高度重视气候变化与国际贸易关系新动向

1、Vo l.408/2008.11B76环境保护近年来,气候变化问题不断升温,已跃升为国际政治、经济等议题的榜首,一些发达国家试图将气候变化与国际贸易挂钩,有关气候变化与国际贸易关系的研究讨论日受重视。2007年12月在印尼巴厘岛召开联合国气候变化框架公约第13次缔约方大会暨京都议定书第3次缔约方会议(COP13/MOP3期间,与会各国贸易部长举行了一次非正式会议,旨在通过非正式对话方式来探讨贸易政策是否以及如何能够推动应对气候变化的国际行动。以此次会议为契机,2008年5-6月份在丹麦哥本哈根分别举行了两次重要的国际研讨会,均以“贸易与气候”为主题就高度重视气候变化与国际贸易关系新动向冯相昭田

2、春秀任勇/环境保护部环境与经济政策研究中心摘要在气候变化国际背景下,由欧盟、美国及其他OECD 国家最先提出的“边界碳调整”这一贸易措施在国际上许多立法和政治场合正被反复提及。本文就“边界碳调整”贸易政策产生的国际背景、研究现状、面临的挑战等进行了简要介绍,最后强调了该项政策被赋予了一定的地缘政治涵义,即尽快将中国、印度等主要发展中国家纳入到2009年底即将出台的后京都国际气候制度中,使这些国家逐渐承担实质性的减排义务。关键词气候变化边界碳调整后京都国际气候制度(上接75页内的专家队伍,以提供切实有力的技术支持。长远而言,应当建立专职危险废物许可证审查队伍。6.3在起步阶段加强危险废物处理处置

3、行业的安全健康及应急管理危险废物处理处置行业安全风险较高,必须加强行业的安全健康及应急管理。特别需要在起步时,即应当充分借鉴发达国家经验和教训,以少走弯路,少付代价,特别是血的代价。6.4创新方式,进一步加强中美危险废物处理处置从业人员的交流随着国家危险废物和医疗废物集中处置设施建设规划的实施,未来几年将有一批大型危险废物处置设施投入运行。建议进一步创新中美环境保护交流方式,引进美国危险废物处理处置行业的人才,学习国外同行成熟的管理制度和模式,促进提高我国危险废物处置企业的内部管理水平,特别是防止因内部管理不善和操作不当等而导致安全和环境事故。国际贸易体制如何能促进全球应对气候变化的努力进行了

4、探讨。在贸易与气候变化的研究领域,目前一个名曰“边界碳调整”(BorderCarbonAdjustment,以下简称BCA的概念在国际上许多立法和政治场合被反复提及。1B C A 的涵义及其发展这里所讨论的“边界碳调整”是指在气候变化的国际背景下由欧盟、美国以及其他OECD 国家最先提出的一项贸易措施,其目的在于保证其本土企业国际竞争力免受损失以及避免碳泄漏问题。这项贸易措施主要有两种表现形式:一是对来自无实质性温室气体减排义务国家的产品加征进口关税或碳税(又称“边界税调整”;二是要求这些产品的进口商从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放信用。根据有关机制设计,执行此项政策所筹集的资金将被

5、用于促进环境友好型技术的研发、对发展中国家的技术转让以及加强适应气候变化的能力建设等。2007年12月5日,美国参议院气候和公共工作委员会以11票对8票的优势,通过了由议员约瑟夫利伯曼和约翰沃纳提出的美国气候安全法案(AmericasClimateSecurityAct,这也是美国第一部在议会委员会层面得到国际瞭望INTERNA TIONAL O UTLOOKVo l.408/2008.11B77环境保护竞争优势被削弱,所以对来自无减排义务或减排力度较小的经济体的产品执行BCA 是一种较好的矫正市场竞争扭曲现象的政策措施,同时还可以有效遏制碳泄漏现象的发生。目前,有关BCA的研究主要是围绕着竞

6、争力影响、法律问题、政策有效性以及行政可行性等方面展开的。2.1竞争力影响减少对企业竞争力的不利影响是BCA 政策的基本目标。客观上讲,在执行严格温室气体减排义务的某一经济体内,并非所有生产企业的竞争力都会遭受国外厂商的不利影响。所以,任何合理的BCA 政策设计应尽可能涵盖那些竞争力脆弱度大的部门,以达到保护其竞争力的效果。目前,许多研究已经根据脆弱度的不同将国民经济的主要产业部门进行了排序,钢铁、铝、水泥这些高耗能高排放部门被认为是最容易在国际贸易中遭受竞争力影响的。当然,不同的国家和地区,其竞争力受影响的程度也会有所不同,因为其所采用的生产工艺、燃料以及生产设施等不尽相同。现阶段,许多专家

