自然垄断产业激励性规制研究述评

1、自然垄断产业激励性规制研究述评     内容提要20世纪70年代末以来，随着激励性规制在发达国家自然垄断产业的广泛应用，激励性规制问题越来越引起人们的关注，本文从规制机构、规制程序、规制司法审查机制、规制公众参与机制等方面对有关文献进行述评，分析激励性规制有效应用的体制基础。 关键词自然垄断产业，激励性规制，规制体制在自然垄断产业价格规制中，传统的基于成本的规制带来了企业内部无效率、规制关联费用增加以及寻租成本等问题，导致了规制的失灵，从而使得激励性规制被引入到自然垄断产业之中。激励性规制的目的是减少规制机构和被规制企业间的信息不对称问题，刺激被规制企业

2、努力使成本最小化，提高资本的投入产出效率，同时，确保这些企业能公平地回收成本和获得公平的投资回报率(A. Yatchew，2001)。激励性规制的方式主要有价格上限规制、特许投标竞争、标尺竞争规制和社会契约制度等，从20世纪70年代末开始，这些规制方式开始在发达国家自然垄断产业逐步推广，特别是80年代中期以来，许多自然垄断行业的在位者受制于价格上限(Laffont & Tirole，2000)。但激励性规制存在着规制承诺、规制俘获、产品或服务质量降低等制约激励效能的问题，这些问题的预防和解决是建立在自然垄断产业有效规制体制基础上的。Levy & Spiller(1996)指出：

3、“虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的规制治理结构到位，它才能充分发挥作用”，“规制激励不能在制度真空中实现，它将受国家的制度禀赋、分权政治和规制治理结构的影响。”Levy & Spiller(1994)还用交易成本方法考察了制度安排如何与规制程序相互作用，认为三项制度变量：独立司法、民主立法及强行政能力，能够影响政府规制承诺的状况。R. G. Noll(2000)指出了价格规制中的规制承诺和俘获问题，解决办法是建立一个尽职的规制机构，不被任何一个特殊利益集团群体所影响，规制机构的人事安排应由不同成分组成且保持稳定，在规制过程中，规制机构要获得包括无法参与决策的人们的意见，要进行信息

4、公开披露，要有法律约束，要通过司法程序判断规制部门的决定。这些研究可以概括为独立的规制机构、完善的规制程序、规制的司法审查机制和规制的公众参与机制等四个方面，这是确保激励性规制有效实施的规制体制基础。一、独立的规制机构独立的规制机构就是规制机构必须独立于其他政府部门和被规制企业。具体地说，独立的规制机构就是职能比较单一，只当裁判员，由具有丰富专业知识的专家按照特定的运行规则进行规制活动，独立管理并对结果负责。建立独立的规制机构，同时赋予这些机构某些权力和责任，可以改善整个规制制度的承诺能力(张昕竹、让.拉丰，2000)。独立的规制机构不仅能够割断规制机构与产业的联系(预防规制俘获)，还能割断规

5、制机构与其他行政部门的联系，规制的“独立性”和规制者的专业能力使其能够避免政治倾向性、更具有预见性、更加中立地进行规制活动，有利于建立维持满足最优投资的声誉机制，能使投资者遭遇投资风险和威胁的可能性降低，产业得到迅速发展。Cubbin & Stem(2004)评价了规制“独立性”对产业发展的影响，他们采用28个发展中国家1980-2001年间的有关数据作为样本，分析了规制独立性对电力生产投资的影响，他们发现依法建立独立规制机构的国家每单位发电能力平均增加了15%25%。为了适应激励性规制改革，建立独立的规制机构日益成为自然垄断产业规制体制改革的一个基本要求。自然垄断产业独立规制机构具有

6、代表性的是美国和英国模式。美国国会专门立法建立了独立的、权力集中型的规制机构。联邦一级自然垄断产业的规制机构主要有：美国州际商业委员会(ICC，负责铁路规制等)、联邦通讯委员会(FCC，负责电话、有线电视规制等)(Viscusi，Vernon & Harrington，2005)、联邦能源规制委员会(FERC，负责电力、天然气规制等)。这些独立的规制机构权力比较集中，它们既具有制定具体规制政策的权力，而且制定出的各项规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；同时在举行听证、搜集有关事实以及做出裁决时，它又履行着类似法院的功能并且配备有“行政法官”等专门人员，这些行政法官在美国通常被视为

