从农村房屋买卖现状思考宅基地使用权的流转

1、收稿日期 :2012-05-18基金项目 :吉林省教育厅 “ 十二五” 规划项目 (2001-258作者简介 :陈景升 (1962- , 男 , 吉林省白城市人 , 副教授 , 研究方向 :农村经济发展 。从农村房屋买卖现状思考宅基地使用权的流转陈景升(吉林农业科技学院社会科学部 , 吉林 132101摘 要 :近年来 , 随着社会经济的发展 , 特别是工业化 、 , , 且愈演愈 烈 。 “空心村” , 土地浪费 严重 ; 隐形交易活跃和交易纠纷屡见不鲜 。 要治愈这一乱象 , 有条件的允许宅基地自 由流转 , 合理分配流转收益 , 保障农民的居住权 关键词 :宅基地 ; 现状 ; 流转 中

2、图分类号 From the Current Situation of Rural H ousing T rading to Think theCirculation of H omestead Use RightCHEN J Ingsheng(Jilin Agricultural Science and Technology Univer sity Department o f Social Science , Jilin 132101Abstract :In recent years , by the development of s ocio -economic , especially

3、the accelerated process of indus 2trialization and urbanization , the phenomenon of rural housing trading is quite comm on and growing intensified. Be 2cause of no one expertise regulation about rural homestead management and limitations to homestead circulation , lead to the situation of ” H ollow

4、Village ” , serious waste of land , stealth active trading , and Transaction disputes comm on. Want to cure the chaos , first should build expertise regulations about rural homestead management , conditionally al 2low homestead free circulation , rationally allocate the income of circulation , and p

5、rotect farmers rights of residence.K ey w ords :homestead ;current situation ; ;circulation ;userightussion1 我国农村房屋买卖现状扫描农村宅基地 , 是指农村村民用于建设住宅和 厨房 、 厕所等设施的土地及庭院用地 。农村宅基 地使用权 , 是我国特有的一项独立的用益物权 , 是 农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基 地上建造房屋及其附属设施 , 并对宅基地进行占 有 、 使用 、 收益和有限制处分的权利 。它具有严格 的身份性 、 无偿使用性 、 永久使用性 、 从属性及范 围的

6、严格限制性等特点 。值得注意的是 , 收益权仅限于发展庭院经济 , 处分权仅限于集体经济组织成员内部流转 , 不得 抵押 。 其收益和处分权限制很严格 。资料显示 :1978年 , 农村人口为 79014万人 , 占总人口的 82. 08%。 2001年为 79563万人 , 占总 人口的 62. 34%。 23年间农村人口占全国人口的 比例下降近 20个百分点 , 农业劳动者人数 , 改革 开放后 , 随着劳动力流动的加快 , 职业分化日益明 显 , 农业劳动者阶层在不断缩小 。 1978年全国从 事农 、 林 、 牧 、 渔业生产的从业人员为 28318万人 , 占从业人员的 70. 53

7、%:1988年为 59. 35%,2000年 为 46. 88%, 比重不断下降 1。据 2005年全国土地利用变更调查报告 显 示 , “ 十五” 期间 , 全国共新增建设用地 3285万亩 , 新增村庄用地 477万亩 , 村庄建设用地总量呈不 断增长之势” 。另据 中国统计年鉴 (2005年 显示 ,1990年 农村人均住房面积为 17. 83平方米 ,2005年上升 到 29. 68平方米 , 增加了 66%, 吉林省农村人均住14 第 21卷 第 3期 2012年 9月 吉林农业科技学院学报 Journal of Jilin Agricultural Science and T ec

8、hnology University Vol. 21,No. 3September ,2012房面积为 20. 10平方米 , (截止 2004年底 低于全 国平均水平 , 但与 1990相比也有一定幅度的增长 。 农村住房面积呈逐年增长的态势 2。总览我国农 村房屋买卖现状主要存在如下问题 。1. 1 浪费土地现象严重近年来 , 由于农村政策的利好 , 农民收入不断 增加 , 农民手里有钱了 , 置地建房再次成为农民投 资的热点 。但由于农民缺乏依法用地的观念 , 乱 圈乱占宅基地的现象时有发生 , 加之有些村庄没 有建设规划或由于执行不力 , “ 规规划划 , 墙上挂 挂” 应付了事 ,

