我国现行农村宅基地使用权制度的梳理

1、宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其 田”这一基本生存保障的两大支点， 宅基地与耕地的所有权或用益权制度， 也 因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。 在我国漫长的农业社会发展 史上， 倡议或实施不同的宅基地与耕地制度， 对于国家政权的稳定与变迭，社 会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。 事实上，我国新近三十年的改革 开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制 度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建 设，其成功有目共睹。 可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、 林地、 草地等农业用地制度， 事关我国

2、八亿多农民的生存品质， 事关我国农村社会长 期稳定的发展大局， 也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成 败。在农业用地方面，我国于 2002年通过了农村土地承包经营法 ，用法律 的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权， 并 就农村土地承包经营权的取得、 保护与流转等作了全面系统的规定； 但在农村 宅基地方面， 虽然新分布的 在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使 用权”制度， 并于第对宅基地使用权作了法定定义， 即“宅基地使用权人依法 对集体所有的土地享有占有和使用的权利， 有权依法利用该土地建造住宅及其 附属设施。 ”但根据第一百五十三条“宅基地使用权

3、的取得、 行使和转让， 适 用等法律和国家有关规定。 ”的规定， 宅基地使用权制度目前仍显得零散、 紊 乱，缺乏系统性与周全性。 本文拟通过对现行宅基地制度的梳理， 勾划其结构 框架，进而论证其完善路径。一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的 政策、法律、规章等1 这些政策、法律、规章等主要有 1950年 6月28日、1954年、1962年9月 27日中共中央农村人民公社工作条例修正草案 、 1963年 3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知 、 1963年 8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见

4、（修 正稿）、1979年2月2日、1981年 4月17日、1982年5月14日国务院国 家建设征用土地条例 、1982年2月 13日、1984年8月30日、1986年 及其后各次修正案、 1990年 1月 3日国务院批转国家土地管理局关于加强 农村宅基地管理工作请示的通知 、 1995年 3月 11日的通知、1995年、 1998年 11月4日、1999年5月6日、2000年6月13日中共中央国务院 关于小城镇建设有关政策 、2001年3月30日国发 6号、2004年、 2004年、2004年国发 28号、2004年11月2日的通知、 2005年12 月 31 日等。 1 认真、细致的耙梳，笔

5、者认为，我国现行农村宅基地使用 权制度的基本框架与主要内容是：1、农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。由此引伸出的一 个基本原则是宅基地所有权归集体，而使用权归农民。 1950 年第及 1954 年第明确规定实行农民土地所有制， 国家依照法律保护农民的土地所有权 和其他生产资料所有权， 让农民能够分享革命胜利的果实， 实现“居其有其屋， 耕者有其田”。此为农村土地（包括宅基地）农民所有制阶段。其后，我国效 仿前苏联推行社会主义农业集体合作化运动， 并相应地将农村土地的农民所有 制改革为劳动群众集体所有制。实现农村土地集体所有制的规定，始自 1962 年中共中央 农村人民公社工作条例修正草

6、案 ，后为多层级政策、 法规重申， 最后由我国宪法与所确认， 成为一个基本原则。 其在宅基地方面的表述， 最为经典的是 1963年 3月 20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知中的规定，即社员的宅基地， 包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基 地，都归生产队集体所有，一律不准出租或买卖，但仍归各户长期使用，长期 不变。该规定不仅第一次明确了农村宅基地所有权与使用权分属于集体与农民 个体这一基本原则，并暗含了“宅基使用权”的概念。2、农村宅基地使用权的设立。 农村宅基地由村集体依法设立，其设立程序与原则主要有：（1）由需用地农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市 审批。根据

7、1982年村镇建房用地管理条例 （第 14条）和的规定，农村 集体经济组织成员等需要宅基地建房的， 应向本集体经济组织提出申请， 并在 本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核 后，报县（市）审批。（2）审批宅基地需符合统一规划，合理布局，节约用地的原则。我 国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。根据 1981 年 4 月 17 日、1982年国务院村镇建房用地管理条例 、以及（第， 2004）的规定， 农村建房用地，必须统一规划（符合乡镇土地利用总体规划） ，合理布局，节 约用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用 平地、好地、

