漫淡对具体行政行为的合法性审查(一)

1、漫淡对具体行政行为的合法性审查 一 摘要： 在依法治国的今天， 笔者撰写此文浅述意见， 旨在与同仁商讨人民法院审理行政案件 时怎样对行政机关具体行政行为合法性的审查。 愚以为，行政机关是依法享有国家行政权力， 以自己的名义实施行政管理活动， 并独立承当由此那么产生的法律责任的组织。 他的具体行政 行为对相对管理人的合法权益能够产生实际意义上的影响。 所以根据行政争议对行政机关的 具体行政行为进行司法监督并作为裁判是很有必要的， 这是完善法律制度， 促进行政机关依 法行政的有效途径。 本文重点对具体行政行为的合法性如何进行审查展开论述， 从其依据的 证据是否确实充分， 运用法律、 法规是否正确，

2、是否符合法律程序入手，查其是否存在超越 职权、 滥用职权，是否显失公正，以及是否拖延或不履行法定职责等问题， 要求法院运用法 律法规的具体规定加以衡量，最终作出对被诉具体行政行为予以维护，撤销或变更的裁判， 以之彰显我国步入法制轨道对具体行政行为进行司法审查的重要意义。 关键词：具体行政行为、合法性、审查。 具体行政行为是具有国家行政管理职权的机关和组织及其工作人员所实施的与行使行政职 权有关的对公民、 法人和其他组织的合法权益产生的实际上影响的行为。 根据?行政诉讼法? 第 5 条规定，人民法院审理行政案件只对具体行政行为是否合法进行审查，第54 条规定，合法的具体行政行为应同时具备主要证据

3、确实、 充分，适用法律、法规正确， 符合法定程序， 不存在超越职权、 滥用职权以及拖延履行或不履行法定职责的问题。 行政机关所作出的具体 行政行为只有同时具备这几个条件， 才属合法的具体行政行为， 缺少任何一个条件， 都属于 违法的具体行政行为， 人民法院就应该确认被诉的具体行政行为违法， 并依法判决撤销或变 更或判决被告履行法定职责。一、对主要证据是否确实、充分的审查“以事实为根据， 以法律为准绳 ，是我国宪法确定的一切执法机关的执法活动中应遵循的一 项根本原那么，按照这一原那么的要求， 行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。行 政机关作出的具体行政行为认定的事实主要证据缺乏， 也就

4、意味着该具体行政行为缺乏事实 根底， 违反了该项原那么， 故属于违法具体行政行为。因此，具体行政行为的主要证据是否确 实、充分，是人民法院判断具体行政行为是否合法的要件之一。 根据行政诉讼法关于被告负举证责任的规定， 人民法院应通过审查被告向法庭提供的证据来 判断被诉具体行政行为是否存在主要证据缺乏的问题。也就是说，人民法院只能在法庭上， 通过审查被告举出的证据， 并结合原告、 第三人提供的证据， 来判断被告是否完成举证责任。 人民法院只是核实被告举出的证据能否证实被诉具体行政行为的合法性， 而不是审查原告与 被告争议的事实， 法院不能代替行政机关去调查被诉具体行政行为认定的事实。 因此， 在

5、一 般情况下， 法院不应主动调查取证。 但有以下三种情况之一的， 人民法院应进行调查核实证 据工作： 1、对被告提交的证据真伪有疑问的； 2、被告提交的证据与原告提交证据不一致， 不经调查判断不出真伪的； 3、原告或第三人提供了否认被告证据的线索，原告或第三人没 有能力取得的。 需要提出的是， 人民法院进行调查的目的是为了查明被提供的证据能否作为 定案依据使用， 根据调查情况确定被诉具体行政行为认定的事实的主要证据是否确实、充分。另外，为了保证案件质量，对涉及不动产的案件和案件中涉及被扣押、查封实物等问题的， 人民法院均应到实地勘测、检查、核查被告或其他当事人提交证据的真实性、准确性。原告或第

6、三人有权向法庭提交证据， 因原告对具体行政行为是否合法不负举证责任， 所以法庭不 能以原告提交的证据不能证明自己的诉讼请求是合法的，确认被诉具体行政行为是否合法。 如果被告提供的证据不能证实被诉具体行政行为认定的主要事实， 或与被诉具体行政行为认 定的事实不同， 那么证实被诉具体行政行为主要证据缺乏。 据此， 人民法院应当判决撤销被诉 具体行政行为。法庭调查是法院查清被诉具体行政行为认定事实的法定形式。 即：由被告向法庭举出被诉具体行政行为认定的事实的每一个证据， 并说明每个证据与被诉具体行政行为认定事实的关系， 然后由原告、第三人进行辩认及对证人， 鉴定人员、勘验人员进行询问，而后对每个证据

7、的 客观性、关联性和合法性进行辩论。 原告、第三人也可以向法院提供证据， 然后由被告质让。 此外， 法庭也应将法院调查取得的证据在法庭上质证。但凡未经质证的证据， 均不能作为定案依据。 合议庭应当对当事人在法庭上质证过的每一个证据， 根据质证的情况对其真伪和效 力进行认证， 根据认证有效的证据进行全面分析研究， 最后对被诉具体行政行为认定的事实 是否存在主要证据缺乏问题作出判断。二、对适用法律、法规是否正确的审查 只有在确定被诉具体行政行为应当适用的法律、 法规及规章的条文后， 才能判断被诉具体行 政行为适用的法律、 法规是否正确。 在审查判断被诉具体行政行为适用的法律、 法规是否正 确时，

