林权流转制度建设对策分析_国家林业局集体林权制度改革课题研究项目

1、第29卷第4期2008年8月四川林业科技JournalofSichuanForestryScienceandTechnologyVo1.29,No.4Aug.,2008林权流转制度建设对策分析国家林业局集体林权制度改革课题研究项目李裕,周宝中,余蜀峰,熊德华222(1.四川省森林资源管理总站,四川成都610082;2.四川省林业厅,四川成都610082)摘要:本文从分析林权流转问题和林权流转制度建设问题着手,提出了林权流转制度建设对策;认为林权流转制度建设应包括林权流转管理制度、林权管理机构、林业要素市场及其服务体系建设。关键词:林权流转;制度建设;林业要素市场;对策中图分类号:S7-91文献

2、标识码:A文章编号:1003-5508(2008)04-0071-05当前,在全社会推动集体林权制度主体改革的同时,要建立林业发展、林农增收、生态改善的长效机制,必须统筹安排、建设各项配套改革措施,将明晰产权与减轻税费、放活经营、规范流转、资改革、,以适应改革需要。滞后的情况下,在民间自发开展起来,出现了一些新情况、。森林法中,但规范林权流转行为的具体法规至今还迟迟没有出台,林权流转的范围、流转的形式、流转应遵循的基本原则、流转的程序、政府对林权流转行为的监控及鼓励政策等方面的内容都应由相应的法规来调整。1林权流转的内涵林权流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下,将林地使用权、森林和林木

3、所有权、森林和林木使用权按一定的程序,通过招标、拍卖、协议等方式,有偿或无偿地由一方流转给另一方的经济行为。依法、自愿、有偿进行的林权流转,是一种合法的产权交易行为。以市场为主配置林地资源,主要是在明确林地产权关系的基础上,承认林地的商品属性,培育林地市场,以地租、地价调节林地供求,为林权流转提供市场机制。3林权流转制度建设对策3.1林权流转管理制度建设3.1.1林权流转方式管理国有林的林权流转必须依法采用招标、拍卖的方式,并在依法设立的产权交易机构中公开进行。除国有林以外的其他林权流转,可以采用招标、拍卖的方式,也可以采用其他方式进行。3.1.2林权流转的审批管理权属限制:国有林的林权流转,

4、由管理该森林资2林权流转制度建设问题林权合理流转是发挥林地效益,改变我国林地比较利益低下问题的有效途径。但是,随着林权制度改革的不断深入和市场经济的发展,林权流转活动在理论准备不足和实践经验缺乏、法律体系建设源的县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,转同级人民政府国有资产管理部门批准。已依法实行承包经营的集体森林资源需要流转的,按中华人民共和国农村土地承包法的规定办理;未实行承包经营的集体森林资源的流转,在报管理该森林资源的县级以上人民政府林业主管部门审核批准收稿日期:2008207203作者简介:李裕(19662),男,四川省崇州市人,硕士,高级工程师,主要从事森林资源管理、森林经理和林权

5、制度改革工作。72四川林业科技29卷前,还应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者村民代表会议2/3以上村民代表的同意。面积限制:林权流转成片面积可设200hm以下、200hm350hm、350hm以上三种限制,可分别由林权所在地县级、设区的市(州)级、省级林业主管部门审核或者审批。3.1.3林权流转申请及申请材料(镇)、村(组),通过布告等形式予以公告。公告期满无异议的,受理流转申请的林业主管部门应当作出是否同意或者批准的决定,并书面通知申请人。对公告期内有异议的,由受理流转申请的林业主管部门进行复核后,再按有关规定办理。3.1.7林权流转合约管理流转森林资源必须签订流转合同。国

6、有、集体森林资源的流转合同应当报同意或者批准流转该森林资源的县级以上人民政府林业主管部门备案。其中,国有森林资源的流转合同还应当报批准流转该森林资源的国有资产管理部门备案。林权流转合同的内容由流出方和流入方约定,一般包括下列内容:流出方和流入方的名称(姓名)和住所;、坐落位置、面、;流转价;森林防火和病;合同期满时森林资源存量的处理;违约责任;解决争议的方法。省级林业主管部门应制订林权流转合同的示范文本,供林权流转当事人在订立合同时参考。流入方按照流转合同的规定支付流转金后,应当会同流出方向原核发林权证书的县级以上人民政府林业主管部门申请办理权属变更登记手续。流入方应当按照经批准的用途,对流转

