试论_行政指导_在现代行政管理中的地位和作用

1、试 论 “ 行政 指 导 ” 在 现 代 行政管理中 的地 位 和 作用The position and function of "administrative guidance" in modern administrative management/ShugangZhang【 摘 要 】 行 政 指 导 是在 行 政 权 力 与公民 权 利 的不 断 协 调 平 衡 过 程中出现 的一 个新 课 题, 研究 “ 行 政 指 导” 在 现代行 政管 理 中 的地 位 和 作用 对 我 们 的 行 政管 理 工 作 至关 重要。 【 关键词 】 行 政 指 导 行 政管 理

2、 地 位 作用 Abstract :The paper mainly discusses the position and function of "administrative guid-ance" in modern administrative management. 1. 行政 指 导 的 含义行 政 指 导是 行 政 机 关 在其 职 能 、 职责 或 管 辖 事 务 范围 内, 为 适 应 复 杂 多 样化 的 经 济和 社 会 管 理需 要, 基于国家的 法 律 精神 、 原 则 、 规 则 或 政 策 , 适 时 灵 活 地 采 取 指 导、 劝 告 、 建

3、 议 等 非 强 制 性 方 法 , 谋 求 相 对 人 同 意 或 协 力 , 以 有效 地 实 现 一 定 行 政目的之 行 为 。2. “ 行政 指 导 ” 在现 代 行政 管理中的 地 位 2.1改变了 传 统 行 政 管 理观念传 统 的 行 政 管 理理 论 认 为 , 对于 违 反 行 政 管 理 秩 序 的 行 为 , 最 有效 的 管 制 手 段 是实 施行 政 处 罚 , 行 政 处 罚 可 以 让 违 法 者 以 及 更 多的 行 政 相 对 人 从中 吸 取 教 训 , 从 此 遵 守 法 律 、 法规 的 界 限 。但从 行 政 管 理规 律 及行 政 管 理 实 践

4、 看 , 许 多 违 法 者 主 观 故 意性 不 强 , 只 是不了 解 相 关 的 法 律 、 法规 , 在 无意 中 作 出 违 法 行 为 , 属 于 轻 微 违 法 性 质 , 也 未 对 社会或 者行 政 管 理 秩 序 造成 明显 的 干 扰 和 影响 。 行 政 管 理 者 必 须 考 虑 的 问题 是 否 有必 要对这 类 违 法 者 实 施行 政 处 罚 , 是 否 可 以 采 用 行 政 指 导的方式。2.2降低 了 行 政 管 理运 行 成 本从 行 政 成 本 运 行 角 度 看 , 如 果 采 用 说服 、 协商 及 帮 助 等 形 式, 对 有 轻 微 违 法 行

5、 为 的 违 法 者 实 施行 政 指 导, 使 其 及 时 纠 正 错 误 , 不 仅 能 够 有效 避免 行 政 机 关 与行 政 相 对 人 之 间 的对 立 , 而 且能 够 在 更 大 范围 内, 促 使 行 政 相 对 人 增 强 守 法 意 识 , 规 范 自 身 行 为 , 营 造 一 个 知 法 、 守 法 的 良 好 氛 围 。 这 样 就 可 以从 整 体 上 降低 行 政 管 理运 行 成 本, 使 行 政 机 关 牢牢 把 握 行 政 管 理 的主 动 权, 从 根 本 上 维 护 好 行 政 管 理 秩 序 。 2.3服 务 了市场 经 济发展市场 经 济 要 求

6、行 政 管 理 尽 可 能 少 地 干 预 经 济 , 并 且 更 多 地 为经 济发展 服 务 , 或 者 在一 定 范围 内对市场 经 济 活 动 予 以 宏 观 调 控 , 从而 达 到 行 政公权 与 公 民 私 权之 间 的 平衡 , 使 不同 主体 间 的 利益 分 配 更 加 均 衡 。 行 政 指 导是一种 事实 行 为 , 不 直接产 生 法 律 效 果 , 它 的实 现 与 否 , 更 多 地 取 决 于 行 政 相 对 人 的 意 愿 。 行 政 相 对 人 在 行 政 机 关 面前, 并 没有 丧 失 自 己 的 行 为 选择 自 由 。因 此 , 有利 于 推 进 行

