农村土地流转的问题及对策探析

1、农村土地流转的问题及对策探析发表日期：2010年2月12日  出处：中国农经信息网  作者：中共湖南省委直属机关党校法学副教授 严 永所谓土地流转是农村土地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营组织的行为。土地流转并不是一项新生事物，早在1984年的中央1 号文件中就提出了鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，决定土地承包15年到期后再延长到30年，同时允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权；2002年全国人大常委会通过农村土地承包法，有整整一节12个条款是规定如何依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营

2、权。中央总结了各地实践中的经验，在党的十七届三中全会文件中提出：建立健全“一个流转市场”、肯定了“5种流转形式”（转包、出租、互换、转让、股份合作）、提倡发展“3 种规模经营主体”（专业大户、家庭农场、农民专业合作社），初步形成了一套较为完整的流转模式，为加强土地承包经营权流转管理和服务指明了方向。    一、影响农村土地流转的难点分析    随着工业化、城镇化不断推进，大批农村富余劳动力逐步进入非农产业，农村土地承包经营权流转量必定逐步加大，是农业迈上规模经营的必然趋势。30多年来，我国农村土地流转大多是在一种自发的状态下进行的，

3、虽然对农业的集约化、规模化发展起到了一定的促进作用，然而由于对其缺乏制度化的规范，因此在实践过程中还暴露出以下一些值得认真思考的问题。    1在土地流转过程中存在没有充分考虑农民意愿的现象。一些地方政府没有充分考虑农民的意愿，将作为土地主人的农民视为可有可无的角色，只是热衷于从自身的政绩或其他利益出发， 制定各种土地流转方案，甚至采取强迫的方式，擅自改变土地用途，转为非农用地，从而将土地经营范围从城市国有土地扩大到乡村集体土地，借以获得更多的土地财政收入。严重损害农民利益，影响流转顺利进行。    2对农村剩余劳动力可能带来的经济和

4、社会压力认识不足。土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，这对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。 一些地方对这一问题的严重性认识不足，在没有认真研究城乡一体化进程和农村剩余劳动力就地安置问题的情况下，仓促地进行规模化经营导向的土地流转，这有可能带来一系列的经济和社会问题。     3农村土地很大程度上担负着农民的社会保障功能，从而影响土地流转。在非农产业就业的农民，尽管其主要收入来源不是农业生产，但其绝大部分的工作处于不稳定状态，随时面临失业的风险。进城务工的农民在失业之后又不

5、能享有和城市居民同等的失业补偿和再就业保障措施，农民在失去工作后只能重新务农。在农村社会保障体系缺乏的情况下，农民视土地为最后的退路。因此，这些农民一般不愿意完全脱离土地，不从根本上消除农民的顾虑，土地流转难以推行。    4土地流转缺乏明确统一的法律规范，影响流转效果。当前我国发生的土地流转，多是民间自发进行的，绝大多数农户间采用口头协议的形式，私下进行土地流转而并未签订书面法律合同；少数虽签有合同，但合同双方责、权、利不明确。同时，我国法律对流转时限和回收条款等土地流转的关键性要素还没有进行明确统一的规定。这就容易发生纠纷，对土地流转产生一定的负面影响。在农村

6、土地流转中，还存在一种隐形土地市场。这主要是在一些城乡结合部和一些发达的乡镇，农地变成非农用地时其价值和价格猛增，以致一些人无视土地所有权的公有性质，违法进行私人土地交易，缺乏必要的管理和合法程序，成为土地流转中的焦点问题。此外，物权法对非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权进行了非常严格的限制，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，给土地资源的合理配置带来很大的障碍。    5信息不畅，承租人难找，制约土地流转。农村土地流转信息不畅通，农户有转出土地意向却找不到合适的承租人，需要土地的人又找不到中意的土地，进而影响了土地资源的合理流动和有效配置。由

