林权流转政策现实需求

1、林权流转政策现实需求【内容提要】作者在对福建省南平市调研的第一手资料作实证研究基础之上分析得出结论：福建省自2003年来深化林权制度改革明晰了林业产权。林业产权明晰之后，为了放活经营权，实现森林资源资产与市场要素、资源要素的有机结合，缩短林业的经营收益期，促进林业的规模经营，必须进一步完善和建立规范有序的林权流转机制。因此，林权流转政策的出台及其完善便是现实的紧迫需要。 【关键词】南平市 林权流转政策 现实需求 一、南平市林业资源基本情况 南平市地处福建省北部，位于武夷山脉东南坡，闽浙赣三省交界处。东与宁德地区相邻，南与三明市交界，西与江西省相连，北与江西、浙江省接壤。南平市现辖邵武、建瓯、建

2、阳、武夷山四个市和顺昌、浦城、光泽、松溪、政和五个县。行政区划为52个乡，76个镇，14个街道办事处。共设1615个行政村。南平市土地总面积26311平方公里，占福建省总面积121501平方公里的21.65，是一个八山一水一分田的典型丘陵山区。南平市现有土地总面积3946.7万亩，其中：林业用地面积3259.2万亩，占土地总面积的82.58；非林业用地面积687.61万亩，占土地总面积的17.42。全市林业用地面积共有3259.2万亩，其中乡（镇）集体面积2824.0万亩，占林业用地总面积的86.65；国有采育场面积308.9万亩，占9.48；国有林场面积108.0万亩，占3.31；其它国有面

3、积18.3万亩，占0.56。在林业用地中，有林地面积2946.2万亩，占林业用地面积的90.40；疏林地面积17.8万亩，占0.55；灌木林地面积89.0万亩，占2.73；未成林造林地面积78.7万亩，占2.41；苗圃地面积1382亩，占0.004；无（立木）林地面积127.3万亩，占3.90。林业用地各类面积比重统计如下表： 林业用地各类面积比重统计表（略） 截至2005年底，全市林业用地面积3259万亩，占土地总面积的82.6，有林地面积2946万亩，占全省的23.4%.其中商品用材林1487万亩，占有林地的50.5；生态公益林836.67万亩，占有林地的28.4（占林业用地的25.67）

4、；竹林550万亩。此外，南平市生态公益林、商品林、兼用林面积及所占比例如下表： 生态公益林、商品林、兼用林面积比重统计表（略） 从南平市的基本情况不难看出，南平市的经济收入主要是靠林业，林业发展对南平市的发展起举足轻重的作用。南平市于2005年，实现全社会林业总产值110.2亿元，增长11.6，其中工业产值63.5亿元，增长15.8；在工业产值中，规模以上产值54.8亿元，增长17.8%.商品材产量260万立方米，毛竹产量6200万根，人造板产量110万立方米。 二、南平市林权制度改革基本情况 根据南平市的基本情况，南平市的森林资源在所有制性质上主要是集体所有林，全市86的林地属于集体所有。因

5、此南平市乃至整个福建省自2003年以来的林权制度改革主要是针对集体林林权进行改革。南平市根据福建省的部署，于2003年以来开展了集体林权制度改革，围绕“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”的改革主要内容，在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林木所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包为主多种经营形式并存的集体林经营体制，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”和“耕者有其山，权利平等”的目标，建立经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制。 南平市集体林权制度改革的范围主要是以下五个方面：一是集体林中的商品林（包括经济林）和可供开发的山地。二是对生态公益林，采用

6、聘用护林员或托管等办法，落实管护责任制，并发（换）林权证。三是对已明晰权属的自留山、实行家庭承包经营的竹林、经济林及国有、外资、民营企事业等单位和个人依据合同租赁、转让的集体林，予以稳定，经核实予以登记，发（换）全国统一式样的林权证书。四是凡权属有争议的林木、林地暂不列入改革的范围。对已租赁承包的山林，严格履行原合同，经清理核实产权后，给予办理林权转移手续，并发放林权证。五是为确保村集体收入在短期内不产生大的波动，对有条件的行政村，允许预留不超过10的商品林由村集体经营。 南平市集体林改革范围主要分为两大块：商品林和生态林，分别占到1886.75万亩和720.8万亩。其中商品林改革主要以6种形