7、 政公权 更好 地 服 务 于市场 经 济发展 。2.4实 现 了 行 政 管 理 目 标行 政 指 导 重 要目的之一是 使 行 政 相 对 人 增 益 。 行 政 机 关 实 施行 政 指 导, 可 以 让 行 政 相 对 人有 更 多的 机 会 表 达 诉 求 , 从而在 更 大程度 上 尊 重行 政 相 对 人 的 利益 , 在 行 政公权 与行 政 相 对 人 之 间架 起 利益 平衡 的 杠杆 , 实 现 行 政公 权 与 公 民 私 权的 综 合 平衡 。 这 样更 加 有利 于以 平 稳 的方式实 现 行 政 管 理 目 标 , 促 进经 济和 社会 的 协调 发展 。2.5体

8、 现 了 行 政 机 关 的 责 任行 政 机 关为 了实 现 行 政目的, 积 极 主 动 实施行 政 指 导 行 为 是其 履 行 职责 的一种 表 现 。 如果 行 政 机 关 不 能 考虑 大事 情 , 不 愿 积 极 主 动地去 履 行 职责 , 那 么 这种 行 政 机 关 从 行 政 管 理 的角 度来 看就 没有存 在的 必 要。 同时 行 政 机 关 对其 作 出 的 行 政 指 导 行 为 要 充 分 负责 , 如 果 指 导方以实 际 的 强 制 力 来 迫 使 受 指 导方 服 从 指 导措 施 , 一 旦 造成损 害 后 果 则 应 由 指 导方 承 担 相应 法 律

9、 责 任 ; 如 果 受 指 导方不 接 受行 政 指 导,执 意 实 施 违 法 行 为 , 或 明 知 该 指 导 行 为 是 错 误的, 却 出 于 自 身 利益 考虑 等 原因而 自 愿 接 受 该指 导 行 为 并 导致 违 法 侵 权, 则 应 由 该 相 对 人 承担 相应 法 律 责 任 。 由 此可 见 , 从 现 代 法治社会强调明确 法 律 责 任 、建 立 责 任 机 制的 角 度 看 ,行 政 指 导是 符 合 行 为 准则 的。2.6展 现 了 效 率 与 公 正 的 平衡效 率 与 公 平 的 关系 是 法 律 实 务和 法 学 理论 的一 个重 要 问题 , 也

10、 是对 行 政 指 导 行 为 的 必然要 求 。从 行 政 指 导的基本 特点 来 看 , 深入 认识 和 正 确 实 施行 政 指 导 行 为 , 有利 于 认 识 和处理 好 效 率 与 公 平 的 关系 。 在面 临 缺乏 具 体的 法律 调 控 依 据 时, 通 过 积 极 的 行 政 指 导 措 施 能 够更 及 时 有效 地 实 现 行 政 管 理 目 标 , 切 实 提 高 行政 管 理效 率 。3. “ 行政 指 导 ” 在现 代 行政 管理中的作 用3.1有利 于 行 政 管 理观念 的 更 新在 新 的时 代背 景 下 , 我 们 应 以 科 学 、 理 性的 态 度来对

11、 待 市场 经 济 成 熟 国家的 行 政 法治经 验 , 摈 弃 那 些 过 时的 行 政 管 理理念 , 切 实 树立 起 公 平 与 效 率 兼顾 观 、公 益 与 私 益 平衡 观 、公 民 权 利 与行 政权 力 协调 观 、 行 政目的 与 社会效 果 统 一 观 , 以 及行 政 成 本 效益观 、 行 政 民 主观 、 行 政 责 任 观等 一 系 列 现 代 行 政 法治观念 ,通 过行 政 指 导 法治 化 创 造必 要的 思想 认 识 条件 , 有利 于 现 代 行 政 管 理观念 的不 断更 新 。3.2有利 于 行 政 管 理法规 的 完善我 们 应 逐步 完善有关

12、行 政 指 导的 各 层 次法 律 规 范 , 加 大对 行 政 指 导 行 为 的 法 律 约 束 力度, 为 行 政 指 导 法治 化 提供 必 要的 立 法 保 障 。通 过 完善 行 政 诉讼 法 律 规 范 将 行 政 指 导 行 为逐步 纳 入 司 法 审 查 的 范围 , 建 立健 全行 政程 序约 束 机 制来 提 高 行 政 指 导 行 为 的 法治 化 水 平 ,行 政 指 导在 行 政 管 理 过 程中 起 着 补 充 和 替 代 、协调 和 疏 通 、 预 防 和 抑 制 等 积 极 作 用 , 这对于行 政 管 理法 律 法规 的 完善具有 根 本 性 的制度建 构