7、的森林资源进行开发利用和管护。3.1.8林权流转时限设定林权流转申请的提出:林权流转申请由流出方按照林权流转审批权限向负责审批的县级以上林业主管部门提出。林权流转申请材料:申请表;所有权或者使用权证书;林地类型、坐落位置、四至界址、面积、林种、树种、林龄等相关材料;受让的森林资源用途说明;流转共有或者合资、合作经营的森林资源的,还应当同时提交共有人或者合资、合作各方同意流转的书面意见;流转国有林资源的,议;法律、法规规定应当提供的其他材料。3.1.4林权流转公示凡是涉及到以拍卖、招标形式流转林权的,必须按拍卖法和招投标法的规定公告,并公开进行。凡是农民集体经济组织流转集体所有的集体林时,必须进

8、行公示。3.1.5森林资源资产评估及评估资质管理国有、集体森林资源的流转应当进行森林资源资产评估,其他森林资源的流转是否进行资产评估,由流出方和流入方双方自行决定。国有森林资源资产的评估可由乙级以上森林资源调查规划设计资质的机构进行评估。森林资源资产评估应当由依法成立的评估机构进行。进行森林资源资产评估的机构必须具有3名以上森林资源资产评估专业技术人员。森林资源资产评估机构应按照国家和省有关森林资源资产评估的技术规程和办法进行评估,并出具评估报告。自森林资源资产评估报告出具之日起满2年后流转的,应当重新进行森林资源资产评估。3.1.6林权流转受理森林、林木使用权和林地使用权的流转期限可根据林种

9、和树种生长特性设定为5年至70年。如福建省永安市对桉树林的林权流转时限仅为5年,考虑到的就是桉树速生特性,其轮伐期也为5年。5年后可重新进行流转,这样不会因在一段时期内流转林地后,给失地林农造成重大经济损失或失业。流入方再行流转森林资源的,应当告知原流出方,并不得超过合同的剩余期限,不得损害原流出方的合法权益。3.1.9林权变更登记及档案管理可与配套制度建设内容协调一致。注重林权变更登记时对申请材料、公示情况、合同约定、资产评估等内容进行严格审查;对于已经登记了的林权,要做好档案管理工作。受理流转申请的林业主管部门应当将申请流转的林权基本情况在流转的林权所在地及相邻乡4期李裕,等:林权流转制度

10、建设对策分析733.1.10林权流转资金使用及监督管理正常经营活动的法人、自然人要制定罚则,保障流入方的合法权益。3.2林权流转中林权管理机构的作用发挥国有、集体森林资源的流转,其流转金应当以森林资源资产评估价值为基准。国有森林资源的流转金应当实行财政专户管理,用于职工安置、清偿债务以及对剩余森林资源的培育和管护。县级以上林业主管部门应当配合国有资产、财政、审计等部门加强对国有森林资源流转金使用情况的监督检查。对于集体林权流转资金的使用,大部分应分配给林农,其余可用于发展集体林业和集体公益事业,而不是用于偿还集体的各种债务或者用于其他非林业生产建设。县级以上林业主管部门要随时监督集体林权流转资

11、金的使用情况。如四川省大邑县就制订了林权流转农户养老保险管理办法,将林权流转资金纳入了社保统筹,保障了林权流转后失地林农的后续生活。3.1.11林权流转救济及救济内容各级政府及其林业主管部门在林权流转中要注重发挥其政策保障和行政服务功能。3.2.1加强林权流转动态监督管理包括实行界定林权、实施产权登记和产权变更登记管理;监督产权行使和市场活动;调处或仲裁产权争议;保障和协调各产权主体的合法权益等。对流转后的林地发放林权证,是稳定林权、维护林权权利人合法权益的一项基础工作。在林权流转中必须将林权登记核发证书工作列为一项重要工作内容,与林权流转同步做好这一基础工作,按照规定办理,保障流入方和。3.

