级政府的各个部门编

3、制的，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，反映各个政府部门所有收入和支出情况的政府预算。 单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。814.1.2 政府预算的分类 按照预算的级次分类，政府预算可分为中央预算和地方预算。 中央预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划，是中央履行职能的基本财力保证。 地方预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。它是政府预算体系中的有机组成部分，是组织、管理政府预算基本环节。914.1.2 政府预算的分类 按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算。

4、单式预算是传统的预算形式，即将国家一切财政收支编入一个预算，通过统一的一个表格来反映，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。 复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的，是将同一预算年度内的全部收入和支出按经济性质汇集划分，分别汇编两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。一般分为经常预算和资本预算。1014.1.2 政府预算的分类 按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。 增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。 零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水

5、平，重新以零为起点而编制的预算。1114.1.2 政府预算的分类 按投入项目能否直接反映其经济效果来分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算。 项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。 绩效预算是指根据成本效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。1214.1.2 政府预算的分类 按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算。 年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。这里的年度是指预算年度，大体上有公历年制和跨历年制。 中长期预算，也称中长期财政计划，一般1年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。1314.1

6、.2 政府预算的分类 按照预算的法律效力，政府预算可以分为正式预算、临时预算和追加预算。 正式预算 一般来说，凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后，即宣告预算的正式成立。 临时预算 为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。这就是临时性预算。 追加（修正）预算 正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减其收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充。我们把成立后的追加预算或修正预算与正式预算汇总执行，称之为追加（修正）后预算。1414.1.3 全口径预算改革 全口径预算定义 全口径预算管理的基本含义是所有的

7、政府收支都纳入预算管理中，全部政府收支都受到了与其性质相适应的有效的严格的管理。 全口径预算管理包含两层含义 财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理。 各级人代会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。1514.1.3 全口径预算改革 全口径预算与中国现行政府预算收支的异同 一致性 都强调预算法律对其收支范围确定的权威性。 现行政府预算制度在不断调整和改革中，预算外资金正逐步纳入一般预算或政府基金预算，最终目标取消预算外和制度外收支，实现全口径预算管理。 区别 预算收支范围的差异 外部立法机构的立法控制度不同 政府内部行政控制程度的区别1614.1.3 全口径预算改革 适

8、应全口径预算管理要求的我国政府预算体系改革 我国政府预算体系改革的整体框架 我国在从计划经济体制转向市场经济体制过程中，政府同时介入了市场失灵领域和市场有效领域，从而形成政府的双重身份和双重职能：以社会公共管理者的身份履行满足公共需要的职能；以国有资本所有者身份履行国有资本经营职能。 与此对应的政府收支行为，就分别形成公共财政与国有资本财政的“双元结构财政模式”。1714.1.3 全口径预算改革政府预算体系政府预算体系公共预算体系公共预算体系国有资本经营预算国有资本经营预算政府一般预算政府一般预算政府性基金预算政府性基金预算社会保障基金预算社会保障基金预算1814.1.3 全口径预算改革 新的

9、预算体系中各种预算间的关系 四大预算应有机衔接，相互之间依法律程序统筹调配、形成有效的资金合力。 政府一般预算仍要对国有资本经营预算中的国有企业改革成本和政策性任务进行资金支持，国有资本经营收益作为政府财政性资金，除了满足国有资本经营支出需要外，还需要根据经济社会发展要求，依据法律程序，从国有资本经营预算调剂资金用于一般预算支出，支持统筹解决民生等问题。 社会保障压力巨大，一般预算应该支持社会保险基金预算。 国有资本经营预算部分收入可以用于弥补社会保障支出的需要，充实社会保障基金，弥补社会保障支出缺口。1914.1.3 全口径预算改革 社会保障预算的资金应全部用于社会保障支出，其资金只进不出。

10、 由于政府性基金预算实行“以收定支”，自求平衡，一般不与其他三个预算发生资金上的关系。国有资本经营预算国有资本经营预算政府一般预算政府一般预算社会保障基金预算社会保障基金预算2014.1.3 全口径预算改革 全口径预算改革的难点及相应对策 转向全口径预算管理的困难 政府职能转变过程中对政府收支范围的界定。 分税制体制下政府财力与事权的匹配。 与其他相关领域改革相互协调。 政府部门财政统一和预算监督问题。2114.1.3 全口径预算改革 全口径预算改革的难点及相应对策 实现全口径预算管理的对策建议 明确划分政府间的财权和事权，为地方政府开源节流，适当开征能够给地方政府提供稳定收入的税种。 建立多

11、层次的健全的预算管理体系，借鉴国际经验，合理有效的对预算收支进行分类，针对不同性质的预算采用不同的监督控制方式。 继续推进以部门预算改革为中心的预算管理体制改革。 修改相关法律体系，明确人大的预算主导权。 同步协调其他社会经济领域的改革。2214.2 政府预算的编制、执行与决算 政府预算的编制 政府预算的审批 政府预算的执行及执行中的调整 政府决算2314.2.1 政府预算的编制 预算编制的会计基础 现收现付制 现收现付制政府会计计量的是现金资源的流量，它只是当现金被收到或付出时才确认和计量交易或事项。 修正的现收现付制 修正的现收现付制会计，用来确认那些已经发生于年末，而且预期将在年末后的某

