主体功能区规划中城镇化发展与耕地保护研究

1、    主体功能区规划中城镇化发展与耕地保护研究         摘 要：本文以重庆市北碚区为例，从城镇化的内涵出发，分析1997-2007年间研究区域的城镇化水平与耕地资源的变动情况，研究城镇化加快与耕地资源减少的矛盾对立统一关系，并指出区域城镇化水平驱动因素的发展趋势。根据以上分析指出进行主体功能分区划分时，应坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间。即在主体功能区规划时注意规划区域的城镇化进程与耕地保护之间的协调平衡。关

2、键词：城镇化发展 耕地保护 主体功能区 重庆市北碚区1.引言国家“十一五”规划纲要提出的主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元，其功能区的划分对改善人地关系，缓解资源环境危机起到了重要作用。主体功能区规划是在过去自然区划、经济区划、城市规划、国土规划等一系列区划、规划的基础上更加重视对区域人口、经济、资源环境的综合分析评价，更重视与自然社会功能和谐的一种考虑，其实质是对区域经济社会发展的诉求以及国家宏观政策在区域落实的一种综合反映。而工业化和城镇化的快速发展带来经济的高增长势头和未来区域经济发展的格局是主体功能

3、区划分需要把握的重要经济属性。故研究区域的城镇进程对主体功能区的划分具有至关重要性。城镇化是人类社会走向现代文明的重要标志，是工业化、现代化的重要载体和推进器。党的十六大明确提出了要“加快城镇化进程”。城镇化不仅指农村人口向城市的积聚、地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩展，还包括城镇经济在国民经济中居主导地位，成为社会前进的主要基地，以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一种持续发展的过程。改革开放以来，中国城镇得到空前的发展，城镇人口迅猛增加。1978年全国共有城市191个，城镇化率仅为12.5%，到2007年城镇化率已达到43.9%。多方预测表明，中国城镇化水平在2010年和2

4、020年可能分别达到46%-48%和55%-58%，而总体上70%的时间大致在2035-2040年间。因而在城镇化的进程中，农用地特别是耕地的非农化不可避免。根据中国统计年鉴（1997-2004年）计算，1996年到2003年间城镇建设用地平均每年占用耕地在8×104公顷以上。我国城镇化水平每上升1%，耕地相应减少45×104公顷。近十几年来，各地大力进行各类园区建设，以及基础设施和重点建设项目，在这些城镇化进程中，面临着城镇化水平提高和耕地减少的矛盾，土地利用结构不合理，并伴随着土地资源特别是耕地资源浪费的严峻形式，如何协调城镇用地的扩张（城镇化水平的提高）与耕地保护的矛

5、盾已成为学术界与决策者面临的一大难题。重庆市地处西部生态脆弱区，是西部经济发展的中心，具有“大城市带大农村”的区域特色，加速的工业化和城镇化在促进土地利用类型间频繁转移的同时，其对耕地的矛盾也日趋突出。因此，本文选用重庆市北碚区为研究区，分析城镇化水平与耕地资源的相关性，为主体功能区规划的制定提供参考。2.研究方法与研究区域2.1 城镇化水平的测量指标。城镇化水平是衡量一个地区经济社会发展程度的重要指标，特别是工业化水平高低的一个重要指标，目前一般采用它来衡量和评价一个地区的城镇化进程。城镇化水平的量度一般采用单一指标法和复合指标法。单一指标法包括人口比例指标和土地利用指标，人口比例指标是指城

6、镇人口占总人口（目前很多采用常住人口，本研究采用常住人口）的比例；土地利用指标系指非城镇用地（耕地、园地、林地、草地、荒山、滩涂等）转化为城镇用地的比率。复合指标法包括反映城镇化水平4个方面的指标，即：规划区域的城镇人口占总人口（或常住人口）的比例，人口密度即单位城镇面积的人口数，城镇建成区的大小，城镇建成区之间的平均距离。城镇化水平除与城镇之间的平均距离成反比外，与其余3项指标均成正比。     2.2 研究区概况。北碚区隶属重庆市，地处重庆市核心区的西北面，是重庆市主城区和都市圈中的重要组成部分。北碚区地跨东经106°18106°56，北纬

7、29°3930°03，幅员面积755平方公里。北碚区具有良好的区位条件，东临渝北区，南接沙坪坝区，西靠壁山县，北与合川市接壤，距重庆市中心仅24公里，距江北国际机场28公里。北碚区是重庆的历史文化名城，被誉为重庆市的“后花园”。据2007年北碚区土地利用变更调查和统计年鉴显示，2007年全区耕地面积为26031.83公顷，占土地总面积的34.52%；城镇建成区为32.42平方公里，占土地总面积的4.29%，城镇化率达到68.52%。3.北碚区城镇化发展与耕地变化研究3.1 北碚区城镇化动态分析。非农经济的高速发展、非农业人口的稳步迅速增长和城镇化水平等的高速提高共同促进了北

