行政组织法一般原理讲义

1、行政组织法一般原理讲义第一节第一节 行政机关与行政主体行政机关与行政主体P55v行政机关行政机关v行政主体行政主体v行政主体的范围与种类行政主体的范围与种类v行政主体的资格与确认行政主体的资格与确认一、行政机关一、行政机关P55v界定界定v指为了实现行政目的而依法设置的，承担指为了实现行政目的而依法设置的，承担行政事务并能独立进行管理的基本组织体行政事务并能独立进行管理的基本组织体v我国行政机关包括中央和地方各级人民政我国行政机关包括中央和地方各级人民政府及下属的能够独立管理的部门府及下属的能够独立管理的部门（二）行政机关与相关概念的区别（二）行政机关与相关概念的区别P56v行政机关与行政组织

2、行政机关与行政组织 静态静态 静态与动态静态与动态 基础单位基础单位 组合体、系统组合体、系统 某一方面某一方面 全方位行政权全方位行政权 行政权行政权例：工商局例：工商局 杭州市政府杭州市政府 v行政机关与行政机构的区别行政机关与行政机构的区别v 独立对外独立对外 代表对外代表对外v 基础单位基础单位 行政机关组成部分行政机关组成部分v例：工商局例：工商局 工商所工商所v 行政机关与公务员行政机关与公务员v 组织组织 个人个人v公务员集合体公务员集合体 行政机关职权的执行者行政机关职权的执行者二、行政主体二、行政主体P57v（一）行政主体的概念（一）行政主体的概念v指依法享有国家行政职权，能

3、代表国家独指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加诉讼的组织。立进行行政管理并独立参加诉讼的组织。v是组织而非个人是组织而非个人v拥有国家行政职权拥有国家行政职权v独立行使行政权力独立行使行政权力v独立参加诉讼独立参加诉讼v我国的行政主体主要是行政机关，即各级我国的行政主体主要是行政机关，即各级人民政府及其列入国务院编制序列的各部人民政府及其列入国务院编制序列的各部门。另外，经法律法规授权的组织也能成门。另外，经法律法规授权的组织也能成为行政主体。为行政主体。（二）行政主体与相关概念的区别（二）行政主体与相关概念的区别P58v行政主体与行政法律关系主体：被包含行政主体与行政

4、法律关系主体：被包含关系关系v行政主体与行政组织：法学概念与行政管行政主体与行政组织：法学概念与行政管理学概念，分别侧重行政权与管理理学概念，分别侧重行政权与管理v行政主体与行政机关：法学概念与法律行政主体与行政机关：法学概念与法律概念，包含关系概念，包含关系三、行政主体的范围与种类三、行政主体的范围与种类P58v（一）行政主体资格的承担者（须注意：（一）行政主体资格的承担者（须注意：不在行政法律关系内尚不能称行政主体）不在行政法律关系内尚不能称行政主体）v十类：国务院；国务院组成部门；国务十类：国务院；国务院组成部门；国务院直属机构；经国务院授权的办事机构；院直属机构；经国务院授权的办事机构

5、；国务院部委管理的国家局；国务院部委管理的国家局；v地方各级人民政府；地方各级人民政府的地方各级人民政府；地方各级人民政府的职能部门；职能部门；v经法律法规授权的派出机关和派出机构；经法律法规授权的派出机关和派出机构；经法律法规授权的行政机关内部机构、议经法律法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构；法律法规授权的事协调机构和临时机构；法律法规授权的其他组织。其他组织。法律、法规授权的组织法律、法规授权的组织v主要有下述几种：主要有下述几种：v行政机构行政机构行政机关的内部机构行政机关的内部机构行政机关的派出机构行政机关的派出机构临时机构临时机构v企事业组织企事业组织企业：企业：公用

6、企业公用企业金融企业金融企业专业公专业公司司事业单位：事业单位：教学科研单位教学科研单位各种技术、各种技术、检验、鉴定机构。检验、鉴定机构。 （二）行政主体的种类（二）行政主体的种类P59v职权行政主体与授权行政主体：权力自始职权行政主体与授权行政主体：权力自始确定与后天授权之分。确定与后天授权之分。v中央行政主体与地方行政主体：权力范中央行政主体与地方行政主体：权力范围大小之分。围大小之分。v地域性行政主体和公务性行政主体：纵向地域性行政主体和公务性行政主体：纵向分权与横向分权之别。分权与横向分权之别。四、行政主体的资格及确认四、行政主体的资格及确认P60v组织要件（注意组织要件（注意P60