12、个特定期间内导致现金收付的交易和事项。 修正的权责发生制 修正权责发生制会计，是在发生时确认交易和事项，而不论现金是否收到或付出。 权责发生制 权责发生制，在财务交易或经济事项发生时即进行记录和计量，而不考虑收到或付出现金的时间。 2414.2.1 政府预算的编制 政府预算编制的编制机构和时间 编制机构 预算的编制是由政府机关负责的。 预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。 编制预算草案分为两种类型：（1）由财政部主持预算编制工作；（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。 西方国家概算的核定有三种类型：（1）由总统核定预

13、算草案；（2）由内阁核定预算草案；（3）由委员会核定预算草案。 编制时间 各国预算编制工作开始的时间不尽相同。美国的预算编制工作是从财政年度开始前的十八个月就开始，而我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度才开始。 2514.2.1 政府预算的编制 预算编制的一般程序 政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。 各部门、各单位具体负责编制预算。 财政部门的汇总和审核。2614.2.1 政府预算的编制 我国政府预算编制程序 国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。 中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本

14、部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。 省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。2714.2.1 政府预算的编制 我国政府预算编制程序 县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。 财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。 县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。2814.2.2 政府预算的审批 预算审查批准概述 世界

15、各国批准政府预算的权力都是属于立法机构。 我国实行人民代表大会的政治制度，宪法规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的职权。 为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。 2914.2.2 政府预算的审批 我国现行的预算审批程序与内容 预算草案的初步审查 在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院财政部门应当将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。 预算草案的审查批准 中央预算由全国人民代表大会审查和批准。 地方各级政府预算由本级人民代表

16、大会审查和批准。3014.2.2 政府预算的审批 我国现行的预算审批程序与内容 预算审查的内容 政府预算审查的内容主要包括编制审查、收入审查、支出审查、平衡审查四个部分。 违反预算审批与监督规定的法律责任 有下列情形之一者，人大常委会可提出纠正意见，撤销预算变更的决定，责令政府追究有关人员的行政责任，直至罢免行政职务：（1）不如实编报预算、决算；（2）未经法定程序，擅自改变人代会批准的预算；（3）将预算内资金转为预算外资金，将预算外资金转为预算内支出的；（4）在向人大常委会所作的预算执行情况报告或决算报告中弄虚作假的。3114.2.3 政府预算的执行及执行中的调整 政府预算的执行 政府预算执行

17、的特点 政府预算执行是一项经常性的工作。 政府预算的执行是实现政府预算各项收支任务的中心环节。 政府预算执行情况和结果是政府预算编制的基础。 政府预算执行的任务 组织预算收入。 安排预算支出。 组织预算平衡。 行使预算监管。3214.2.3 政府预算的执行及执行中的调整 政府预算的执行 政府预算执行的组织机构及其职责 政府预算的执行涉及到各地区、各部门、各单位，由国家行政领导机关、职能部门及各类专门机构所组成。 各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。 负责政府预算执行的组织领导机构是国务院及地方各级人民政府。国务院领导全国政府预算的执行；各级地方政府部门领导地方预算的执行

18、。 各级政府财政部门是政府预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构。3314.2.3 政府预算的执行及执行中的调整 政府预算执行中的调整 所谓政府预算的调整，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分变更。按调整幅度不同预算调整可以分为全面调整和局部调整。 全面调整 预算的全面调整，是指国家对原定的国民经济和社会发展计划做较大调整时，政府预算也相应对预算收支的总盘子进行的大调整。 全面调整并不经常发生。在中国，全面调整由国务院提出调整预算计划，上报全国人大审查批准，然后下达各地区、各部门执行。 3414.2

19、.3 政府预算的执行及执行中的调整 政府预算执行中的调整 局部调整 局部调整是对政府预算进行的局部变动。在预算执行过程中，为了适应客观情况的变化，重新组织预算收支平衡，这种调整时经常发生的。中国政府预算的局部调整的方法主要有以下几种： 动用预备费 预算的追加、追减 经费留用 预算划转3514.2.4 政府决算 政府决算的定义 政府决算是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是政府预算执行效果的总结，是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。 政府决算由决算报表和文字说明两部分构成，通常按照中国统一的决算体系汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。 政府决算体系 政府决算与政府预算体

20、系构成一样，都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。 我国政府决算包括中央决算和地方决算。3614.2.4 政府决算 政府决算的编制和批准 各级财政机关是具体负责组织政府预算执行的机关，也是政府决算的编制机关。中央决算草案和地方各级政府的决算草案，具体由各级财政机关的预算部门负责编制。 财政部应当根据中央各部门决算草案汇总编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。 县级以上各级政府决算草案经本级人民代表常务委员会批准后，本级政府财政部门应当自批准之日起20日内向本级各部门批复决算。3714.3 我国部门预算的编制 部门预算概述 部门预算的编制流程 部