8、园地；凡是就地改造的， 应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。 严格控制占用耕地， 不允许占用基本农田保护区的土地。 为了节约用地， 要因 地制宜选择适当的建筑形式， 在山区建房要依山就势， 黄土高原可提倡修建窑 洞，城市郊区和人多地少经济发达的地区，应鼓励有条件的农户建多层住宅。受自然条件限制，确实需要动用耕地建房的，要经过严格的审批在审批权限上， 1986 年第规定，使用原有的宅基地、村内空闲 地和其他土地的， 由乡级人民政府批准； 使用耕地的， 经乡级人民政府审核后， 报县级人民政府批准。而 2004 年第规定，农村村民住宅用地，经乡（镇） 人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用

9、农用地的，须依照该法 第的规定办理审批手续，即审批主体升级为省、自治区、直辖市人民政府。宅 基地使用权的审批趋于严格。（3）一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治 区、直辖市规定的标准。 1986 年第与 2004 年第均规定，农村居民建 住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，后者更进一步明确 规定， 农村村民一户只能拥有一处宅基地。 此后，面积标准与“一户一宅”原 则不断被强调，成为宅基地使用权制度的核心要素。但是，对基于合法原因（让与、继承）而致宅基地面积超标的，可作 变通处理。如 1995 年第、规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原 有宅基地合计面积超

10、过当地政府规定标准， 按照有关规定处理后允许继续使用 的，可暂时确定其集体土地建设用地使用权。 继承房屋取得的宅基地， 可确定 集体土地建设用地使用权， 但须在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积 的数量。 等以后分户建房或现有房屋拆迁、 改建、翻建或政府依法实施规划重 新建设时， 再按当地政府规定的面积标准重新确定使用权， 其超过部分退还集 体。4）出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。 1982 年国务院村镇建房用地管理条例第 15 条规定，出卖、出租房屋的，不得再申请宅 基地。 1986年第、 2004年第重申了该规定， 2004年对该规定作了 扩展，规定农村村民将原有住房出卖、出

11、租或赠与他人后，再申请宅基地的， 不得批准。3、农村宅基地使用权的保有与行使。（1）宅基地使用权可长久行使，受法律保护。 1963年 3 月 20日中 共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知 、 1963 年 8 月 28 日 最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿） 规定，社 员的宅基地， 包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地， 归各户长期使用， 长 期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。（2）宅基地上的附着物，由宅基地使用权人所有，可为买卖、租赁 等处分。 1963年 3月 20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定 的通知、1963年

12、 8月 28 日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题 的意见（修正稿）规定，宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、 厕所等永远归社员所有， 社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。 房屋出卖后， 宅 基地的使用权随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。（3）宅基地使用权的权能受到限制，即不准对宅基地为出租、抵押、 转让或买卖等。自 1962年 9月农村人民公社工作条例修正草案起，我国 一些政策性文件 2 这些规定主要有： 1962年 9 月农村人民公社工作条例 修正草案、1963年 3 月 20 日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充 规定的通知、1963年 8 月 28 日最高人民

13、法院关于贯彻执行民事政策几个 问题的意见（修正稿） 。2 规定，农村土地，包括宅基地，均属于集体经济 组织（如生产队）所有，一律不准出租或买卖。对此，笔者认为，根据这些规 定的上下文语境判断， 其所强调的其实应为农村土地的集体所有制， 说的是土 地所有权不得买卖、租赁。 1981年 4月17日规定的是，分配给社员的宅基 地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅 自转让。这里“不准出租、买卖和擅自转让”的，究为所有权还是使用权，似 有疑义。即使如此， 该条规定还是为宅基地使用权的转让留了一个口子。 1982 年国务院村镇建房用地管理条例第 4 条规定，“社员对宅基地、

14、自留地、 自留山、饲料地和承包的土地， 只有按照规定用途使用的使用权， 没有所有权。 严禁买卖、 出租和违法转让建房用地。 ”与本条同义。 同样内含建房用地可依 法转让的意思。 1995第规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有 的土地使用权不得抵押。 该条有两层突破， 一是将宅基地使用权的权能限制扩 及到抵押； 再一个就是第一次明确了受限制的是宅基地使用权， 不再有客体不 明之憾。（2004 年）第规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或 者出 租用于非 农业建 设，从更 宏观的 角度限制 了土地 使用权的权能。另外，对违法出卖、出租宅基地使用权的，根据 1982 年国务院村 镇建房