8、碚区城镇用地规模的快速扩展。北碚区城镇建成区面积由1997年的9.00平方公里扩大到2007年的32.42平方公里，增幅达260.22%，年均扩展23.66%。这说明11年来，北碚区的经济水平和生产力水平不断提高，城镇规模不断扩大。由图1可以清楚看出，北碚区城镇用地规模的扩展越来越快，特别是1999年以来，呈加速扩展之势。由于目前北碚区城镇发展的整体水平还比较不均一，所以北碚区城镇发展还将会有一个高涨期，其城镇人口、经济规模和用地规模都还会有大幅度的增长。随着人均GDP的增加，北碚区城镇化进程持续、稳定地提高（见图2）。1997年，北碚区人均GDP为6444元，城镇化率为37.37%；而200

9、7年，北碚区的人均GDP达到15897元，城镇化率也达到68.52%，说明人均GDP与城镇化率成正相关性，同时二者之间的增长趋势基本上接近。3.2 北碚区耕地变化的总体趋势。北碚区内地貌类型多样，平坝、丘陵、低山等均有分布，其中以丘陵地貌为主，占全区土地总面积的52.12%，另有相当部分低山（占40.78%）和少量平坝地区（占4.81%），耕地面积总量不大（2007年耕地面积为26031.83公顷）。北碚区耕地的逐年减少，主要是经济的快速发展、城镇化水平的提高、基础设施建设导致建设用地急剧增加占用了大量农用地特别是耕地。从1997年-2007年短短的11年间，耕地面积净减少2315.22公顷，

10、平均每年以8.17%的速度递减，平均每年净减少耕地210.47公顷（图3）。特别是2002年以来，耕地增加的速度远远低于城镇建设占用耕地等原因导致的耕地减少速度。耕地减少的同时也导致人均耕地面积的急速下降。伴随城镇人口的增加和城镇用地的扩张等将进入高涨期，对耕地的压力将不断加大。4.北碚区城镇化水平驱动因素的发展趋势4.1 经济发展趋势。世界经济发展的经验表明，当一个地区的年人均GDP达到1000-5000美元阶段，往往是产业结构剧烈变化、利益格局大幅度调整的敏感时期，应对得当，经济将会保持快速发展，迎来黄金发展期。根据北碚区统计局发布的数据，2007年北碚区实现地区生产总值（当年价格）110

11、.20亿元，比上年增长16.50%，人均GDP达到15897元，跨越1000美元的台阶；全社会固定资产投资完成91.80亿元，比上年增长40.80%；地方财政收入6.73亿元，比上年增长54.20%。根据重庆市北碚区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要预测：到2010年，北碚区GDP（2007年价）为140.00亿元，人均GDP（2007年价）超过20000元。这表明北碚区经济发展已经驶入快车道，迎来经济发展的黄金期。在未来的一段时间内，北碚区城镇经济规模会迅速扩大。所以在今后一段时间内，经济发展仍将是北碚区城镇化水平提高的主要驱动力。4.2 人口变化趋势。合理确定人口规模和用地规模是城镇规

12、划的前提，而人口规模是用地规模的前提。因此，城镇人口对空间的需求是城镇土地扩张的直接动因。随着第二、三产业在整个国民经济中的比重增加，本区域从事第二、三产业的非农业人口也会不断增加；再加上西南大学和蔡家组团、江东产业集中区不断扩建，外地人口的不断机械迁入，城镇人口在一定时期内会不断增加。城镇人口的不断增加必然导致更多的城镇居民需要更多的城镇用地来满足其对住房、交通和公共设施等方面的需求，进而不断导致耕地的减少。北碚区2007年常住人口为70.81万人、城镇人口48.52万人；而据新一轮的土地利用总体规划修编预测，到2020年总人口将达到96.74万人、城镇人口达到81.96万人。4.3 居民生

13、活水平提高。人民生活水平对城镇用地扩张也有一定的影响。随着城镇居民的生活水平的提高，人们必然对其居住空间、公共空间以及城市公共设施等提出更多、更高的要求。这样政府在完善城市功能、改善城市居住环境和交通状况方面都要做出更大的努力，居住用地、道路用地、公共设施用地和公共绿地都将会得到大幅度的增长。北碚区城镇居民人均居住面积由1997年的8.37平方米提高到2007年的42.00平方米，在短短11年内，北碚区城镇居民人均居住面积提高了4.02倍。住房需求的增加，刺激了房地产开发商大量圈地建房，再加上北碚区作为“国家级山水园林城市”、“全国最佳人居环境示范城市”和“迪拜国籍改善居住环境良好范例奖”，2

