我国西部区域经济运行效率评价(一)

1、我国西部区域经济运行效率评价 一从市管县到省直管县的开展历程20世纪 80年代初，由于我国在长期的方案经济体制下， 对城市在政策、 资金等方面的倾斜，造成城市经济和规模得到极大增长，而县域农村 地区经济开展相比照拟落后，最终导致城乡和地区差距不断拉大。为 了摆脱市县分治，缩短城乡和地区间的差距，我国开始在各地撤销地 区建制，设立地级市，实行市管县。这样我国地方行政体制在实际的 运行中就变成了省、市、县、乡镇四个层级，层级增加了，意味 着权力将向行政组织的更高层次上进一步的集中。省一市一县的体制 模式是一种集权模式，意味著作为基层政府的县政府所拥有的自主权 将更少，权力集中于省、市，县那么在省、

2、市的方案指令下开展。改革开放 30 多年，随着县域经济的不断开展，县与市的差距逐步的在 缩小，县的开展已很少或不再受到市的辐射与带动作用，而且有的市 本身开展缓慢，不仅不能对周边县起到辐射带动作用，反而主要依靠 抽取周围县的资源来开展自己，这就造成了市跟县争权夺利的现象。 从学术的角度来看，市管县体制下管理层次越多，行政本钱就越多， 行政权力就越难下放，行政效率就越低，层层的过滤就形成了 “漏斗效 应。在这种情况下，省直管县管理模式就成为研究我国行政体制改革 的焦点。省直接管辖县的改革是对公共权力和社会资源的一次重新分 配，其中最为重要的是它涉及到了权力是集中还是分散的问题，在此 笔者认为省直

3、管县体制改革主要是权力下放即分权的过程，但同时它 又伴随着一次权力集中的过程。省直管县体制改革中的分权近年来，我国试点推行用省直管县的体制取代市管县的体制，其最大的特色就是权力下放、扩权强县。通过取消市对县的管辖，使原本被市截留的那局部权力重新回到县手中，因此可以说省直管县体制改革的过程是分权的过程。本文在此所涉及到的是一种纵向上的分权，通 过引入权力树状图分析法来说明省直管县体制改革这一分权过程。 省直管县体制改革中的集权省直管县体制改革的过程是公共权力和社会资源在省、市、县之间重 新配置的过程。在公共权力分配方面，这一体制改革所涉及到的是一 个以权力下放为主体的县级分权过程，同时与这一分权

4、过程相并行的 还存在着一种集权过程，这便是省政府权利的相对集权。一省直管 -县的集权过程省直管县体制下的相对集权又称相对的局部集权，是相对于市管县体制下的集权而定的，它不同于传统意义的集权。相对集权是指核心政府集中的应是属于其该集的那局部权力，而不是所有的权力，即在其管辖范围内，对其下级政府的宏观上的管理权。同时相对集权对于涉 及基层政府具有地域特色的具体的事务权与执行权等那么要求尽可能下 放到基层政府手中。建国以来，省和县之间始终存在一定的 “隔膜 ，先是在它们之间存在地 区，20 世纪 80 年代地市合并后， 又在省和县之间建立了市级政府。 在 省和县之间无论是设立地区也好，还是设立市政府

5、也好，省都只限于 对地区或市级政府拥有宏观上的管理权力，而县在这两种体制下的具 体负责对象那么是地区或市政府，这样造成省对县的管理尤其是宏观上 的管理显得有些 “鞭长莫及 。虽然省对县这局部宏观管理的权力本来应 该全部归省政府拥有，但是由于中央一省一市一县的行政管理体制架 构的存在，省的这局部权力被市级政府截留了许多。现试点推行的省 直管县体制改革那么把县与市放在同一行政级别上，都同时受省政府的 指挥和管辖，这样省不仅拥有了对原来市的宏观管理权，同时也拥有 了对县的宏观管理权。 因此可以说在这次省直管县的改革试点过程中， 一个很大的亮点就是使被市截留的对县宏观上的管理权重新回到了省 政府手中，