12、2.2加强资源资产评估监督管理林权流转实践中,损的情况。,并适时、适当、。通过在四川省内林权流转实践的调查,我们认为应该开展林权流转救济的内容主要体现在:对于国有或集体所有的林权流转,因领导意志取向,相关权利人在没有获得公示信息或公示时间不够,甚至根本就没有公示的情况,造成林权共有人不知情或虽知情但不愿意流转林权的,相关权利人在主张其权利时,无论是司法还是行政,均应给予救济。对于少数村民,对林权流转行为不支持,不配合,甚至还对流转后的林权权利人打击、报复,出现阻挠现林权权利人自主经营的行为。因此,对“现林权权利人”进行“救济”显得十分必要。3.1.12林权流转实践中的罚则设置包括对林地资产评估

13、方法、适用技术的行业管理和对专业评估机构及其评估人员资格审查的监督管理,确保资源资产评估的真实性和公正性。3.2.3加强林权流转运营服务,培育林权交易市场建立和完善林权流转运行机制和相应的管理监督规章制度,主要包括林权流转程序、流转双方资格审查、合同的审批,确保流转活动的公平性、合法性,协调林权流转过程中产生的矛盾,对双方发生的纠纷及时调解,保护流转双方的合法权益。培育产权交易市场,为林地等森林资源资产的转让、租赁、承包、兼并、联合等流转行为搭建一个交易平台。3.2.4加强林业行政执法监督流转双方合同是否遵守,双方权利义务是否履行,林地是否改变用途和生态环境保护情况,林权流转有无违反国家政策法

14、令现象等,都需要运用法律和行政手段,情节轻重,追究法律责任。加强对流转后林地开发利用情况的监控,督促经营者严格按照合同规定的期限和要求,完成造林、营林和其他林业开发任务,防止造成森林资源的破坏和林地的逆转。及时查处和严打毁林案件,发现毁林行为及时制止,以切实维护林业经营者的合法权益,让林地使用权人放心经营。对造成林地永久性或长期(3年以上)性损害的行为,要设定相应的处罚和赔偿条款。对违法、违纪、违规流转林权的,林权流转主体要受到相应处罚;林权流转客体在明知林权主体非法流转的情况下以低价购得林权,造成相应损失的,应自负其责,并视为非法流转。对部门、单位、组织违法流转林权或组织策划涉嫌非法流转林权

15、的,要依法追究相关责任人的责任。对涉嫌阻挠林权流转或干预流入方74四川林业科技29卷3.3林业要素市场及其服务体系建设签字盖章,插花山还须林权权利人及山林所在地双方的组、村、乡(镇)组织签字盖章-计算机数据录入-林权权利人核对-发证公示-打印制作林权证-发放林权证。林权流转是对现有农村生产关系适应新时期农村生产力发展要求的局部调整,是对农村基本经营制度的进一步完善,这给林业工作提出许多新的要求。各级林业主管部门应切实转变职能,加强对林权流转的管理,逐步建立和完善以林权流转交易、森林资源资产评估、伐区调查设计、流转信息发布、产权登记、法律政策及信息咨询等为内容的林业要素市场,为林业改革与发展提供

16、全方位、多系列的配套服务。3.3.1林权流转信息和林业信息服务体系建设林权流转办证管理:林权所有者向所在地县级林业要素市场提供书面申请-提供申请人身份证明、资格证明及林权权利证明资料,林权属共有的还要提供共有人意见书;林权属集体的,要提供评估报告、村民大会或村民代表会议决议;林权属国有的,提供资产评估报告、财政部门的审核意见-县级林业要素市场审核相关资料-符合流转条件的进行受理登记-林权基本情况公告30日-组织、监督实施流转-双方自愿的,监督签订协议;竞价拍卖、委托拍卖、招投标的、委托招投标的,-办33.各级政府部门应搭建林权流转交易平台,负责搜集、整理、发布林权流转信息和林产品市场供求信息,

17、承担林权流转招投标、拍卖委托服务,发布森林资源资产供求信息,开展林业法律、法规、政策咨询和林业科技、法律知识培训,据库管理系统3.3.2确权颁证和林权流转办理变更登记管理,组建林权档案管理服务中心,负责林权资料和信息的统计、查询,负责林权档案收集、整理、管理及利用,承担林权档案查阅、抄录和复制服务,实现林权档案信息共享。3.3.5流转期限及后续政策保障体系建设森林资源资产评估机构的资质等级可实行三级资质管理,甲级资质由国务院林业行政主管部门核发管理,乙级和丙级资质由省人民政府林业行政主管部门核发管理。评估机构的审核实行每两年审核一次,考核效绩实行每年升级和降级制度管理。严格市场准入制度,凡不按