21、门预算的审批3814.3.1 部门预算概述 部门预算的定义 所谓部门预算，是指由各级政府的各个部门编制的，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，并经财政部门审核后，由同级人代会审议通过的，反映部门所有收入和支出情况的政府预算。 在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。 部门预算改革中所指“部门”应包括三类：（1）开支行政管理费的部门；（2）公检法司部门；（3）依照公务员管理的事业单位。3914.3.1 部门预算概述 部门预算的主要内容 部门预算由一般预算和基金预算构成，两类预算之下又分为收入预

22、算和支出预算。 一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。 基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。 4014.3.1 部门预算概述 部门预算与传统预算的异同 定义 传统的预算，也称为功能预算。功能预算的编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作

23、为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。 部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同功能支出。 4114.3.1 部门预算概述 部门预算与传统预算的异同 相同点 仍然实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数上报财政部（“一上”）；财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部（“二上”）；财政部根据人民代表大会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。 仍由财政部和国家发展和改革委员会、科技部、国防科工委、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门，按经费性质审

24、核部门预算建议数和下达预算控制数，不改变这些部门的分配权限。4214.3.1 部门预算概述 部门预算与传统预算的异同 不同点 预算编制的分类基础不同。 预算涵盖的范围不同。 预算管理的侧重点不同。 预算管理的方式不同。 预算编制的方式不同。4314.3.1 部门预算概述 部门预算编制改革的重大意义 实践上，它有利于我国公共财政基本框架的形成。 制度上，它有利于我国预算管理制度创新。 部门预算在编制的形式上有新突破，在编制的方法上有新发展，在具体执行中可操作性强，有利于提高预算编制的科学性。 理论上，它有利于我国财政预算理论的革新。 实行部门预算制度，对我国财政预算理论革新，进而公共财政理论的深

25、化，起到了“倒逼”作用。 4414.3.2 部门预算的编制流程 中央部门预算的编制流程“二上二下” 一上 部门编报预算建议数，预算从基层单位编起，报送本部门与预算需求相关的基础数据和相关资料，由财政部根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出；按照项目管理办法填报部门项目支出预算。 涉及有预算分配权部门管理的基本支出、项目支出要相应报送有关部门。 层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部。4514.3.2 部门预算的编制流程 中央部门预算的编制流程“二上二下” 一下 财政部各业务主管机构对预算建议数进行初审，由预算司审核平衡，最后由预算司汇总成中央本级预算初步方案

26、报送国务院，获批后向下形成预算控制限额。 定员定额试点部门：财政部根据已经确定部门分类分档情况，按照相应的定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，并下达基本支出控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算控制数。 非定员定额试点部门：财政部根据部门上报的基础数据和相关资料，结合财力可能，适宜参照试点部门的定额标准，下达预算控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算。 有预算分配权部门应及时将本部门主管的支出预算的分部门数按规定的时间报送财政部，以便财政部及时下达预算控制数。4614.3.2 部门预算的编制流程 中央部门预算的编制流程“二上二下” 二上 各部门根据

27、财政部下达的预算控制限额，在目级科目下自主编制本部门基本支出预算；根据财政部下达的项目支出控制数按项目编制预算，并尽量分解到目级科目；有预算分配权部门应对按规定比例预留的待分配指标，进行汇总代编。 各部门在填报有关支出报表时，必须同时填报收入预算表。 各部门自主编制的部门预算要在规定的时间内报送财政部预算司。 二下 财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成按功能编制的本级政府预算草案，报国务院审批后，再报全国人大预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。 全国人大批准政府预算后，财政部在规定的时间内批复，下达各部门的部门预算，并负责具体执行。 4714.3.3 部门预算的审批 财政部门审核

28、阶段 预算收支是否赤字。 预算收入测算是否准确。 预算支出是否留有缺口。 预算外收支是否平衡。 汇总的部门预算与财政部门下达的预算支出控制数是否一致。 是否按规定编写预算编制说明。 政府首长审核阶段 部门预算编报完后，财政部门应将汇总的部门预算和各部门报来的部门预算送政府行政首长审批。4814.3.3 部门预算的审批 人民代表大会审核阶段 初审阶段 审议阶段 财政部门批复阶段 财政部要在人民代表大会通过预算后的30天内批复中央部门预算。 部门批复阶段 部门要在财政部门批复部门预算的15天之内批复所属单位预算。49本章小结 政府预算是在一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即按照一定的法律程序编制和执行的政府的财政收支计划。 政府预算具有计划性、完整性、公开性、法治性、年度性等特征。 政府预算按收支管理范围，政府预算可分为总预算、部门预算和单位预算。按照预算的级次分类，政府预算可分为中央预算和地方预算。按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算。按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。按投