7、式推进。一是责任承包，风险抵押。其做法是将集体林地使用权和林木经营权以合同形式明晰到户或联户经营，林地使用权和林木经营权在承包期内归承包者，收益按合同规定分成，并按合同规定退回或扣留押金。二是折价转让。根据不同的林分，以亩评估作价，有偿转让给村民和单位经营。三是村民小组或自然村联户经营。将现有林无偿划转到村民小组或自然村，村民自愿结合，联户经营，收益时村集体按比例或固定提成，其他由村民小组或自然村内部实施分配。四是乡村集体林场经营。林木属集体所有，由专业林场经营管理。五是分山到户，股份经营。把山林按人口平均分配到户，分户或股份经营，主伐时与村委会实行比例分成，村民得大头。六是迹地和荒山租赁造林

8、。对采伐迹地、火烧迹地、零星荒山按“谁造谁有谁受益”的原则，实行公开招标、联户合作等形式将林地租赁给林农造林。 南平市林权制度改革截止2006年7月，共完成集体林权改革面积1992.2万亩，占集体商品林面积的99.7。累计完成林权登记面积2593.1万亩，其中商品林1985.4万亩，占集体商品林面积的99.3；发证面积2026.5万亩，其中商品林1685.0万亩，占集体商品林面积的84.3；全市发证119774本，其中商品林发证112695本。全市共完成县检查验收村1570个，占应改村的96.2，全市10个县（市、区）全部通过省市联合检查验收组的验收。同时在试点的基础上稳步推进集体林权制度改革

9、配套措施建设。 南平市自2003年以来开展的林权制度改革的主要任务主要表现在三个方面：一是明晰所有权、落实经营权。在保持林地集体所有的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户或者经营主体。二是开展林权登记，发（换）林权证，维护林业生产经营者的合法权益。三是建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。要建立一个规范有序的活立木市场，营造一个公开、公平、公正的竞争环境，保证活立木市场的健康发展，保护林农的基本权益。截止2006年7月，可以说南平市的林权制度改革的前两项任务已经基本完成。在林权制度改革问题上，紧接着要做的便是如何建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。 三、南平市林权

10、流转现象存在的实例分析 因为南平市林权改革的第一阶段主要是清晰林权，因此林权流转的案例不是太多。在林权改革的第一阶段，林权流转的案例主要是集体组织转让集体林，而由林农承包集体林之后将森林资源承包经营权流转的现象极其少见。当然，林农承包集体林后，因经营林业所获得的收益而将其收益进行交易即林木所有权的交易则是非常频繁。但是，我们认为，在林权流转中，需着重分析的恰是林地使用权以及森林资源使用权流转的现象，因为林地及其森林资源使用权的流转关注的不仅是森林资源的使用价值，更需要关注的是森林资源本来具有的生态价值。南平市林权流转现象存在的实例分析，将从两个方面着手：一是从具体实例着手分析，一是从制度建设方

11、面分析。据我们的实际调查，前者将以南平市延平区太平镇曾厝村集体林转让为实例进行分析。后者将以延平区林业局关于延平区村集体森林资源转让民主监督工作实施意见从制度角度进行分析。 （一）南平市延平区太平镇曾厝村（以下简称曾厝村）集体林转让实例分析 1曾厝村集体林转让情况简介 曾厝村在林权改革中于2004年底转让集体林林木山场两片：一片是彩洋峡，一片是大中段。该两片山场情况如下表：（略） 曾厝村转让彩洋峡、大中段两片集体林是经过村两委研究决定，村民代表大会讨论通过，采用招投标方式进行的。转让遵循资源、公开、平等、有偿原则，与中标者签订转让协议。协议约定：根据进一步深化集体林权制度改革的林改文件精神，林

12、权权利申请人为受让方签约人，受让方签约人提交本人身份证明和有权利共有人签名载明委托事项和权限委托书、转让合同，按申请办理山林权属变更登记发证工作程序办理确权发证事宜；经营期限为14年。此外，曾厝村还对该两片林场转让期限到期后的归属问题作了决定：转让山场采伐迹地退让后，归山场所在小组经营。曾厝村对转让所得资金的用途也作了明确规定：转让青山所得资金用于村水泥路、自来水、学校等公益事业建设。 2曾厝村集体林转让分析评价 该起曾厝村集体林转让无疑是成功的，无论是集体林的经营还是村民的收益，甚至转让过程的规范有序。曾厝村只是福建省千千万万个自然村或者行政村之一，曾厝村转让集体林卖青山的行为的只是自林权制