18、相关法律、法规及操作规程开展森林资源资产评估的机构,要给予通报和降级处理,构成违法的还要依法追究法律责任。林业要素市场应制定森林资源资产评估细则,开展森林资源资产及相关资产的价值评估服务。评估范围包括:出让或流转森林资源资产的;以森林资源资产作价出资进行中外合资、合作的;以森林资源资产作价出资进行股份经营或联营的;以森林资源资产从事租赁经营的;以森林资源资产作抵押或进行拍卖的;出让、流转或出租林地使用权的;同时出让、流转森林、林木与林地使用权的;需要进行森林资源资产评估的其他情形。3.3.3确权颁证及林权变更登记管理林权流转期限要根据林地上生长的林木及其林龄结构而定,以用材林1个2个轮伐期为流

19、转时限为好。不论流转次数是多少,各次流转时限之和不得超过原始林权证所载时间,这就为原始林权证和流转后的林权证在档案保存方面提出了课题。因此,后续林权政策保障体系建设就是要将原始林权证和流转后的林权证合在一起来保存和管理。3.3.6林权抵押贷款服务机制建设个人申请林权抵押贷款的,应当向贷款人提交的资料包括:贷款申请书;林权证原件;抵押标的物森林资源资产评估报告书;贷款人身份证原件及复印件;抵押标的物属于共有的,共有人同意办理抵押登记的书面材料;县级林业主管部门同意以其森林资源资产设定抵押权的文件;其他相关资料。单位申请林权抵押贷款的,应当向贷款人提交的资料包括:贷款申请书;林权证原件;抵押标的物

20、森林资源资产评估报告书;营业执照复印件;法定代表人身份证原件及复印件;公司或企业出具的股东确权颁证管理:林权权利人提出申请-林权权利人提供山林权属依据、个人身份证明-材料审核-外业勘界-填写林权登记申请表、四至关联人员签字,勘查人员签字,山林所在组、村、乡(镇)组织4期李裕,等:林权流转制度建设对策分析75大会或董事会同意抵押的证明,公司或企业章程另有规定的,按章程规定办理;集体的森林资源经过集体经济组织代表会议或村民代表大会讨论通过同意抵押的证明;国有单位以森林资源资产设定抵押的,应有经国有资产管理部门同意抵押的证明;其他相关资料。林权抵押贷款,可按如下操作程序办理:贷款申请-森林资源资产评

21、估-贷款调查-贷款审批-签订林权抵押贷款合同-办理林权抵押登记-贷款发放-贷款使用-贷款归还-注销林权抵押登记。3.3.7森林保险服务体系建设10樊喜斌.关于林地流转问题的探讨J.林业资源管理,2006,8(4):2933.11侯元兆.当前中国林业发展若干问题的思考J.林业经济,2002,(3):1113.12集体林区林业改革与发展课题组.集体林区林业改革与发展纪实M.北京:中国林业出版社,2002.6.13姜道远.保障农民权益发挥市场机制作用推进农村土地使用权流转J.农业调查与研究,2002,(34).14黎明.三驾“马车”拉动广东林业产业J.人造板通讯,2004,(2):2427.15李立

22、清,李燕凌.对我国林业资本市场的观察和思考.林业经济,2002,(6):5255.16梁明莲,江明峻.林地流转的对策和问题J.林业企业,2004,11(3):31.17钱如玉.美国私有林经营管理对我国发展非公有制林业的启当前,森林保险是林权流转交易活动中出现的新兴服务体系,它对在森林生长过程中可能遇到的自然灾害和意外事故,只要可以计算出直接经济损失的都可能成为森林保险承担的保险责任(主要以森林火灾和森林病虫害为承保责任)。各级林业主管部门要在政府领导下,参考文献:1陈根长,刘东生.把林木、林地第二轮产权制度改革作为推动示J.林业经济,2002(10):4244.18沈茂英J,:山.J.,(6):2627.20王迪生.从德国的实践谈我国森林资源有偿流转J.林业资源管理,2001(5):59.21王志清,吴绍荣等.森林、林木、林地流转方式及经济补偿机制的实践与探讨J.华东森林经理,2006,20(1):13.22王祝雄,王晓丽.关于赣、闽两省活立木流转情况的调查报告J.林业工作研究,2002(1):1522.23吴广宏