我国综合运输体系发展规划及政策

1、我国综合运输体系发展规划及政策国家发改委综合运输研究所 副所长 研究员汪鸣2010 年 8 月一、综合运输体系的概念及发展1、综合运输体系的一般概念 目前，对综合运输体系的一般定义是：符合国家或地区 的经济地理特征，适应国民经济发展和人们生活水平提高的 要求，各种运输方式分工协作、优势互补，采取现代先进技 术在物理上和逻辑上实现 一体化 的交通运输系统的总称。 根据上述概念，综合运输系统具体表现为三个层次的含义： 基于各种运输方式的技术经济特征和可持续发展要求的多 种运输方式优化配置的 交通基础网络系统 ，采用现代先进技 术和合理的运输组织方式，在物理上和逻辑上实现运输过程 各个环节 无缝连接

2、的一体化运输系统 的有机集成，并实现对 各种运输方式的 综合管理 。2、国外综合运输体系的发展20 世纪 40 年代以后，为了提高交通运输系统的效率与 效益，西方经济发达国家提出并逐步发展了综合运输系统的概念进入 20 世纪 90 年代，大多数发达国家相继完成了工业 化过程，步入信息社会。为使交通运输系统最大限度地满足 日益增长的、 多样化的运输需求， 应对交通拥堵、 环境恶化、 能源短缺 等挑战，实现社会的可持续发展，各国政府通过国 家规划、政策和法规，采取鼓励、限制和引导等措施，推动 建设更加 安全、快捷、智能化 的现代运输体系，使综合运输 体系的建设进入了新的时期。3、我国综合运输体系的

3、发展我国对综合运输的研究开始于 20 世纪 50 年代， 60 年 代开始推进铁路、水运的联合运输，促进了不同运输方式之 间的紧密衔接。 80 年代中期提出的调整运输结构、 促进各种 运输方式的合理分工，以及后来国家把加快综合运输体系建 设作为调整和改造交通运输产业结构的基本方针，并在政府 规划中加以体现，对促进各种运输方式优势互补、协调发展 等产生了重要作用。在我国经历了大规模的交通运输基础设施建设，特别是 高速公路大发展后，我国运输格局发生了巨大变化，公路运 输在综合运输体系的地位得到根本改变，我国区域性的运输 结构得到改善，运输从制约经济发展发展到适应和引导发展 局面的形成，公路运输的发

4、展功不可没，也促进了运输整体 发展结构的加快调整。综合方面的发展经历的阶段 ：20 世纪 80 年代前的重点：运输组织、合理运输、联合 运输、挖掘潜力20 世纪 80 年代的重点：合理分工、协调发展、优先发 展20 世纪 90 年代的重点：基本网络构建、通道建设、枢 纽性基础设施建设21 世纪开始至今的重点： 体系结构、 衔接配合、 结构调 整4、我国综合运输体系研究的进展（1）现代综合运输体系概念的形成 根据各种运输方式的现代技术经济特征和社会对资源 消耗、 建造成本、 运行成本的可承担能力， 在框架结构优化、 运输系统一体化、全面信息化的战略目标和政策指引下，由 多种运输方式按照功能组合、

5、优势互补、技术先进、合理竞 争、资源节约的原则进行网络化布局发展，共同构建形成的 有效满足社会经济发展需要、一体化紧密衔接、运行高效的 交通运输有机整体。有效满足需求，指要根据各种运输方式的现代技术 经济特征和社会对资源消耗、建造成本、运行成本的可承担 能力，从全社会可持续发展的角度，构建满足人们生活质量 提高、节约资源的交通运输模式，通过供给和相关政策引导人们对交通运输方式的选择结构优化，指以体系框架结构优化为目标进行各种 运输方式的组合配置以及各种运输方式自身网络的完善，发 挥组合优势、组合效率。一体化衔接，指在物理上实现基础设施网络的一体 化衔接，逻辑上实现运输环节的无缝衔接和良好的信息