13、度改革以来发生的千万个青山买卖的案例之一。但是，这起曾厝村转让集体林的实例，却给我们带来不少的启示： 其一，曾厝村集体林转让是在林权流转法律以及政策几乎是空白的情况下进行的。曾厝村于2004年转让其村属的彩洋峡、大中段两片集体林，当时从法律规范层面上讲，只有森林法第十五条就林权流转问题作了非常原则性的规定，另外农村土地承包法明确规定了农用地之一林地的承包经营权可以转让。从政策层面上或者行政法规方面来讲，曾厝村该起集体林转让实质上所能依据的只是2003年未修订的福建省森林资源转让条例以及延平区林业局于2003年作出的政策关于延平区村级集体森林资源转让民主监督工作实施意见。因此，曾厝村该起集体林成

14、功转让的案例对林权流转尤其是集体林转让中森林资源使用权转让以集体为转让方提供了一个成功的范本，同时也预示了林权流转政策的出台的紧迫性。 其二，曾厝村该起集体林林权转让的案例是发生在福建省自2003年林权改革中的，是森林资源使用权优化使用的一个典型范例。曾厝村的基本情况是：全村有2个自然村，6个村民小组，260户，总人口1057人，其中户口在册的1018人，户口不在册36人，享受22周岁以上45周岁以下男性未婚的优惠政策多分一份责任山36人。全村林业用地13578亩，其中生态林2388亩，商品林11179亩，插花在本村的外村山林138亩，本村插花在外村的山林1997亩。没有纠纷山场和建设项目规划

15、用地。曾厝村应明晰产权面积11179亩。曾厝村在深化集体林权制度改革中集体林转让的也仅仅是出卖彩洋峡和大中段两片山林。曾厝村在转让集体林中所占比例是极少的，但是曾厝村根据村民组织法的相关规定，实行民主决议，招投标方式创造性的实施了集体林转让以集体组织为转让方的林权流转的一成功范例。并且还对该两片集体林转让自受让方经营期限到期后的处理方式也经过村民代表大会作出了决议：“我村共转让青山2片858亩，转让山场采伐迹地退让后，作为本村预留地，实行小组合作经营，按第二个轮伐期承包”。这便为森林资源使用权受让方使用到期后也作出了规定，避免了期限届满后可能产生的纠纷，为森林资源的经营者提供了契约的预期。 其

16、三，曾厝村彩洋峡和大中段集体林转让的做法也可以为小组或者联户承包经营管理的集体用材林就其承包经营权的流转提供相应的参考。曾厝村在福建省自2003年来深化林权制度改革大背景下进行的深化林权制度改革应明晰林权产权的面积为11179亩。其中除了彩洋峡和大中段之外，其余的主要是确权发放林权证。曾厝村集体林权改革主要方式之一是集体用材林股份承包管护。集体用材林股份承包管护的做法是：先由村委将村划分为五个村民小组，把全村集体用材林也分成五大块，先分至五个村民小组，各个村民小组再将山场分解到各个小组或者联户进行承包管护经营。集体用材林股份承包管护的主体是小组或者联户，因此，在没有完善的林权流转政策的背景下，

17、曾厝村彩洋峡和大中段集体林转让的做法也可以为小组或者联户承包经营管理的集体用材林就其承包经营权的流转提供相应的参考。 （二）延平区林业局关于延平区村集体森林资源转让民主监督工作实施意见分析 在林权改革进程中，延平区林业局于2003年7月为了进一步贯彻落实福建省森林资源转让条例，规范集体林木所有权，林地使用权转让行为，建立健全村集体森林资源转让民主监督机制，防止村集体森林资产流失和村民利益受到损害，促进村林业经济发展和农村社会稳定，根据有关法律、法规和结合延平区实际，制订了关于延平区村级集体森林资源转让民主监督工作实施意见（以下简称意见）。该意见对民主监督的组织、监督的范围、监督的重点、监督的办

18、法等作出了明确的规定，并且为村级集体森林资源转让所需要的一些格式文件以附件的形式作出了范例。该意见及其附件为林权流转提供了较为具体的政策依据以及林权流转可供操作的相应规则。 例如意见明确规定了监督的重点为： 1确认转让的集体森林资源是否属于福建省森林资源转让条例所禁止转让的范围。 2集体森林资源的转让是否依法经村民代表大会讨论通过。未经村民代表大会讨论通过的转让方案不准实施。 3森林资源的评估是否由具体相应评估资格的机构进行。 4集体森林资源转让是否按福建省森林资源转让条例规定的程序进行拍卖、招标、协议。无论采取哪种方式，在发出拍卖、招标、协议的通告前应将具体方案在村内公示10日以上，实施后应