13、意 义 。3.3有利 于 和 谐 社会 的 构 建现 代 社会 是多 元 、 复 杂 的 利益 博弈 过 程的集 合 体, 特 别 是 当下 我国 正 处 于 深 化 改革、 社会 转 型 之 际 , 利益 矛盾 与 冲 突 迭 起 , 这对 行 政监管 、 行 政 执 法能力 提 出 了 更 高 的要 求 。 行 政指 导 作为 典 型 的 柔 性 执 法 方式, 是 行 政 执 法 机制 创 新 、 方 法 创 新 的 产 物 , 有 助 于 调 解人 民 内部 矛盾 , 能 够 契 合构 建 和 谐 社会 的基本要 求 ,但 它 毕 竟 属 于一种 新 事 物 , 需 要在实 践 中改进

14、 、 完善 和提 高 。 同时, 尝 试 运 用 行 政 指 导 并 不是要 完 全 取 代 刚 性 执 法 手 段 , 行 政 指 导是 和行政 处 罚 相 结合 共 同 发 挥 作 用 的一种 行 政 执 法方式。 行 政 执 法 中的 行 政 指 导是对原来 行 政 执法 中不 全 面的 教育 和 指 导 工 作进 行 总结 归纳 , 逐步探索 出 的 规 范 化 、 制度 化 、 高效 化 的 柔 性执 法 方式。 执 法 工 作 中 通 过 具 体 化 的 行 政 指 导措 施 实 现 柔 性管 理理念 , 通 过 积 极 、 规 范 地 采用 行 政 指 导这种 柔 性 执 法 方

15、式, 能 实 现 刚 柔 相济 的 行 政 执 法 , 有利 于 统 筹 协调 各 方 利益关系 , 化 解社会 矛盾 , 实 现 以 人为 本、 执 法为 民 的现 代 行 政 法治理念 , 符 合构 建 和 谐 社会 的要 求 。 3.4有利 于 行 政 救 济 制度的 健 全传 统上 认 为 行 政 指 导 须 经 相 对方的同 意为 条件 , 不 具有 强 制 力 , 不 直接产 生 法 律 效 果 , 所 以 行 政 指 导是不 能 获 得 救 济 的。 但是 相 对方因 为 相 信指 导方而 接 受 指 导 行 为 给 自 己 的 合法 权 益造成损 害 , 这种 损 害 结 果

16、与行 政 机 关 的指 导 行 为 是 有 因 果 关系 的。 由 于 传 统理 论 上 对行 政 指 导的 错 误认 识 , 使 行 政 指 导 排 斥 在 救 济范围 之外。 现 实 生 活 中, 行 政 指 导 给相 对方 造成损 害 的 案例 很 多。因 此 , 建 立 行 政 指 导 救 济制度是 十 分 必 要的, 应当 将具有 强 制 力 的 行 政指 导 行 为 纳 入 行 政 复 议 和行 政 诉讼 的 范 畴 。 通过行 政 机 关 的内 部 层 级 监 督 和 来 自 外 法 院 的司 法 监 督 , 规 范 现 代 行 政 管 理 , 加 强 对 相 对 人利益 的 保

17、护 。3.5有利 于 行 政 管 理 环境 的 优 化良 好 的 行 政 管 理 环境 是 区 域 经 济发展 的第 一 竞 争 点 。 执 法 环境 是 行 政 执 法 所 面 临 的 经济 、 政 治 、 人 文 、 舆论 、 思想 、 社会 和 自 然 环境 , 执 法 环境 直接 影响 行 政 执 法效 果 。 良 好 执 法 环境 的 形 成 是一 个 系统 工 程, 需 要 全 社会 各 方面因 素 合力 推 动 。我 们 可 以 通 过行 政 指 导的 手段 , 采 取 积 极 应 对 措 施 , 充 分 调 动各 种 有利 因素 , 整 合 各 种 有利 资 源 , 特 别 要 善 于 挖 掘 自 身内 部 潜 力 , 以 服 务 求 发展 , 以 贡 献 求 和 谐 , 主 动优 化 行 政 执 法 环境 。4. 结 束 语综 上 所 述 , 行 政 指 导 作为 一种 新 型 的 现 代行 政 管 理 手 段 , 属 于 灵 活 柔 软 的 管 理 方式, 由于其 显著 的 效 果 而 得到广 泛 的 应 用 。 作为现 代行 政 管 理 机 构 ,我 们 应当 通 过 实 施行 政 指 导, 积 极 转 变 行 政 理念 , 加 强 与行 政 相 对 人 的 平 等沟 通 , 为 行 政 相 对 人