7、学者往往选择借助各种经济模型来量化或模拟气候变化对企业造成的竞争力影响。2.2法律问题BCA本质上是一种贸易政策,因而应在国际贸易的法律范畴中来讨论,这也是目前研究讨论的重点。在这里,我们主要依据世贸组织的相关规定来探讨BCA 政策可能遭遇的法律问题,而不是简单地评说BCA是否违反了世贸组织相关规定,因为一项政策是否合法必须根据此项政策的设计、适用范围等诸多条件来判定。一方面,B C A 政策的设计应恪守WTO 的无歧视原则和国民待遇原则,即保证对本国商品和从外国进口的同类商品一视同仁。这就要求在实施BCA 政策的国家或地区内部普遍实行总量控制和排放贸易制度,不存在免费发放温室气体排放配额的现

8、象。如果执行BCA 政策的区域内某些生产商存在免费获取排放许可证的现象,则将可能被认定为一种扰乱国际贸易秩序的可诉补贴(ActionableSubsidy行为,而经营同类产品的外国同行在出口其产品到该国时,可以根据WTO 的补贴与反补贴措施协议要求同样的国民待遇。另一方面,BCA 政策的设计不应该违背WTO 的最惠国待遇原则,即对来自不同国家和地区的同类商品在选择认定标准时不应该有所差异。尽管WTO 对同类商品的定义历来有许多争议,但WTO争端解决专家组的通常做法是具体问题具体分析,一般要考虑产品的物理特征、在特定市场上的最终用途、消费者的偏好和习惯、产品的性能、性质和质量问题。而依据BCA

9、政策,出口到美国的能耗较高的中国钢材和来自日本的耗能较少的钢材将不能视为“同类产品”,因而不能赋予其同等待遇,需要进行不同程度的“碳调整”。这样的操作事实上就违背了W T O 最惠国待遇原则。不过,关贸总协定(GATT第20条的一般例外条款可以在一定程度上为BCA 政策的执行提供法律支持。根据这项条款,如果是“为保障人民、动植物生命健康所必需的措施以及为保护可能用竭的天然资源的有关措施”,可以不受WTO 最惠国待遇原则的约束,从而保证BCA 政策的贯彻落实。而根据政府间气候变化专业委员会(IPCC评估报告等权威研究成果,目前科学界的一个共识是气候作为全球公共物品应该受到必要的保护,以避免遭受气

10、候变化造成的诸多不利影响。关于这一点,美国限制进口泰国等国的海虾海龟案以及巴西限制进口欧盟的废旧轮胎案作为成功运用GATT 一般例外条款的经典案例而被广为引证。2.3政策有效性有关研究指出,为了保证BCA 政策的有效性,在设计过程中应该着重考虑以下三个方面:通过的温室气体总量控制和排放交易法案。该法案主张以2005年温室气体排放量为基准,到2020年美国削减10%的排放量,2050年之前,削减70%;这项法案主要适用于电力、工业、交通等部门。鉴于此项法案的执行势必将增加某些高能耗高排放部门产品的生产成本,削弱其在国际贸易中的竞争优势,所以在该法案中同时提出了“边界碳调整”补救性贸易保护措施。这

11、项措施的直接作用对象是那些需要进口高温室气体排放产品或服务的进口商。如果这些进口商选择从没有执行实质性减排义务的贸易伙伴国购买高温室气体排放的产品或服务,那么根据相关规定这些产品在进入美国市场之前需要做出相应的“碳调整”,即从美国本土的碳市场或国际碳市场购买碳排放信用。不过,这项法案在2008年6月的美国国会参议院院会上没有获得批准。2007年底,欧盟在一项旨在改革现行ETS(碳排放贸易制度的草案中指出,从2015年起,对于“来自存在显著碳泄漏风险的任何国家或地区”的各种产品进入欧盟市场必须满足“碳排放配额的进口要求”。这项提案之前曾受到欧盟贸易专员曼德尔森的强烈抵制,不过却得到了法国总统萨科

12、奇的大力支持。2008年初,作为欧盟轮值国主席的萨科奇反复强调:从那些不承担温室气体减排义务的国家进口能源密集型产品时应加征碳税,并坚称欧盟“没有理由从那些不遵守任何环境法规、标准的国家进口商品”。可以看出,欧盟主要是想通过加征碳税的方式来实现国际贸易中BCA。2国际上关于B C A 的研究进展针对BCA,国外一些专家学者已达成了部分共识,即鉴于某些经济体如欧盟执行了较为严格的温室气体减排政策措施,增加了其区域内企业的生产经营成本,使其与其他经济体内的企业相比Vo l.408/2008.11B78环境保护其一,BCA 的适用对象是仅包括基础原材料还是同时涵盖由这些基础原材料加工成的各种制成品。