19、将拍卖、招标、协议的结果进行公示，接受群众监督。 5集体森林资源转让是否按福建省森林资源转让条例规定签订规范的合同，条例明确的合同六个方面的主要条款是否完整。择、权、利是否明确。 6、对违反条例规定的程序进行集体森林资源转让的，村委会是否向林业行政主管部门报告，要求按条例规定不予办理林权变更和林木采伐许可证。 7转让方或受让方主要负责人和直接负责人是否有营私舞弊、行贿受贿、贪污挪用行为。 8林业主管部门受理林权变更登记申请，在本村公告期限内是否出现异议，并对此进行调查和向上级反馈。 再例如在其附加四中规定村集体森林资源转让报审流程图： 1村委会形成书面申请材料。 2村向林业站报审拟转让山林。

20、3林业站核实转让山林并签署意见。 4村向乡镇呈报山林转让申请材料。 5乡镇审核并批准向林业主管部门报审。 6村向县级林业主管部门承包转让申请。 7县级林业主管部门审核并批复申请。 8村向乡镇报告报审批复意见。 9乡镇正式批准山林转让方案。 10村提前一个月发出山林转让通告。 还再如在其附件五中提供了森林资源转让合同的范本，在合同范本中就合同的基本条款作出了可供参考的格式规范。 意见及其附件在没有更加细致的政策规范下，为林权流的规范有序转提供了较为具体的政策依据以及林权流转可供操作的相应规则。但同时该意见的制订也反映了以下问题亟待解决： 其一，林权流转政策规范除了福建省森林资源转让条例之外，需要

21、更加具体的林权流转政策，以便于为林权流转提供更好的林权流转政策方面的支持。 其二，意见规范的仅仅是村级集体森林资源转让的问题，而对于其他性质的林权流转则没有规范，例如林地承包经营权的转让则是在一定程度上是缺乏相应政策规范的，尽管有农村土地承包法的存在，但是农村土地承包法调整的对象主要是农用地的承包与使用问题，而对于林地的承包以及林地承包经营权流转问题则仅仅是部分适用或者参考适用。 其三，在意见附件五森林资源转让合同规定的基本条款中，有些条款在性质定性还有待商榷。例如例如合同范本规定的必备条款第三项：“转让期限及所有权的转移：本合同有效期：自合同签订之日起至止。森林资源的所有权自合同签订之日起由

22、甲方转移给乙方。”这里所指的“森林资源的所有权”便是不科学的，因为根据我国宪法规定：森林资源所有权是属于国家的或者集体的，森林资源所有权是禁止转让的。能够转让的只是林地使用权或者森林资源使用权或者林木所有权。 （三）小结 通过对南平市延平区太平镇曾厝村集体林转让实例以及延平区林业局关于延平区村集体森林资源转让民主监督工作实施意见分析评价，我们可以得出结论：在深化林权制度改革中，为使林权流转规范有序，保护林权流转各方的合法权益，林权流转政策的急需出台是必须的，也是很紧迫的。 四、南平市林权流转非规范因素的剖析 明晰产权是林权改革的第一步，要使森林资源得到合理配置和快速发展，还必须使林地能流动起来

23、。福建省关于推进集体林权制度改革的意见中提出，要遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，根据林业生产发展的需要，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。为了规范林权流转，福建各地都成立了林权登记管理中心，形成了多种流转形式：既可流转活立木，也可流转采伐权；既可流转采伐后的迹地使用权，也可以林权入股合作经营。流转权放开后，一批大企业、大财团纷纷投资山区林业，许多地方非公造林比重已达90以上。如南平市所辖的邵武市林改以来建立了42家木竹加工企业，其中

24、龙头企业18家，投资亿元以上企业4家。永安市目前已组建各类股份合作林场、家庭林场63个，其中经营面积3000亩以上的24个。家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制为主要形式的新型经营实体，正成为该省林业生产中的主力军。 南平市集体林权制度的深化改革发生的林权流转现在存在的最大问题是规范性不够。现在南平市林权流转所能依据的法律法规以及政策主要是1995年的国家林业局、国家国有资产管理局关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见、1998年的中华人民共和国森林法、2002年的农村土地承包法、2003年的中共中央国务院关于加快林业发展的决定以及2005年的福建省森林资源转让条例等，而这些规定对林权