9、, 多宅现象普遍存在 ,此 , 许多农 户居所转移 , , 而空出的房 屋 、 宅基地 , 又无人继承或回收 , 受法规政策的限 制 , 也不能上市交易 , 因而造成大量村舍的荒废 。 种种原因造成时下的 “ 空心村” 出现 。例如 :有 580多户人的青田县阜山乡西溪村 , 如今实际只居住 着 40多人 。原因是这个村目前已有 200多人出 国 ,300多人外出打工或移居到县城 、 丽水和阜山 乡中心村等地 , 西溪村成了一个名副其实的 “空心 村” 2。1. 2 农村房屋买卖隐形交易活跃发达地区和位于城乡结合部的村庄 , 农民房 屋流转现象十分活跃 。虽然农村宅基地的市场流 转面临体制性制

10、约 , 现实的法律 、 法规 , 均对农民 宅基地的流转作了限制性规定 , 但因经济利益驱 动等原因 , 宅基地买卖 、 抵押 、 出租等形式的流转 已大量存在 , 暗流涌动 , 以自发流转为特征的农民 宅基地隐形市场的存在已是不争的事实 。据中国 土地学会的一项调查表明 , 浙江义乌 1997年 4月 2000年 , 发生了 3223宗农村房屋买卖 , 其中三 成左右卖给外村村民 , 也有一半卖给城镇居民 。 2004年 北京农民宅基地与房产制度研究 课题组 对北京市朝阳 、 昌平和怀柔三个区各选择的 1-3村调查看 , 宅基地流转已占宅基地总数的 10%左 右 , 有的甚至高达 40%以上

11、 。1. 3 房屋买卖纠纷此起彼伏目前由于我国对农村房屋交易缺乏明确的法 律 、 法规予以规范 , 这就给农民将房屋出卖给非本 村成员的交易行为埋下了隐患 , 不可避免会产生 纠纷 。 随着改革的深入与市场经济的发展 , 农村 房屋交易增多及土地升值等因素 , 农村房屋买卖 纠纷屡见不鲜 。 但因目前我国现行法律对于农村 房屋买卖的规范不多且杂乱等因素 , 致使司法机 关处理农民向非本村村民出卖房屋的案件纠纷时 处于两难境地 , 甚至出现同案不同判的现象 。 当前在农村宅基地纠纷中最突出的就是因出 卖房屋而引起的纠纷 。因房地不可分 , 引起与现 行法规的冲突 。表现为 :其一 , 遇到征地

12、、 拆迁补 偿时 , , 卖方凭建房申 ,时, , 村委会强 , 导致买方房地两 空 。 法院处理这类案件 , 在调解不成的情况下 , 只 能按着现行法规裁判 , 对买方很不利 , 缺乏公平 , 也易导致矛盾激化 。 据河北省唐山市信访部门统 计 ,2002年 10月至今 , 因宅基地纠纷而引发的信 访案件占总数的 60%以上 。2 农村宅基地使用权流转的现行法律政策 及残缺从我国物权法开始起草的那一天 , 关于宅基 地流转 “ 禁” 与 “ 放” 的争论从来就没有停止过 。最 后 , 我国物权法大手一挥把关系八亿农民安身立 命的宅基地使用权问题抛了出去 :“ 宅基地使用权 的取得 、 行使和

13、转让 , 适用土地管理法等法律和国 家有关规定” 。至今 , 中华人民共和国土地管理 法 第 12条 、 第 62条 、 第 63条 , 国务院办公厅 1999年发布的 关于加强土地转让严禁炒卖土地的通 知 第 2条 , 国务院 2004年 关于深化改革严格土 地管理的决定 第 10条对宅基地使用权流转作了 规定 , 仅此而已 。农民宅基地法律关系不完善 、 不明确的问题 已明显暴露出来 , 主要问题有 。2. 1 没有专门的宅基地法律法规1986年的 土地管理法 , 整部法律只有 5条 涉及宅基地 ;1991年的 土地管理法实施条例 也 只有 5条涉及宅基地 。 1994年的 房地产管理 法