7、第二段不恰当，因为还第二段不恰当，因为还包括机构）包括机构）v法律要件：法律法规的明确授权法律要件：法律法规的明确授权v案情介绍案情介绍 1995年年7月，某市技术监督局稽查队得到月，某市技术监督局稽查队得到该市彩虹电器（集团）股份有限公司的举该市彩虹电器（集团）股份有限公司的举报和协助，到该市某彩印厂查封了未经彩报和协助，到该市某彩印厂查封了未经彩虹公司合法授权而印制的近虹公司合法授权而印制的近2万个万个“彩虹彩虹”牌电热灭蚊片的商标标识（该种药片是彩牌电热灭蚊片的商标标识（该种药片是彩虹公司的产品）同时查封了有关的印刷设虹公司的产品）同时查封了有关的印刷设备和厂房。备和厂房。1995年年1

8、0月，市技术监督局月，市技术监督局对该彩印厂和厂长万某分别作出罚款对该彩印厂和厂长万某分别作出罚款5万万元和元和4万元的行政处罚决定。万元的行政处罚决定。v当事人主张当事人主张v万某提出根据万某提出根据商标法商标法和和实施细实施细则则，侵犯企业注册商标专用权的行为，侵犯企业注册商标专用权的行为应当由工商行政管理部门处理，市技术应当由工商行政管理部门处理，市技术监督局作出的行政强制决定和行政处罚监督局作出的行政强制决定和行政处罚决定超越职权，应予以撤销。决定超越职权，应予以撤销。v市技术监督局认为，假货严重侵害了名优市技术监督局认为，假货严重侵害了名优企业的声誉和经济效益，也损害广大消费企业的声

9、誉和经济效益，也损害广大消费者的合法权益，作为相关部门，应参与齐者的合法权益，作为相关部门，应参与齐抓共管，让假货如过街老鼠人人喊打，才抓共管，让假货如过街老鼠人人喊打，才能从根本上杜绝假货。能从根本上杜绝假货。第二节第二节 行政组织法的概念、功能和地位行政组织法的概念、功能和地位P61v规范行政的组织过程和控制行政组织的法规范行政的组织过程和控制行政组织的法律规范的总称律规范的总称v我国现有的行政组织法涉及：我国现有的行政组织法涉及： 1、宪法宪法 2、国务院组织法国务院组织法 3、 地方各级人民代表大会和地方各级人地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法民政府组织法 4、行政处罚法行政

10、处罚法等单行法律中关于行政等单行法律中关于行政组织的规定组织的规定 5、有关行政组织的法律性与法规性文件。、有关行政组织的法律性与法规性文件。v地方各级人民政府机构设置和编制管理地方各级人民政府机构设置和编制管理条例条例于于2007年年5月月1日起施行。这是新日起施行。这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。管理工作的法制空白。 二、行政组织法的功能二、行政组织法的功能P63v为公共行政的组织提供法律支撑为公共行政的组织提供法律支撑v保障行政组织的民主、理性和公正保障行政组

11、织的民主、理性和公正v合理设定行政权合理设定行政权v规范行政组织的设置：结构、标准、程序规范行政组织的设置：结构、标准、程序v控制行政组织的规模：抑制自我膨胀控制行政组织的规模：抑制自我膨胀三、行政组织法的地位（三、行政组织法的地位（P65略）略）第三节第三节 行政组织法的基本原则行政组织法的基本原则P66v依法组织依法组织v行政分权行政分权v组织效率组织效率一、依法组织原则一、依法组织原则P66v（一）依法组织原则的基础（一）依法组织原则的基础v人民主权、依法行政、保障公民权益及人民主权、依法行政、保障公民权益及形成责任政府的需要。形成责任政府的需要。v（二）依法组织原则的具体要求（二）依法

12、组织原则的具体要求v1、重要的行政组织问题要由宪法和法律、重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范加以规范v2、行政组织法必须公开、明确、稳定。、行政组织法必须公开、明确、稳定。v3、行政组织法必须切实保障公民的自由和、行政组织法必须切实保障公民的自由和权利权利v4、违反行政组织法要承担法律责任、违反行政组织法要承担法律责任二、行政分权原则二、行政分权原则P68v涵义：指采用分散的方式组织行政，行涵义：指采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同机关承担。政权分别由不同组织体或不同机关承担。包括不同主体间的分权，以及同一主体包括不同主体间的分权，以及同一主体内的分权。内的分权。v分权