6、化服 务。运行高效，指满足功能和服务质量要求的系统整体 运行的高效率。有机整体，包括综合运输基础设施网络系统、综合 运输运行与服务系统，以及市场机制和管理体制对两个系统 构建和运行的作用和影响，其功能效用和适应性大于各种运 输方式的总和。（2）综合运输体系的主要内涵 综合运输体系，不是五种运输方式各自发展简单的叠 加，是一个有明确目标、政府引导下构建形成的有机组合整 体，有着深刻的内涵，具体主要体现在以下五个方面：发挥比较优势、优化组合、合理利用资源 、引导运 输需求 。不同运输方式具有不同的技术经济特征和适应不同 层次的需求，交通运输的发展应根据资源条件和需求引导的 要求，充分发挥各种运输方

7、式的比较优势，进行规划布局和 优化组合，在有效满足运输需求的情况下，实现资源的最合理利用和节约各种运输方式之间、基础设施与使用系统之间协调 发展和有机配合 。各种运输方式在布局和能力衔接上要协调 发展，同时各种运输方式的运行使用系统与交通网络供给系 统要形成有机匹配，实现系统整体高效用和高效率。连续、无缝衔接和一体化运输服务 。交通基础网络 在物理上要形成一体化连接，运行使用系统在运输服务、市 场开放、经营合作、技术标准、运营规则、运输价格、清算 机制、信息以及票据等方面要形成一体化的逻辑连接，运输 全过程实现一体化的运输组织和服务。现代先进技术的应用，信息化、智能化 。以先进技 术、信息化、

8、智能化提高系统整体发展水平和管理及服务水 平，实现能力供给增加、 安全保障性提高以及经济、 环保等。提高人们生活质量与统筹协调、可持续发展的平 衡。一方面，要建立发达的、完善的现代化交通运输系统， 适应经济发展和人们生活质量提高的需要；另一方面，综合 运输体系的发展结构和规模要坚持和贯彻可持续发展的理 念和战略，与经济、社会、环境发展相协调，要通过供给系 统和使用政策以及宣传教育等引导人们树立更加注重资源 节约的交通消费观念和交通行为。（3）综合运输体系发展理念应贯彻“以人为本和促进经济社会发展， 有效满足运输需求，优势组合和系统整体高效”的可持续发展理念。应构建发达、完善的交通网络系统，以促

9、进经济社 会发展和人们生活质量提高应选择符合国情的主导型交通运输模式，引导发展 和需求选择以综合运输系统一体化，实现整体高率和服务水平 提高（4）当前和今后需要重点研究的问题 一是交通运输发展的价值观 。即科学发展观在交通运输 建设发展中应如何具体体现，以什么样的指导思想进行综合 运输体系构建，包括以何种标准和尺度来衡量和评判交通运 输与国民经济发展的适应性关系，交通运输发展与资源、生 态环境等可持续发展的关系，资源节约要求与以人为本以及 满足多样化、个性化需求的关系，交通运输资源使用分配的 倾向性、公平性，系统构建的经济性与快速化的目标选择等。二是交通运输发展战略 。即在资源与环境约束条件下

10、， 适应经济社会、工业化、城镇化发展以及经济全球化市场竞 争需要的我国交通运输发展的主要方向、措施以及步骤，包 括未来客货运输需求特征与数量、交通运输发展的总体指导 思想、旅客运输发展战略、货物运输发展战略、大城市交通 运输发展战略、综合运输体系主体架构、保障实现的主要措 施及阶段性目标等。三是各种运输方式主干网络布局 。包括新技术经济特征和功能定位、合理的覆盖范围和总量规模、技术标准选择、 实施步骤、与城市交通的衔接、枢纽站场布局建设等。四是一体化综合运输服务系统的构建 。包括市场架构、 运营组织模式、市场规则和制度保障体系、法律法规、市场 机制、促进政策等。五是管理体制和协调机制 。在推进

11、大部制改革的同时， 应重点研究部门间有效的协调机制、加强综合运输发展的宏 观调控手段和引导措施等。（5）发展综合运输的必要性问题 一是为了促进各种运输协调快速发展，适应国民经济发 展要求；二是为了充分发挥各种运输方式的优势，实现资源综合 合理利用与节约，是可持续发展的要求；三是为了提升系统整体功能和效率以及满足全程运输 服务需要；四是为了满足多样化的交通运输需求； 五是为了增强经济发展的保障能力和参与国际竞争的 能力。二、综合运输发展现状与存在问题1、综合运输发展现状及问题（1）运输需求旺盛，市场规模扩大（ 2 ）投资持续增长，基础设施得到进一步改善（3）运输结构调整加快，运输系统效率提升 交