8、首先应当认定被诉具体行政行为究竟适用了哪些具体的法律、法规及规章的条文。 具体行政行为适用的法律、 法规， 在形式上必须写明依据的具体的法律、 法规及规章的名称和 具体的条文。在一个条文中，有多款或多项的，应当写明具体的款或项。在内容上，一般应 当写明认定对被处理相对人行为的性质或事项的性质的法条和涉及处理结果的法条。 审查判 断具体行政行为适用法条的方法为开庭及合议， 在庭审中， 由被告向法院举出证据证明被诉 具体行政行为所适用的法条， 并在法庭上宣读其所适用法条的具体内容， 然后由原告、 第三 人进行辩认、辩论。同时，原告及第三人也可以向法庭提出反证，反证亦须法庭质证后，才 能作为定案的依

9、据。适用法律、法规错误有五种表现形式：1、适用法律、法规性质错误，也就是应当适用甲法，却适用了乙法。如：某电器厂不执行 提价申报制度的规定， 在未向物价管理行政机关申报的情况下， 擅自提高产品的价格， 对该 行为应当适用?中华人民共和国价格法? 的有关规定予以处分，但处理机关却适有了?产品 质量法?的规定予以处分。2、适用法律、法规条文错误，包括适用定性条款错误和适用处理性条款错误两种。适用定 性条款错误， 是指被诉具体行政行为适用认定被处理行为或事项性质的法律、 法规的条款错 误。适用处理条款错误， 是指被诉具体行政行为适用定性条款没有错误， 但适用有关处理的 条款错误。如：个体户王某未经县

10、级以上政府批准， 擅自在自己的责任田里建一木制家具厂， 占地面积 1000平方米，根据?土地管理法? 第 76条规定，此行为属非法占地， 应退还土地， 并处每平方米 30 元以下的罚款，假设处理机关适用 ?土地管理法? 第 73 条规定，按非法转让 土地处理，应退还土地，并处非法所得50%以下的罚款，即属适用法律、法规的定性及处理条款错误。3、适用了没有效力的法律标准，即被诉具体行政行为适用的实体法律、法规、规章尚未生 效果或已经失效。如： 2004 年 5 月 2 日，赵某酒后无证驾驶摩托车将于某撞伤，公安机关 适用?道路交通事故处理方法? 的有关规定对赵某实施行政处分即属适用了没有效力的法

11、律 标准，因自 2004 年 5 月 1 日起?道路交通平安法?即实施， ?道路交通事故处理方法?同时 废止。4、未适用应当适用的法条， 包括三种情况：1 被诉具体行政行为根本没有引用任何法律、 法规、规章或只引用了法律、法规、规章的名称，没有引用具体条文； 2只引用了有关定性和处理的原那么性条文， 没有引用应该适用的有关处理的具体条文； 3只适用了有关处理 条款，未适用定性条款。5、没有适用法条中必须适用的内容， 是指被诉具体行政行为引用的法律、 法规的条文正确， 但没有适用该条规定中必须适用的内容， 而适用了不应该适用或选择适用的内容。 如：张某 在河道内建两间简易房搞修理，根据?防洪法?

12、第 56 第规定，处理机关应对其作出撤除建 筑物，并可处 5 万元以下罚款的处分， 这里的撤除建筑物是必须适用的内容， 罚款是选择适 用的内容， 而处理机关只对张某罚款 2 万元， 未要求其撤除建筑物， 即属没有适用法条中必 须适用的内容，故属于适用法律、法规错误。三、对有无违反法定程序的审查 行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式， 步骤， 顺利和时限组成的，因此，法院审 查具体行政行为是否违反法定程序主要有以下五个方面的内容：1、审查法定方式，法定方式包括形式种类和外在表现形式两局部组成，形式种类分为简易 程序、 一般程序和听证程序三种，外在表现形式分为要式和非要式两种。根据法律规定，

13、行 政机关作出具体行政行为应当采取要式行为，而不能采取非要式行为，如： ?行政处分法? 规定， 行政处分应采用书面形式，不能采用口头形式，如果缺少书面决定书，即违反法定程 序，应判决予以撤销。2、审查法定步骤，这里所讲的步骤是指法律、法规及规章规定，行政机关在作出具体行政 行为中必须进行的并影响到决定的正确性的程序。如： ?行政处分法?规定，按照一般程序 作出行政处分决定的步骤为调查取证、 听取当事人陈述和申辩， 行政机关负责人对调查结果 进行审查并作出决定，最后将处分决定书送达相对人。如果缺少任何一个步骤，即属违法， 应判决予以撤销。3、审查法定顺序，行政程序的顺序是行政机关在总结行政执法的

14、经验和教训的根底上，从 特殊中抽象出一般， 按照符合客观规律的要求确定行政程序的步骤顺序。 行政程序中颠倒顺 序主要有三种表现形式： 1先裁决后取证； 2裁决后告知陈述和申辩的权利； 3先执 行后裁决。行政执法中颠倒行政程序顺序必然违反了客观规律和法律、法规及规章的要求， 因此人民法院在审查具体行政行为是否违反法定程序时， 发现行政机关作出具体行政行为过 程中颠倒顺序的，均应认定为违反法定程序。4、审查法定时限，任何一个行政程序都必须在一定时限内完成，如果行政机关可以不受时 间限制， 那么行政机关将无工作效率可言， 公民、 法人和其他组织请示行政机关履行法定职 责，行政机关将可以无期限的拖延， 使他们的合法权益无法得到保护。