13、方式：纵向与横向（衡量标准）分权方式：纵向与横向（衡量标准） 联邦制联邦制 公务自治公务自治 地方自治地方自治 权力下放权力下放 设置独立管制机构设置独立管制机构三、组织效率原则三、组织效率原则P70v涵义：行政组织以提高效率为宗旨，以涵义：行政组织以提高效率为宗旨，以最小最小 的投入获取最大的收益。的投入获取最大的收益。v组织效率原则的具体要求组织效率原则的具体要求P71v1、行政组织精简化、行政组织精简化v2、行政组织系统化、行政组织系统化v3、行政组织合理化：形态、标准、程序、行政组织合理化：形态、标准、程序合理合理第四节第四节 行政组织法的内容和体系行政组织法的内容和体系P73v行政组

14、织法应然内容：行政组织法应然内容： 行政机关组织法行政机关组织法 公务员法（注意公务员法（注意2005年年4月通过、月通过、2006年年1月月1日实施的日实施的公务员法公务员法） 公物法公物法v行政组织法的体系：行政组织法的体系： 标注：多为作者观点，尚未形成通说，此标注：多为作者观点，尚未形成通说，此领域本身在学理与实践中均大量留白。也领域本身在学理与实践中均大量留白。也正因如此，尚留有大量可探讨余地，为十正因如此，尚留有大量可探讨余地，为十分有价值的研究主题。分有价值的研究主题。第三讲之第五章第三讲之第五章 狭义行政组织法狭义行政组织法P76概述部分仍为作者观点，有参考价值概述部分仍为作者

15、观点，有参考价值部分在于提出行政组织法的应然内容：部分在于提出行政组织法的应然内容：v基本问题基本问题v行政主体制度行政主体制度v中央行政组织法中央行政组织法v地方组织法地方组织法v其他行政组织法其他行政组织法v行政组织程序制度行政组织程序制度v行政编制管理制度行政编制管理制度第二节第二节 中央行政组织法中央行政组织法P78v一、中央行政组织的界定与设置一、中央行政组织的界定与设置v据据宪法宪法与与国务院组织法国务院组织法，中央行，中央行政组织由国务院、国务院的组成部门、国政组织由国务院、国务院的组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构以及部、务院直属机构、国务院办事机构以及部、委管理的国家局

16、等构成委管理的国家局等构成v中央行政组织在地方的分支机关：体现中央行政组织在地方的分支机关：体现为垂直领导的国家行政机关为垂直领导的国家行政机关海关、国海关、国税、银行、边检等。税、银行、边检等。二、中央行政组织的法律问题二、中央行政组织的法律问题P79v标注：本部分及下部分的学习遵循如下标注：本部分及下部分的学习遵循如下思路：我国已有的规定或通说如何思路：我国已有的规定或通说如何本本书作者的思路如何书作者的思路如何学习者本人的观点学习者本人的观点或评论如何或评论如何v作者分析路径：权力作者分析路径：权力管理体制管理体制结结构构规模规模（一）中央行政组织的权力（一）中央行政组织的权力v已有的规

17、定或通说：已有的规定或通说： 宪法宪法第第89条对中央行政组织的权力作条对中央行政组织的权力作了原则规定，但并不明确。而目前对中央了原则规定，但并不明确。而目前对中央各行政机关的权力尚无法律统一规定，其各行政机关的权力尚无法律统一规定，其规定散见于单行法律法规中，且比较原则，规定散见于单行法律法规中，且比较原则，缺乏可操作性。缺乏可操作性。v作者观点：通过对中央行政组织的主管事作者观点：通过对中央行政组织的主管事项、中央行政组织的权力形式来确定中央项、中央行政组织的权力形式来确定中央行政组织的权力行政组织的权力（二）中央行政组织的管理体制（二）中央行政组织的管理体制P81v现状：我国中央行政管

18、理体制是双重领现状：我国中央行政管理体制是双重领导体制。导体制。v作者认为存在问题：难以保证国务院主管作者认为存在问题：难以保证国务院主管部门政策的执行；难以保证地方行政管理部门政策的执行；难以保证地方行政管理的统一与协调；难以控制地方政府的规模的统一与协调；难以控制地方政府的规模v作者观点：建立单一领导体制，国务院和作者观点：建立单一领导体制，国务院和其职能部门直接控制地方政府，但职能部其职能部门直接控制地方政府，但职能部门的控制主要是在政策和执行手段上。门的控制主要是在政策和执行手段上。（三）中央行政组织的结构（三）中央行政组织的结构P81v现状：我国中央行政组织由决策、执行、监现状：我国