7、于农业生产自然风险和市场风险较大，同样的土地，投资办工业要比搞农业项目的比较效益高。业主对投资农业开发极为慎重，即便是农民自愿流转土地，也未必有许多投资者和种养大户来承包土地从事农业生产开发和产业开发，尤其在偏远山区，更是无人问津。    二、推进农村土地流转的对策思考    农村土地流转工作是新时期我国农村改革成败的关键所在，关系到我国经济和社会稳定的大局，在各地的具体实践过程中，必须严格按照党的十七届三中全会规定的三个基本原则，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，规范有序地推进。为此，对照我国土

8、地流转中存在的问题，应主要从以下几个方面着手工作：    1切实保护承包农户的主体地位。首先，在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。早在2001年，中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户，之所以强调这是农地流转的前提，是因为土地承包法已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持了农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包者的权益，也能稳定承租户的投资预期和合约关系。其次，必须由农户与土地接包者签订合同。十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地

9、的占有、使用、收益等权利。既然土地承包权属于农户，土地的流转必须要由承包农户与土地接包者直接签订合同，村委会甚至乡镇政府切不可为了土地流转的便利和效率，替代承包农户与接包者签订合同。再次，土地流转的地租归农户。地方政府对转包农户的长期地租收益负有保护责任。由于土地的承包经营权属于承包农户，土地承包法规定的土地流转的有偿原则，就应该明确是承包农户有收租的权利，土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定，而且地租只能归土地出租农户。不仅承包农户对转出土地有足额收租权，而且未来地价提升以后，原承包农户也有权按一个合同期限和地价上升幅度获取一定比例的级差地租。鉴于农户在谈判和合约执行中的弱势地位，地方政

10、府负有保护承包农户公平合理地获取长期地租的责任。    2尽快制定或完善相关法律法规，对土地流转进行明确统一的法律规范。首先，应对物权法等相关法律进行修订，放宽其对土地流转主体的限制，让更多的利益主体能够参与土地流转过程，更好地促进土地资源的合理配置；其次，应对流转时限和回收条款等土地流转过程中的关键要素进行法律上的统一约定，保证流转双方的合法权益。当然，可以进一步规定在经济危机等重大风险发生时的例外条款，以便更好地保障作为弱势群体的农民一方的权益；再次，根据要按照十七届三中全会强调的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，进一步完善农村土地管理制度。各

11、级政府要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用，严禁擅自以各种形式将农业用地转为非农业用地。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。针对一些地方存在违反农村集体建设用地管理法律和政策规定，各级政府必须坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设的行为；改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。同时，各级政府要抓紧研究和积极探索建立城乡统一的建设用地市场、按照同地同价原则依法征收农村集体土地等问题，完善相关法律法规和配套政策。  

12、0; 3建立严密的土地流转监控体系。由于土地流转是事关全局的重大问题，因此建议中央成立专门机构，统一负责全国土地流转工作的监督和指导。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变耕地用途、进行商业开发的现象，进而严防地方政府在利益驱动下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，确保土地流转行为的“依法自愿有偿” 和土地流转价格的“公平合理”，更好地保障农民的利益，确保我国 18 亿亩耕地的粮食安全底线。    4建立健全土地承包经营权流转市场，为有条件流转的农户搭建一个公开、公正的流转平台。现在多数地方缺乏这样的平台，仍然是处于自发状

13、态，即转出户自找接受对象、自议流转价格，往往是只有口头协议，没有规范的流转手续，给日后埋下不少纠纷或烦恼。还有一些转出户一时找不到接受对象，或因流转价格不合心意，暂时在那里拖着，或临时请亲朋代耕，甚至抛荒，不利生产发展。这一切，皆因没有流转市场为他们提供交易信息、价格评估、办理具有公信力的流转手续等服务所致，这是当前影响正常流转的一个重要因素。因此，要解决流转市场的缺位问题就应打造程序规范、操作公开的交易平台。首先，应出台有关土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序， 签定土地流转的书面合同；其次，逐步建立起公开、透明的土地流转信息平台，降低交易信息成本，使土地供求双方知己知彼，