12、通投资结构进一步调整，中西部得到较快发展 交通网络进一步完善（4）运输发展存在的问题部分地区铁路运输仍然偏紧部分港口及远洋运输能力过剩支线航空市场需要政策扶持公路运输发展能力问题已经较为突出（5）投资规模问题2、综合运输发展中面临的困难（1 ）运输服务的发展仍未受到足够重视。单一方式的服务发展、运输方式之间服务衔接、综合枢纽的发展；（2 ）铁路管理体制改革 。铁路改革的基本方向、铁路 的发展方式与运营方式；（3）综合交通运输管理体制的深化改革 。体制的架构、 综合管理的运行机制；（4 ）管理思想、理念、管理手段的变革。政府与市场之间关系、政府管理方式、市场配置资源的方式等；（5 ）运输技术与装

13、备的进步 。技术发展的方向、标准化、节能与环保；建设、运输枢纽场站的建设、企业服务创新体系的建设；（7 ）需要营造更为宽松和公平竞争的环境 。综合的环 境下的竞争关系、配套的法律法规体系。3、综合运输发展趋势（1）重视运输安全控制交通事故提高大型载货汽车等运输工具的交通安全性（2）努力提高运输系统的服务能力改善设施条件提高运输效率推进信息技术的应用（3）积极发展多式联运 国际公路联运集装箱运输（ 4）推进信息技术的应用多功能的信息系统开发和应用货物跟踪技术运输装备调度技术信息采集技术信息传递技术5）市场竞争环境与方式发生变化市场分工深化 网络化协作加强 运输方式的界限被打破 垄断企业为主体的竞

14、争 企业的兼并与重组成为竞争发展的主流模式 拓展市场范围成为竞争的重要方式 服务创新成为竞争手段（6）政府管理与政策发生变化 放宽市场管制安全管理成为主流 行业的界线逐渐淡化 管理手段信息化 行业自律中介化三、交通运输发展方式的转变问题1. 确立环保理念（1）货运领域（2）客运领域2. 发展低碳交通 （ 1）技术进步与消费方式转变（2）运输结构调整 （ 3）公交优先发展（ 4）评价与考核体系建设3. 注重资源节约（1）集约使用土地（2）节能降耗（3）理顺资源价格4. 推进综合发展1 ）基础设施的综合发展2）运输服务的综合发展3）技术与装备的综合发展5. 实现创新发展1 ）基础设施2）运输装备3

15、）管理控制4）运输服务5）发展模式6. 深化体制改革1 ）完善宏观调控体制2）理顺行业管理体四、实现交通运输综合发展的途径（一）实现综合的总体思路对于实现综合运输体系的建设，实际上存在两种路径： 一是按照综合运输的基本理念，有组织地、有目的地建设在基础设施空间布局和运输服务功能上具有综合特征的综合 运输体系，这也是综合运输体系概念所表达的基本内涵；二 是各种运输方式按照自身的规律，在市场竞争中获得发展， 但在发展中体现综合。(二)实现综合的途径与手段1.宏观调控(1) 调控的必要性和方向 调控的必要性 调控方向及内容(2) 资源优化配置的调控投资的优化配置土地的优化配置能源的优化配置服务资源的

16、优化配置(3) 发展规划的调控 调控层次 调控内容和手段2.系统建设(1)依托城市和城市群的综合运输系统建设交通运输的衔接层次实现综合发展的途径(2)与区域开发和产业布局相适应的综合运输系统建设区域性综合运输系统的建设和完善 促进产业布局的优化(3) 以综合运输企业主体为依托的服务系统建设 重视运输服务的发展 建立完善的运输政策系统五、综合运输体系的发展规划问题(一) 规划的前提性问题1.面临的主要问题 构建和发展综合运输体系的思想已确立，但综合运输发 展的总体战略目标、价值取向有待进一步明确；已具备较好的综合运输体系构建与发展基础，但缺乏统 筹的系统性“顶层设计”；我国交通运输已进入大发展阶