19、中央行政组织由决策、执行、监督、咨询四种机关构成；督、咨询四种机关构成；v作者认为存在问题：很大不足：地位不独作者认为存在问题：很大不足：地位不独立；咨询不发达。中央行政组织的组织层立；咨询不发达。中央行政组织的组织层次过多、管理幅度过大，不符合行政管理次过多、管理幅度过大，不符合行政管理的理性化要求。的理性化要求。v解决方案：尚待研究。解决方案：尚待研究。（四）中央行政组织的规模（四）中央行政组织的规模P82v现状：我国对政府规模的控制主要通过行现状：我国对政府规模的控制主要通过行政手段进行。政手段进行。v作者运用的比较：国外的情况控制政府规作者运用的比较：国外的情况控制政府规模的手段有立法

20、控制与预算控制。模的手段有立法控制与预算控制。v作者认为我国存在的问题：此种控制手段作者认为我国存在的问题：此种控制手段导致失控导致失控v作者观点：采用立法控制。作者观点：采用立法控制。三、中央行政组织法的完善三、中央行政组织法的完善P83v现状：我国中央行政组织法由三部分组成：现状：我国中央行政组织法由三部分组成： 宪法宪法中的规定；法律的规定；行政法规中的规定；法律的规定；行政法规的规定。的规定。v作者认为存在问题：从总体上说现行内容欠作者认为存在问题：从总体上说现行内容欠缺不完整，且规定过于原则。缺不完整，且规定过于原则。v作者观点：从体系和内容两方面着手。搭建作者观点：从体系和内容两方

21、面着手。搭建三个层次的法律规范：第一层次为三个层次的法律规范：第一层次为国务院国务院组织法组织法和和中央行政机关设置标准法中央行政机关设置标准法；第二层次为各第二层次为各中央行政机关设置法中央行政机关设置法；第；第三层次为各行政机关的设置法规。在内容上三层次为各行政机关的设置法规。在内容上将中央行政组织的重要问题纳入法律规制的将中央行政组织的重要问题纳入法律规制的范畴。范畴。第三节第三节 地方行政组织法地方行政组织法P83v一、地方组织法的界定和设置一、地方组织法的界定和设置v地方组织：承担地方行政，受国家控制，由地方组织：承担地方行政，受国家控制，由地方行政机关构成的组织地方行政机关构成的组

22、织v地方组织法内涵：地方制度、地方组织地方组织法内涵：地方制度、地方组织v地方组织的设置：各极权力机关、地方各级地方组织的设置：各极权力机关、地方各级人民政府及其工作部门、派出机关和派出机人民政府及其工作部门、派出机关和派出机构。（特殊地方组织：特别行政区、经济特构。（特殊地方组织：特别行政区、经济特区）区）二、地方制度存在的问题二、地方制度存在的问题P87此为作者观察总结：此为作者观察总结：v地方分权不发达地方分权不发达v民主程度不高民主程度不高v行政官员惟上不惟民行政官员惟上不惟民v地区发展不平衡地区发展不平衡v中央对地方缺乏有效控制中央对地方缺乏有效控制v地方制度不为法律规控地方制度不为

23、法律规控 此为河南省扶贫开发重点县濮阳县的县委此为河南省扶贫开发重点县濮阳县的县委县政府综合办公大楼。大楼落成后所欠的县政府综合办公大楼。大楼落成后所欠的100多万元的工程款，至今仍未付清。多万元的工程款，至今仍未付清。 某市城管局几十辆特权车自制车牌非法上路。某市城管局几十辆特权车自制车牌非法上路。三、地方制度的发展构想三、地方制度的发展构想法律分权法律分权制（制（P88）v标注：此为作者观点，带有很大的探讨余标注：此为作者观点，带有很大的探讨余地，业内一般俗称地，业内一般俗称“开药方开药方”v现状分析：我国的地方制度为有限行政现状分析：我国的地方制度为有限行政分权制。地方分权不充分，并缺乏法律分权制。地方分权不充分，并缺乏法律保障。保障。v作者主张：实行法律分权制，赋予地方作者主张：实行法律分权制，赋予地方独立的法律地位。独立的法律地位。法律分权制的内容法律分权制的内容P88v在形式上，通过法律来规定中央和地方在形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。权限范围。v在内容上，一方面要扩大地方的自主权；在内容上，一方面要扩大地方的自主权；另一方