7、“准司法人员”(R. N. Corly，1999)。英国自然垄断产业的规制机构既有政府相关部门设立的相对独立的规制机构，又有对议会负责的独立规制机构。从20世纪70年代末开始，英国开始了民营化和放松规制改革，原来政企合一的政府规制体制被新的政企分离的激励性规制体制所取代，中央政府各部门的有关权力转移到新的独立规制机构。坚持法律基础是自然垄断产业独立规制机构设立的最根本条件，只有通过法律授权，独立规制机构才能真正独立于行政部门，才能获得必要的权力和资源，避免行政性干预造成的承诺缺失。西方发达国家大都由立法机关颁布一项法律建立对某一特定产业的规制权力，通过规制立法，以法律的形式将政府规制机构的独立

8、性确定下来，并使规制机构在法律框架下依法行使规制职能(于良春、葛铸聪，2005)。二、完善的规制程序规制程序是政府规制所必须予以遵守的由相互衔接的先后阶段所组成的法律程序。政府规制作为一种典型的行政行为，规制程序的目的在于保证行政主体将公共利益置于优先地位。当程序所预先确定的要件成立时，程序义务人必须按照程序的规定做出既定的行为，而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现(沈荣华，2004)。所以，通过规制程序体制建设可以防止规制机构的权力滥用，减少规制过程中相关各方之间的摩擦，维护公众对规制机构的信任和良好关系，最大限度地促进规制目标的实现。发达国家自然垄断产业激励性规制都是建立

9、在完善的规制程序上的。美国自然垄断产业费率(价格)调整的规制程序是：被规制企业提出费率调整申请，然后在规制机构同意下选择一个测试年份，规制机构据此对企业的账目进行审计，审计时认为合理的开支可进入计价基数；规制机构还需要确定一个未来收益的估算系数，根据工资增长、通货膨胀率等对基础数据进行修正或调整；之后此案被列入规制机构的审理日程，规制委员会将向消费者发出公告通知，在进行听证前，被规制企业、规制机构工作人员和外部专家提供的书面陈述材料呈递备案；听证通常由一名行政法官和数名规制委员会成员主持，所有参加听证的人员需要进行宣誓，要接受行政法官的询问，接受工作人员或另一方当事人的委托人的交叉检验，法律还

10、允许独自参加听证会的个体消费者进行单独举证；听证在有行政法官主持的情况下，法官可以宣布一个“初裁”决定，该决定必须是书面的并且附有正式获取的事实资料和法律结论意见，之后提交规制委员会全体成员审查；当规制委员会做出正式裁决或颁布裁决令时，允许有关当事人请求重新审理或举行再次听证，对于最终裁决，允许有关当事人向法院提出上诉(周林军，2004)。英国对自然垄断产业的激励性规制同样遵循着严格的程序，如在应用价格上限规制时，即使在规制周期中对规制方案进行再调整也是建立在清晰、可预期的规制框架下，依据特定的调整标准，遵循一定的法律程序(王建明、李颖灏，2006)。三、规制的司法审查机制司法审查制度是一种事

11、后沟通机制，激励性规制中，不管规制契约签订时沟通机制如何完善，规制机构和被规制企业之间的事前沟通如何充分，在规制契约执行过程中双方的摩擦和误会仍然不可避免，事后沟通机制则有利于消除这种摩擦和误会。司法审查机制主要有行政复议和行政诉讼以及内部沟通机制，而其中最为重要的是行政诉讼制度。Newberry(1999)指出：“规制的可预测性和可信性主要建立在既定的诉讼程序上，这个诉讼程序使被规制企业可以对不合理的规制提出上诉”，“通过法律来约束规制者违背给企业以合理回报率的承诺行为，那么规制的可信性就提高了”。政府规制的司法审查机制既是被规制企业合法权益的救济者，又是规制机构权力行使的监督者，其共同基础

12、和终极目的在于实现和维护公共利益(潘伟杰，2005)。对自然垄断产业激励性规制的司法审查一般并不涉及规制的具体内容，而只涉及规制的法律问题，包括规制机构的运作程序、规制行为的充分证明、授权法律的错误解释以及规制行为是否在规制机构的职权范围之内等问题，一般来说，主要是独立规制机构自由裁量权的审查及对规制程序行为的审查。对政府规制自由裁量权的审查就是对规制机构自由裁量权的行使进行司法矫正，避免权力滥用。对规制程序行为的司法审查包含两个重要方面：一是对规制机构是否依据程序规制以及规制程序形式是否合理；二是对规制程序参加人的程序行为进行审查。激励性规制中的程序是最根本的要件，程序的不公正就难以使他人信