6、因而省直管县体制改革的过程也是一个相对集权的过程。 二省直管县体制下集权的必要性 1有效解决全省范围内宏观调控问题的需要。有效促进各县市间彼此 的竞争与合作是省直管县体制改革的一个重要目的。省直管县管理模 式是方案通过消除市县之间行政等级的差异，给予相对落后县市以优 惠政策的制度设计， 从而实现各市、 县间公平竞争、 共同开展的目的。 但在实际的开展过程中，一些县、市政府为了保证本县、市经济的发 展，地方保护主义风气盛行，不按照上级政策的规定，对其他县市进 行盲目的排斥，最后不仅导致大量的人力、物力、财力等资源无法有 效配置，还有可能造成宏观失控、全局受损的局面，这就与省政府要 在全省范围内实

7、现宏观调控的目标相违背。在此情况下只有通过省政 府的相对集权，依据其在全省范围内拥有的宏观管理的权力，集中力 量，统筹兼顾，对各县市的开展做好宏观上的指导，严厉打击地方保 护主义，才能节约资源，减少不必要的浪费，从而有利于获得规模经 济效应，实现全省宏观经济的稳定。此外，省政府的相对集权还有利 于劳动和资本在兴旺与落后地区的流动，进而使落后地区有可能最终 摆脱贫困，走向富足。2有效解决因县政府权力过大导致 “各自为政 现象的需要。省直管县 体制改革的一个最为直接的影响就是权力下放，更多的权力从中央和 省转移到县政府手中，而县政府往往因权力过大会采取 “上有政策，下 有对策的手段。一些县政府伴随

8、着手中权力的增多，会对上级政府的 政策进行有选择的执行，有利于自己开展的政策就去执行，暂时有损 自己开展的的政策就拖延执行或不执行；更有甚者，一些县市政府看 到自己手中权力的增加，便忘乎所以，对上级政府的政策进行随意的 删减，巧立名目，向老百姓收取各种不必要的费用等等。这些现象的 产生都是地方政府 “各自为政 的表现。面对这种因权力下放带来的县政 府权力过于膨胀的现象，如果省政府不及时进行相对集权，对县、市 政府实施宏观的管理，及时制止县政府不恰当使用权力行为的话，势 必会造成行政组织体制的不稳定以及社会的动乱不安。由此可见，省 直管县体制下的这种相对集权对于保证政令统一，统筹全局以及有效 杜

9、绝因权力过大出现的 “各自为政 现象有十分重要的意义。结论 集权与分权作为一组相对的概念，始终是一对矛盾，贯穿于上级与下 级政府组织关系的全过程。在处理集权与分权的问题上，要摒弃非集 就分、非分就集的观念，既不能把分权狭隘定性为地方既得利益代表 观，也不能认为集权就是力求回到方案体制的保守立场上去。因此在 省直管县体制改革这一过程中，一定要坚持县级分权与省级集权同步 进行的原那么，摒弃两者不相容的传统观念，正确处理两者之间的关系, 合理划分省县之间的职责与权限。县级分权分得的是县政府作为基层 政府应有的事务权、财政权与人事权等，这些权力是县政府能够根据 自己实际情况处理相关事务、开展区域经济所必需的自主权。综上所述，省级集权，集中的是全省范围内对各县市的宏观管理权， 对于各县市的具体事务权那么不加干预。通过明确省与县的权限划分， 使他们都能享有到他们应当拥有的权力，这样既可以使省的能力得到 充分发挥，同时又可以调动县的主动性与创造性，从而实现同时发挥 省与县两个积极性的目的。一省直管县的分权过程我国地方政府权力的来源有两个：一是来源于同级人民代表大会；二 是来自于上一级国家机关和最高国家行政机关。权力树状图那么是从对 上级政府授予下级政府那局部权力的研