25、流转固然有一定的政策法律的依据作用，但是对于千变万化的林权流转现象来说，这些政策因为制定的时代背景已不同于现今时代，因此有很多规范还需要继续完善探讨。林权流转中，尽管村委、村民小组或者林农在林权流转中自行创造性进行林权改革以及县级政府以及政府部门如林业局为林权流转创立林权流转政策规范，但是由于没有全国统一的林权流转政策规范，所以即使林权流转自林权制度深化改革明晰产权之后频繁发生，也是很难从制度上稳定林权流转的规范有序的进行，以及维护林权流转各方当事人的合法权益。规范林权流转是南平市林权体制深化改革中配套措施改革措施之一。为此，南平市人民政府于2006年3月25日颁发了南政2006综87号文件：

26、南平市人民政府关于进一步规范集体林地林木流转管理的通知（以下简称通知）。该通知规定了集体林地林木流转的范围、集体林地林木流转的原则、集体林地林木流转的分类处理办法、加强对集体林地林木流转的组织领导。 通知确定的集体林地林木流转的原则有四项： 1坚持以农村集体经济组织内部家庭承包方式为主的原则。 2坚持依法依规流转的原则。 3坚持公开、公平、公正的原则。 4坚持使用林地必须缴纳林地使用费的原则。 通知对集体林地林木流转的分类处理办法为： 1现在仍由村集体经营的商品林地林木，流转时应严格按照2005年12月1日开始实施的福建省森林资源转让条例的规定执行，集体森林资源流转及其流转方式、流转保留价等，

27、应经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。属集体林地使用权流转给本集体经济组织以外的单位或个人的，还应当报乡（镇）人民政府批准。 2对前期集体林地林木流转过程中的遗留问题，按照以下办法处理： （1）原发包合同到期的毛竹山、经济林和采伐迹地、火烧迹地重新流转时，严格按照农村土地承包法规定，落实到户、联户或其他经营实体经营；引导农户通过林地使用权入股、合作等形式，实现规模经营，提高林地林用率和经济效益，并通过林权证抵押贷款解决农户暂时出现的困难，防止对林地依赖性强的林农无山经营。确实需要对外流转的，必须经本村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报

28、乡（镇）人民政府批准后实施。 （2）已经流转的商品林木，属依法签订合同的，应当加以维护；属“暗箱操作”、“以权谋私”违反法定程序签订流转合同的，经调查核实确属违法违规的，依法予以处理；对因流转合同引发的纠纷，引导村民依法通过诉讼渠道解决。 （3）法律法规禁止流转的森林资源（如生态公益林），如果已经流转的，其流转合同一律无效。2005年由于调整重点生态公益林区位，对商品林被调整为生态林的，如果已经按商品林进行流转并依法签订合同的，视为有效，但要按照生态林进行管理；对生态林被调整为商品林的，如果已经按生态林进行流转的，视为无效，林权单位有权依法收回，重新进行发包。 可以肯定的是通知为南平市林权流转

29、提供了政策的依据，但是通知毕竟只是一地级市发布的政策，其效力范围及其作用极其有限，不能突破法律以及上级的政策法规确定的规范范围。例如通知关于集体林地林木流转的原则之一是“坚持依法依规流转的原则。”该原则要求：“严格按照农村土地承包法、村民阻止法和福建省森林资源转让条例的规定进行流转。”福建省森林资源转让条例关于林地承包经营权的流转规定是：“农村集体经济组织成员通过家庭承包取得的林地使用权的流转，依照中华人民共和国农村土地承包法等有关法律、法规的规定执行。”尽管农村土地承包法第二章第五节对土地承包经营权的流转作出了明确的较为细致的规定，但是农村土地承包法是关于农用地承包以及农用地承包经营权流转的

30、规范，虽然林地也归属为农用地的一类，但是对于林地的承包经营权流转而直接适用于以耕地为主的农用地承包经营权的流转是否恰当，则是一个急需探讨的问题。因此，为规范林权流转，现实是急需科学合理的林权流转政策的出台。当然，2005年福建省修订的福建省森林资源转让条例为福建省林权流转提供了地方性法规。 五、结语：林权流转政策的现实需求 福建省自2003年进行深化林权制度改革明晰了林业产权。林业产权明晰之后，为了放活经营权，实现森林资源资产与市场要素、资源要素的有机结合，缩短林业的经营收益期，促进林业的规模经营，必须进一步完善和建立规范有序的林权流转机制。因此，林权流转政策的出台及其完善便是现实的紧迫需要。而且，正如本章分析，南平市的林权制度深化改革也从实践中实证了这一紧迫需要。再如，南平市所辖建瓯市在进一步林权改革中也明确提出“进一步完善林权流转机制。”并论述道：“产权明晰之后，必须进一步完善和建立规范有序的林权流转机制，通过合理有序的流转，实现森林资源资产与市场要素、资源要素的有机结合