13、赖其结论的正确性。对规制程序参加人资格的审查以及相关程序行为的法律约束能够维护程序效率以及规制结果的公正，这种审查的目的能够确保程序参加人的素质符合相关要求，从而确保规制决策和有关争议问题得到公平公正的解决。尽管以美国为代表的发达国家对自然垄断产业规制建立了严格的司法审查制度，但大都实行司法权对行政权的有限审查原则。如果法院对规制机构的所有决策或规制行为事事都进行例行的司法审查，那么规制机构就形同虚设。Charles & Phillips(1993)介绍了美国联邦最高法院对价格规制的司法审查范围解释：“宪法并没有将费率规制机构限定于某一或某些固定的公式。由立法部门授权的这些机构，在其法

14、定权限范围内，完全可以根据实际情况自由地选择调整规制政策。在它们履行了公正的听证程序和收集了适当的事实证据以及满足了其他法定要求后，法院不能对此进行无端的干涉，除非有清楚的事实表明规制机构违反了正当程序。如果规制委员会的法令从相关事实和整体性的角度并没有产生出一种仲裁的效果，这时才需要我们法院最后过问”。四、规制的公众参与机制斯蒂格勒(1971)、佩尔兹曼(Peltzman，1976)和贝克尔(1983)等人关于自然垄断产业利益集团规制理论的研究揭示了在政府规制过程中规制者易倾向于保护小的利益集团而以牺牲较大团体的利益为代价。Laffont & Tirole(1993)的研究指出了激励

15、性规制中规制俘获的可能性更大。所以，激励性规制中建立公众参与机制，使公众参与规制决策，监督规制主体的行为，从而保证规制决策的公正性，同时可以克服规制机构的“有限理性”，提高政府规制决策的科学性。自然垄断产业激励性规制过程中的公众参与一般包括规制调查机制、规制协商机制以及规制听证机制。政府规制中的民意调查可以广泛了解公众持有的观点、意见和建议，保证规制的民意基础，取得公众对规制政策的理解和支持。规制协商机制，一般是先行设立规制协商委员会，成员由各方利害关系人和公众代表组成，他们在规制中的利益诉求可以通过协商会中的谈判表达出来，使规制过程建立在充分的利益表达基础上。规制协商机制为企业和公众提供了积

16、极参与规制过程的机会，策划合理、执行到位的协商程序有助于确定更优方案、提高规制质量，使得规制决策能被更好地遵守，并可以提高政府规制的可信性与合法性，取得广大公众的支持。规制听证机制是公众参与规制决策的最正式、最严格的机制。公众参与规制听证必须选出听证代表人，由其代表广大公众参与听证，听证代表应恪守职责，真正代表并维护公共利益。英国在自然垄断性产业制定规制法规(如价格上限规制)时都实行听证会制度，进行社会监督。其特点：一是力求公开，政府把某一规制法规草案公布在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见；二是反复修改，政府将各利益集团的意见加以整理，并据此对规制法规草案进行修改，然后使这些

17、信息与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据(王俊豪，2001)。美国20世纪后30年，公众在公共组织和公共事务管理中的参与作用日趋增强，同时，公众在许多重要领域的公共政策制定与执行中的参与行动日益合法化(Thomas，1995)。在政府规制中，除了行政程序法所规定的通知和评论程序以及审判型听证中对公众参与的规定外，还有许多法规和法令都要求公众参与公共行政。1972年通过的联邦顾问委员会法规定，行政机构从顾问委员会中所得到的建议必须具有一定的代表性，能够代表不同利益群体的意见，而不能仅仅是专家单方面意见。在保证公众参与的机制建设上，西方发达国家最重要的是在自然垄断产业建立专业的消费者组

18、织和规制过程的透明。在消费者组织建设上，如英国在上世纪80年代以来建立的“煤气消费者委员会”、“自来水消费者委员会”以及在英格兰、苏格兰和威尔士建立的14个电力消费者委员会，它们独立于政府规制机构和自然垄断的经营企业，只代表消费者利益(王俊豪，2001)。英国的各类消费者组织在自然垄断性产业规制中促进公众参与、保护消费者利益方面发挥了广泛的作用。规制过程的透明就是保证规制过程信息公开，这是公众有效参与政府规制的基础。从发达国家的实践看，规制过程的透明主要是制定规制政策的性质和目的、采取规制行为的理由、规制对相关各方和公众的影响、规制行为的进程以及最终出台的规范性的规制文件等有关内容，必须在一定时间内以直接通知、刊登在官方刊物或其他有效的公开方式，使规制相关方和公众知晓，以便使公众参与规制过程并使规制的结果得到社会的认同。五、简评自然垄断产业激励性规制的应用必须建立在与之相适应的、有效的规制体制基础之上，这些规制体制主要包括独立的规制机构、