14、007年北碚区住宅建筑竣工面积达222.66万平方米。4.4 基础设施增加趋势。近年来，北碚区大力发展基础设施建设，成效显著。以2007年为例，全年供电量为141359万千瓦时，供水量为1488万立方米；公路路网密度为0.09km/km2；全区电话普及率为83.70%，计算机互联网宽带接入用户达25000户；城市住房使用面积1157万平方米；新增公共绿地124公顷，建成区城市人均公共绿地达到18.25平方米，城市绿化覆盖率达44.48%。伴随人民生活水平的提高，城镇人口的增长，基础设施建设趋向于快速增加趋势。近年来，城镇建成区面积以加速的趋势扩张。城镇人口的迅速增长是影响城镇用地扩张的直接因子

15、，它是表达城镇化水平增长的重要指标。伴随经济的迅速发展，北碚区城镇人口还将进一步迅速增长。5.促进北碚区城镇化发展与耕地保护相协调的对策和措施城镇化发展与耕地保护之间存在突出矛盾，城镇化发展必定要占用一部分的耕地，但是城镇又不能不发展，问题的关键是如何处理好城镇化发展与耕地保护之间的关系。一方面，要不断提高北碚区的城镇化率，才能满足北碚区经济社会发展所需；另一方面，必须切实保护耕地，在城镇发展中尽可能少占或不占用耕地。5.1 严格实行土地管理制度，引导土地资源合理利用。土地审批和使用应按照土地利用总体规划确定的土地利用方式，严格按用途使用土地，严格审批土地利用用途变更的土地，保证土地利用结构的

16、权威性，提高土地利用规划的严肃性。突出耕地特别是基本农田保护。同时，通过基准地价、土地出让、转让价格调控土地，适当提高农地特别是耕地转用的地价，可以有效地保护耕地，通过明确的不同类型土地价格约束了不同类型土地之间的流动，也保障了土地利用结构和布局的完善。5.2 以规划为指导，提高土地利用效率。提高土地利用的整体效率，挖掘城镇旧城区用地潜力，盘活城镇闲置土地，加大旧城改造和企业“退二进三”的力度，应制定和完善一系列相应的政策及保证措施。依法严格控制“农转非”用地，严格规定城镇非农业建设用地标淮、统筹安排城镇用地，严格控制城镇建设用地规模，这些必须在土地利用规划中体现出来。加强部门协调，制定政策措

17、施，促进“三个集中”：通过合理规划，使工业项目向开发区集中；通过迁村并点，使农村住宅逐步向中心村和小城镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中。加强土地管理，防止非法占用土地，以实现耕地总量的动态平衡。对现有已利用的城镇建设用地，要采取配套综合措施，以提高土地的综合生产力和综合效益。对城镇建设用地及工矿、交通、能源等非农业建设用地，则应制定政策引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地的空间，最大限度地节约用地，少占用耕地。5.3 大力推行“城乡建设用地增减挂钩”的制度。严格控制建设用地总量，通过城镇建设用地挖潜和农村居民点复垦达到建设用地总量保持不变，这是实现耕地总量动态平衡的有效

18、途径，也是保障粮食安全的重要措施。重点是严格按照村镇建设用地标准缩减农村居民点用地面积。5.4 加大土地整理，促进土地资源的可持续利用。土地整理不仅是增加耕地面积、提高耕地质量、保证耕地占补平衡的根本途径，也是盘活城镇存量土地、提高土地利用效率，促进土地资源可持续利用的重要途径。制定相应的整理开发鼓励措施，加大土地开发整理复垦力度，挖掘耕地后备资源，切实增加有效耕地面积。在实施措施上，要鼓励多条途径，尤其是社会资金介入土地整理市场，广开门路，使土地整理有一个良好的资金平台。6.结论城镇化发展与耕地保护是对立统一的，城镇化发展对耕地保护既有不利的一面，也有有利的一面。不能为了保护耕地而限制城镇规模的合理扩张，而应运用有效的协调机制协调城镇化发展和耕地保护的对立面，进而推动区域经济的发展。故在进行主体功能分区划分时，应统筹考虑区域的人口分布、经济布局、城镇化率和耕地保护等，逐步形成区域人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。特别应注意坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间。即在主体功能区规划时注意规划区域的城镇化进程与耕地保护之间的协调平衡。参考文献    1 冯德显、张莉、杨瑞霞。基于人地关系理论的河南省主体功能区规划研究J.地域研究与开发，2008，27（1）：1-