14、 、 1995年的 确定土地所有权和使用权的若干 规定 等虽有关内容涉及宅基地但缺乏完整性和 针对性 。2. 2 立法内容滞后 , 可操作性差现行有关宅基地的法规 , 不仅内容粗糙 , 且条 文规定滞后 。 一些法律法规在追究法律责任方面 规定的不够明确具体 , 执法难以操作 。土地管理 24第 21卷 第 3期2012年 9月吉林农业科技学院学报Journal of Jilin Agricultural Science and T echnology UniversityVol. 21,No. 3 September ,2012部门在工作中面对现实问题无法可依 。2. 3 法规层次偏低 ,

15、政策代替法规突出如 国土资源部关于加强农村宅基地管理的 意见 2004 等层次太低 , 实践中用 国务院关于制 止农村建房侵占耕地的紧急通知 1981 、 中共中 央 国务院关于加强土地管理 、 制止乱占耕地的通 知 1986 、 国务院批转国家土地管理局关于加强 农村宅基地管理工作请示的通知 1990 、 中共中 央 、 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕 地的通知 1997 、 国务院关于深化改革严格土地 管理的决定 2004 等文件代替法规 。3 解决方案讨论3. 1 制定在制定 条件未成熟前 , 先行 出台 农村宅基地管理条例 。主要内容应包括 :农村宅基地使用权内容 ; 农村宅基

16、地的规划与计 划 ; 农村宅基地的审批程序 ; 农村宅基地的申请条 件与要求 ; 农村宅基地登记发证 ; 农村宅基地的流 转 ; 农村宅基地补偿 ; 农村宅基地的监督检查 ; 法 律责任等 。 在起草 农村宅基地管理条例 (草案 过程中 , 应当广泛听取中央地方有关机关 、 组织和 公民的意见 。 有了一部关于农村宅基地的专门法 规 , 就有法可依了 。农村宅基地流转的乱象方可 得到根本性的纠正 。3. 2 有条件地区可尝试宅基地使用权自由流转 我国幅员辽阔 , 地区之间差异较大 , 其差异主 要体现在农民的收入 、 土地的数量 、 经济的发展 、 文化的不同等 , 加之宅基地使用权的问题又太

17、过 具体 , 笔者建议可以采取先在有条件的地区进行 试点 , 总结经验 , 逐步推广 , 以点到线 , 从线到面 , 最后由国家制定统一法律 , 在法律范围内 , 实现宅 基地使用权的自由流转 。有条件的地区如 :(1 经济发达的沿海地区 ; (2 城乡差别较小的地区或者划入城市规划的农 村地区 ; (3 社会保障体系完善 , 农民有最低生活 保障和医疗 、 养老保障较好的地区 。3. 3 宅基地所有权归属集体毫不动摇宅基地进入市场流转以后 , 首先需要明确的 问题是 :城镇居民或本集体组织之外的人员购得 原农民住房只是获得了宅基地的使用权 , 其所有 权仍属原集体经济组织所有 。坚持土地用途

18、管制 原则 ; 禁止买受人将宅基地改变为商业用地 ; 严格 宅基地流转登记备案制度 ; 规定非本集体组织人 员购买宅基地的面积限制 ; 开征宅基地使用税等 , 一旦发现有违规行为 , 村集体经济组织有权收回 。 3. 4 宅基地流转收益需 “ 三马分肥” , 合理分配 合理的流转收益分配机制是产权主体流转的 内在动力 , 是宅基地流转制度建设的关键环节 。 农村宅基地流转收益应在集体土地所有者 、 政府 、 。宅基地流转中土 ; 各类公共基; 对宅基地 、 附属设施及其附着物等收益应归宅基地 使用权人 。 这就需要建立地 、 房的独立核算系统 , 便于宅基地流转收益分配量化管理 。原则是取之 于地 、 用之于民 。集体收益作为农村公共事业建 设资金 。3. 5 保障原集体组织成员的优先购买权城乡居民之间以及不同村民之间客观上存在 着经济实力的差异 , 为保障本集体组织村民的居 住权 , 可采取民法中的 “优先购买权” 制度 。集体 经济组织村民若将住宅出卖给本组织之外的人 员 , 应先向村民委员会申报 , 经村民会议或代表会 审查同意后 , 村民委员会向本村村民公示 1