14、自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易；考虑到业主（工商企业、个体户等）到农村承租农户土地搞农业产业经营，有可能因缺乏技术、经验不足导致经营亏损，无法兑现农户租金，造成农民基本生活无着落，引发农民上访和农村社会不稳定。所以，一方面要创造良好、宽松的外部环境，积极引导和鼓励够条件、有能力的专业大户和公司承包、租赁农村土地，从事农业开发；另一方面要谨慎对待业主承租农户土地，实行业主准入制度。为防止损害农民利益行为发生，镇乡政府和农业承包合同管理机构必须对业主等的生产经营能力、资金实力、信誉等资质情况进行严格审查，必要时可按租赁年限或面积留置复耕保证金和租赁保证金，交由乡镇农业承包合同管理机构代

15、管。再次，考虑到目前农户在交易地位、土地信息、法律知识等方面明显处于不利地位，要以提高农户在土地流转中的谈判能力为核心，建立专业服务机构或培育社会中介机构，免费为农户开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务；最后，应采取财政补贴、税费减免等方式，对农民参与土地流转进行资金上的鼓励和支持。    5制定强有力的政策，鼓励和支持有条件接受流转土地者，实施规模经营，发展现代农业。承包地有人愿意转出，又有人愿意转入，才能形成土地流转的良性状态。长期以来，农业比较效益一直偏低，不利于调动务农者的积极性，也不利于调动地方的积极性，许多农业大县至今没有摆脱“财政穷县”的困境

16、。社会上从事不同产业的劳动者都能取得社会平均利润率，各行各业才能协调发展。要使农业这个基础产业兴旺发达，使种地者愿意种地，愿意多种地，必须下决心解决业比较效益偏低的问题。党的十七届三中全会通过的推进农村改革发展若干重大问题的决定，是解决这个问题的希望，是有利于土地流转、发展现代农业的喜讯。应当依据三中全会的有关规定，制定具体有力的扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体的各项优惠政策，鼓励和支持他们多种地、种好地。    6加快小城镇建设，积极为农民工创造融入城镇的条件。加快小城镇发展，让部分农民迁入小城镇，从事二、三产业，使农民有基本的生活来源，农民

17、才有可能自愿放弃承包地。一切事物都不是孤立的，是相互联系、相互作用的。土地流转在农村，流转条件在城镇，这是一个城乡联动的问题。没有城镇的配合，农村的承包土地是流转不起来的。我们常讲的转移农村劳动力，其实质在于真正转移出去。现在1.3 亿离家外出打工的农民，多数是游移在城乡之间，过着两栖生活，以后年龄大了，打工打不动了，又叶落归根，回到了农村，结果没有转移出去，农村人口没有减少，这不是我们的目的。我们的目标是，让更多的农民工能在非农产业立身，在城镇安家，既有利于国家工业化、城镇化，又可以使农村承包土地流转起来，发展规模经营，促进农业现代化。农民工融入城镇的基本条件是：在城镇有稳定的职业、比较高的

18、收入、固定的居所、可靠的社会保障。有了这些基本条件，农民工才能自愿离开土地。我们要想使农村富余劳动力转移出去，使土地流转起来，就要集中精力创造农民工融入城镇的基本条件，而不是其他。当然，也有一些农民工虽然不具备融入城镇的条件，因家里没有劳动力，采取不同方式把承包土地流转出去了，不否认这种必要的过渡，但这种流转关系很不稳定，遇到像当前的金融风暴，有些企业减员、倒闭，因此失业后还是离不开家里的承包土地。从长远考虑，应当把着眼点放在积极为农民工创造融入城镇的条件上。    7加强农村社会保障体系建设。 当前，我国农村社会保障体系尚未建立，对于大多数参与土地流转的农民来说， 失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。 因此，地方政府应当在开展土地流转工作的过程中，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，积极推进失地农民的社会保障体系建设。首先，对于农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度，在做到全覆盖的条件下，不断提高政府补助标准。有条件