17、段，但各种运输方式的建 设发展与综合运输体系构建的关系处理紧密性不够；建设和发展综合运输体系已成为各级政府的重要工作 目标， 但在认识、 推动机制、 责任约束方面还存在较多问题。2.需要确立的发展观念和思路问题(1)应倡导的交通运输主流价值观问题 可持续发展的资源开发使用价值观 。不能被大概念所迷惑和过于理想化，自己捆住自己发展的手脚，不能只发达国 家发展，我们不发展，不能因此而造成落后。资源是为人类 所用、为人类更好地生存和发展服务的，但要强调合理和有 效地利用资源，有节制地开发使用资源。对交通运输系统构建和发展的价值观拥有现代化交通运输系统的世界平等性，结构模式 的国情性。要构建与发达国家

18、技术水平相当的现代化交通运 输系统，支持我国生产力水平的提升和人们生活水平的提 高。以承担得起的资源和成本消耗为基础，在突出主导 型运输方式发展的同时，增强多方式交通出行选择的提供。 以普遍通达性、机动性、满足居民基本出行权为基础，建造 较广泛的干线快速化和部分主干通道高速化的交通运输系 统。突出安全性和人性化。货物运输系统的构建应提升到国家经济战略的高 度，以增强在经济全球化中的市场竞争力为主旨，充分体现 经济性、时效性的要求。对交通运输消费的价值观有节制的追求物质享受的生活价值观。引导人们自 觉地调整交通消费行为和要求，对于交通网络规模、密度、 连通度、高能耗的高速化，应重视社会成本代价和

19、经济性选 择。树立节约资源、保护环境的社会风尚 建立和完善相关配套制度，引导和鼓励人们树立避峰出行的理性选择。主动减少非必要性交通出行，发展和完善电子政 务、电子商务以及现代通信技术等交流沟通方式。（2）交通运输发展应坚持的基本方针 交通运输的发展应适应我国工业化、城镇化、区域 协调发展的要求；应适应经济全球化、提高国际竞争力和主动利用国 际资源的需要；应综合合理利用资源、提高资源效率，坚持可持续 发展、保护生态环境；优化交通供给结构， 优先发展资源占用少、 低能耗、 低污染的现代化主导型运输方式，加强政策对需求选择的引 导；坚持以人为本和体现社会公平。（3）我国综合运输体系的结构模式选择原则

20、 ：体现国家基本的经济发展战略，形成服务经济和 社会的高效率综合运输体系，实现发展方式的转变。结构模式 ：干线高速网络与普通网络之间的结构；区域 间主要通道不同运输方式的配置结构；城市群内主要通道网 络布局结构、配置结构。4）推进综合运输体系建设的方式交通基础设施网络规划：尽快建成、完善，还是按 阶段分步实施。各种运输方式优先充分发展后，再着重解决综合运 输问题。还是发展过程中综合运输体系结构目标强约束。先完善网络布局，还是综合运输服务系统与网络布 局建设同时推进，相互促进。（5）推进我国综合运输体系发展的主要战略措施 完善顶层设计，提高规划的科学性和指导性； 深化改革，完善管理体制、机制，加

21、强制度保障 性；以政府主导推动，加强宏观调控和资源配置引导；以加快发展和优势组合，促进综合运输体系结构 优化；加强市场开放和制度建设以及行业整合，建设一 体化的大系统；加强关键设施和薄弱环节的建设，促进综合运输 服务系统的加快形成与完善。（二）规划的内容综合运输需求与供给分析（总量与结构） ； 运输结构与社会运输总成本分析（现状及趋势） 规划与发展目标的确定（定量与定性） ；可供选择的基础设施的（通道与枢纽）空间布局方案;可能的运输服务发展规划万案（往往缺） 规划方案的评价标准及指标体系（往往缺） 建设方案的技术经济比较分析（往往缺） 规划方案的确立；规划的实施政策与措施。（三）规划工作流程需求分析资料准备及分析济发展水平产业结构与布局运输量与干线交通量区 域 经 济 布 局运输需求预测运输供给预测社会运输成本与物 流管理水平分析 发展问题的提出 可供选择的规划方案方案的经济评