13、如果选择后者,那么如何保证这项政策的贯彻落实对行政当局来讲无疑是一项非常艰巨的工程。而选择前者,由于适用范围太窄,可能会造成不可预料的负面影响。比如仅对基础原材料(如原铝适用BCA 政策,这样会提高进口原铝的价格,而进口的原铝是被国内厂商作为原料用来生产自行车的,其自行车因生产成本增加而售价相对较高,在市场上将失去部分竞争力,这样设计的BCA 政策最终结果是仅保护了国内的原铝工业,而严重损害了以原铝为基础原材料的其他相关产业部门的竞争力。而我们同时也发现,目前发达国家的产业结构中,基础原材料工业的比重所占份额很小,所以政府选择用B C A 这种手段对保护这些产业部门的意愿不大。其二,国外厂商是

14、否能够轻易规避BCA 也是政策设计者需要特别考虑的。一些学者曾举例指出,美国每年分别从中国和日本进口钢材,当美国实行BCA 政策而日本没有实行后,中国势必将增加对日本的钢铁出口量,那么美国对日本的钢铁需求会随之增加,而这项政策最终并没有起到保护美国钢铁生产商的目的。所以在设计BCA 政策时要尽量避免此类现象的发生。最后,应该加强对BCA 政策可能的潜在影响的评估,即评价BCA 政策能够在多大程度上促进目标国(如发展中国家采取更加严格的气候政策,以及承担相关协议规定的减排义务。2.4行政可行性行政可行性也是决定一项政策是否能被认真执行的重要因素。对于BCA 政策来讲,首先考虑的是不应该与现行的国

15、际法律法规相冲突,这是最基本要求。而BCA 所倡导的进口商品必须满足进口国的碳排放标准,在实际操作过程中,往往因为很难确定进口商品的实际能耗水平以及排放水平,而最终影响政策的行政可操作性,理由是这些国家(主要是发展中国家的出口商能源管理水平相对较低而且监测技术能力相对薄弱。此外,正如前面所提及的,如果BCA政策的适用范围涵盖基础原材料以及制成品,那么相关数据资料的收集工作量之大足以使政策执行者望而却步。因为最终产品的制成往往需要多种原材料以及半成品,而且这些原材料有可能分别来自不同国家和地区的不同厂商,相关能耗以及排放数据能否被收集也是需要提醒政策设计者不容忽视的。3主要结论及启示根据以上论述

16、,可以得出下面几点结论:由欧美等主要发达国家最先提出的B C A 政策不仅能保护其本土企业的竞争力,而且对防止碳泄漏也具有一定的积极意义。目前讨论中的BCA 政策主要采用的方式是征税和强制性的碳排放限额要求,欧盟更倾向于前者,美国则对后者更感兴趣。而且多种迹象表明,温室气体总量控制和排放贸易将极有可能成为美国未来减缓气候变化行动的首选政策措施。BCA 是否能够被广为接受,关键是对这项政策的设计不能与现行的成熟的国际贸易法律相冲突,而且尽可能从其中寻求相关规定的法律支持。BCA 能否达到预期的政策目标,即保证竞争力免受损失以及防止碳泄漏,还应该对其政策的覆盖范围进行认真设计,以免保护了少数几个产

17、业部门,而损害了其他大多数产业部门的国际竞争力。提高发展中国家及其出口企业的能源管理水平以及加强这些国家及其企业的监测管理等能力建设也是B C A 能否被有效实施的保障条件。同时,我们也必须注意BCA 隐含的一些地缘政治涵义以及对于2009年C O P 15最终达成的后京都国际气候制度安排的可能影响。欧美等主要发达国家试图通过B C A 这项贸易措施促使发展中国家在2012年后的气候变化制度安排中采取强有力的减排行动。另外,从美国的气候安全法案中看出BCA 政策的主要作用对象是正在快速发展的中国、印度等大经济体,对于那些最不发达国家以及温室气体排放量不足全球排放总额5%的国家豁免这项政策,这样

18、的规定也旨在分化整个发展中国家阵营,进一步加大中国、印度、巴西等大国的减排压力。最后需要强调的是,作为全球温室气体排放大国的美国,其在气候变化问题上的动向可能关系到全球应对气候变化国际政治的发展以及全球社会经济的未来趋向,所以要及时跟踪并研究其相关法案规定的发展,这对于中国参与气候变化国际谈判以及制定国内相应政策都具有重要的现实意义。主要参考文献1C o s b e y ,A a r o n ,B o r d e r T a x Adjustment,PresentationforTradeand ClimateChangeSeminarinCopenhagen,Demanmark,June18-20,