15、用地管理条例第 21 条的规定，应限期将土地退回集体，没收全部所 得款项，并处以罚款。 1990年 1月 3日国务院批转国家土地管理局关于加 强农村宅基地管理工作请示的通知 更规定， 对现有住宅有出租、 出卖或改为 经营场所的， 除不再批准新的宅基用地外， 还应按其实际占用土地面积， 从经 营之日起，核收土地使用费。4）宅基地使用权的行使必须遵守其边界。 1963 年 8 月 28 日最高 人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿） 规定，社员不 能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵 占的必须退出。 1984 年第规定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、

16、改建、 扩建自己的房屋时， 未按规定办理合法手续的， 依法不予保护。 行使宅基地的 使用权而妨碍公共利益和他人利益的，应依法予以制止。4、宅基地使用权的流转如前所述，现行政策法律禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转 让宅基地使用权， 但没有绝对禁止宅基地使用权的合法转让。 笔者认为， 根据 现行法源， 所谓宅基地使用权的合法转让， 指的应该是基于“地随房走”原则 而允许的宅基地使用权的移转。 如 1963年 3月 20日中共中央关于对社员宅 基地问题作一些补充规定的通知 、1963 年 8 月 28 日最高人民法院关于贯 彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿） 规定，房屋出卖后，宅基地的使

17、用权随之转移给房主， 但宅基地的使用权仍归集体所有。 值得注意的是， 在禁 止宅基地使用权为买卖、出卖、出租、抵押的前提下，基于“地随房走”原则 而发生的宅基地使用权的转让， 只能是无偿的的， 因而宅基地使用权不具有独 立的价值。不仅如此， 为了防止宅基地使用权以房屋所有权的形式实际流通， 确 保农村宅基地使用权的非财产性质， 现行法律政策规定， 宅基地不得直接或间 接向城市居民转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。虽然 1986、1988 年 第规定， 城镇非农业户口居民建住宅， 需要使用集体所有的土地的， 必须经县 级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参 照国家

18、建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。 为城镇居民在农村购置宅基地开了口子，但因此带来一些农村集体经济组织和房地产商利用该规定大 肆炒卖宅基地，违法利用农村宅基地进行房地产开发，3尹飞：用益物 权，中国法制出版社， 2005年版，第 257页。 3 故1999年5月 6日 明确规定， 农民的住宅不得向城市居民出售， 也不得批准城市居民占用农民集 体土地建住宅， 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产 证 。2 004 年 规 定， 禁止 城 镇居 民 在 农 村 购 置 宅 基 地 。5、农村宅基地使用权的管理（1）依法收回空闲宅基地， 防止宅基地闲置浪费。 1982 年国

19、务院村 镇建房用地管理条例第 15 条规定，社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地， 由生产队收回，统一安排使用。 1995 年第规定，空闲或房屋坍塌、拆除两 年以上未恢复使用的宅基地， 不确定土地使用权。 已经确定使用权的， 由集体 报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。 2000 年中共中 央、国务院关于小城镇建设有关政策规定，为鼓励农民进入小城镇，从 2000 年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定 住所、 稳定职业或生活来源的农民， 均可根据本人意愿转为城镇户口， 并在子 女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。 对进镇农户

20、的宅基地， 要适时转换出来， 防止闲置浪费。 1990年1月3日国 务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知 规定，对 已 经 “ 农 转 非 ” 的 人 员 ， 要 适 时 核 减 宅 基 地 面 积 。（2）禁止收取宅基地使用权有偿使用费。虽然 1990年 1月3日国 务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知 ，对山东 省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行的宅基地有偿使用持肯定态 度，并对进一步搞好农村宅基地有偿使用的试点， 进行了指导， 如选择经济基 础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点；确定宅基 地有偿使用收费标准时， 对

21、在规定用地标准以内的， 既要体现有偿原则， 又要 照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定 较高的收费标准； 对级差收益较高地段， 收费标准要适当提高； 建立和完善土 地使用费管理制度。宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村， 使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村 内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用，等。但 2004 年规定，各地一 律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。（3）加强农村宅基地登记发证工作。 2004 年规定 , 市、县国土资 源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作， 做到宅基地土地登记发证到 户，内容规范清楚， 切实维护农民的合法权益。 要加强农村宅基地的变更登记 工作，变更一宗，登记一宗， 充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作 用，切实保障“一户一宅”法