我国建设用地政策变迁及其对农村非农就业的影响

1、我国建设用地政策变迁及其对农村非农就业的影响A竹敲与强公共行政寂闽建设用铀改鬟重迁及萁对农村非农就业影响口范毅,张元涛2(1.中国农业大学,北京100094;2.山东省地矿勘察院,山东济南250014)|_=_-一%嚣:摘要:改革开放以来,我国建设用地供给方式从集体建设用地向国有建设用地转变.用地的审批权逐渐向高层政府集中,土地政策成为国家的宏观调控手段.土地利用计划管理以及城镇的等级管理体制,使得基层政府获得土地指标的机会减少.对城乡经济发展产生了一定影响,农村非农就业从"离土不离乡"向"民工潮"转变.通过分析.本文提出了集体土地进入市场的建议.关键词

2、:集体建设用地;计划管理;就业弹性,中图分类号:DJ.J文献标识码:A文章编号:1007-8207(2DD7)D9一DD22一收稿日期:2007-D6一D6作者简介:范毅,男,中国农业大学经管学院博士;张元涛,男,山东省地矿勘察院公共管理硕士.m一%壬¨"一改革开放以来.我国农村乡镇企业的崛起和农村非农就业的增加,一个重要的因素是土地用地成本的低廉.当城镇建设用地在按照传统国有征地制度及行政划拨的方式供给时,农村集体建设用地市场开始通过租赁,股份等方式,实现了非农用途的工业开发,突破了传统土地供给管理制度上的限制.同时.也促进了农村剩余劳动力大规模向非农产业的转移.但是.进

3、入二十世纪九十年代中期以后.由于粮食供给的形势发生波动,土地政策发生了根本性的转变,农村非农就业也发生了一些重要的变化.这些变化大致可以分为以下四个阶段:一,第一阶段(19781989年):对建设用地政策的探索使农村非农就业快速增长所谓探索就是如何根据我国现行的土地管理制度,特别是在两种土地所有制下处理农村工业投资与建设用地之间的关系.还没有一定的规则可循.因此,在这个时期土地管理最重要的标准是在实践中总结经验,摸索管理规律,逐步把土地管理纳入法制化的轨道.同时.允许地方或者基层在用地政策方面进行大胆的试验.l982年,中央颁布国家建设征用土地条例,对建设用地征用的程序,补偿的标准等问题进行了

4、具体的规定,这一条例是1986年土地管理法出台以前国有建设用地征用和使用的基本依据.在这一条例中,同时把"发展社队工副业生产"作为安置征地造成剩余劳动力的基本手段.社队企业即乡镇企业的前身,在十一届三中全会以来社队企业的发展得到了中央的高度重视.1979年,国务院颁布关于发展社队企业若干问题的规定(试行草案)对社队企业的发展意义,经营方针,范围和优惠措施等进行了具体的规定,这无疑对促进乡镇企业的发展发挥了重要的作用,并且乡镇企业的发展成为国家解决农村剩余劳动力就业,控制农村人口流入城镇的一个重要手段.随着经济的迅速发展,非农建设用地也在不断的增长.从1978年到1985年,

5、乡村集体建设用地年均占用耕地接近8万公顷.非农建设与耕地保护的矛盾日益凸现.乡镇企业和农村建房乱占耕地,滥用土地的现象极为突出.许多地方耕地大量减少.有的省一年减少一个中等县的耕地面积.为此.中共中央在1986年3月发布中共中央,国务院关于加强土地管理,制止乱占耕地的通知,以期控制非农建设用地的增加.为了加强对全国土地的统一管理,决定成立国家土地管理局.作为国务院的直属机构.要求全面清查非法占地,并且各地要对所有非农业用地进行登记和发证.建立健全地籍管理制度.同年6月土地管理法颁布,此后对建设用地的审批管理纳入到法律范畴.对国有建设用地和农村集体建设用地的审批和管理都进行了明确的规定.同时,为

6、了控制建设用地增加,保护耕地.提高城镇土地使用效益,加强土地管理,完善土地税制,1987年和1988年分别开征了耕地占用税和城镇土地使用税.为了完善对国有建设用地的管理,1989年国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知出台.在这一个阶段,乡镇企业各方面飞速增长.乡镇企业总产值占农村社会总产值的比重由1978年的24.3%迅速增长到1985年的43.5%,到1987年已经超过50%.乡镇企业从业人员快速增加,1978年仅2827万.到1989年已达到9367万.十二年间增长2.3倍.年均增加达10%.乡镇企业超常规增长以及地区经济发展的不平衡,带来农村劳动力跨区域流动的增多,据调查,1988

7、年广东省东莞县的外来劳动力增加到30万人,其中近30%来自外省区.在这个阶段值得注意的现象是.大规模耕地的占用基本是在农村发展乡镇企业,低价征地用于工业投资比较普遍.在促进农村非农产业发展的同时,低廉土地对促进农村非农就业发挥了重要的作用.乡镇企业的占地是这一阶段耕地非农占用的主体,乡村是建设用地增长的供给主体.在建设用地上具有较大的支配权.二,第二阶段(19901996):耕地减少,经济飞速增长,乡镇企业从业人员迅速增加二十世纪九十年代以来.建设用地用途发生了较大的变化.随着城市改革的推进和房地产业的兴起,城镇征地用于开发和工业用地并存的现象.加大了对建设用地的需求.在这个时期,对土地管理也

8、开始逐步规范起来,但是并没有影响到对耕地的大规模占用.城镇国有土地使用制度的改革是这一阶段土地管范毅,张元涛一栽国建设用地政策变迁及其对农村非农就业的影响掘|耩据#蠹掘_=_皲罐%$强#舶$岛:§:理政策的主要内容之一,对我国未来的建设用地管理有非常大的影响.1990年颁布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例对城镇国有土地使用制度进行改革,规定"国有土地使用权在使用年限内可以转让,出租,抵押或者用于其他经济活动",从此国有土地的使用权逐渐完善.同时由于建设用地与耕地保护之间矛盾日益凸现,1992年出台的国务院批转国家土地管理局,农业部关于在全国开展

9、基本农田保护工作请示的通知,具体要求开展基本农田保护工作.并且严格对占用保护区土地的审批管理.但是在这一阶段,并没有扼制住耕地减少的势头,1991年.全国净减少耕地又回升到23万多公顷(35O万亩),为此,1992年发布国务院关于严格控制乱占,滥用耕地的紧急通知要求严格依法审批土地,并采取多项措施严格控制耕地的减少.1994年颁布基本农田保护条例希望加强对耕地的保护,控制建设用地的增加.在这一阶段,经过1990年的国有土地使用制度的改革使各级城镇政府加大了非农建设用地需求.把农村耕地先行征为国有土地然后开发所占比重越来越高,据调查,1994年底,江苏昆山与浙江义乌,绍兴,上虞等县市,国有土地的

10、供给比重分别占到70%,500%,500%和80%以上.这一时期,城镇政府用地开始成为建设用地供给的主角时,以集体所有制建设用地的形式.通过租用等方式发展乡镇企业的势头也在继续两种用地形式的并存大大地推进了对耕地占用的势头.从1992年到1994年三年共减少耕地达746.3万公顷(1.1亿亩).与此同时.我国经济以及非农就业总量都快速增长.乡镇企业增加值占国内生产总值的比重由1991年的13.7%迅速增长到1996年的26%,几乎提高了一倍.1996年乡镇企业从业人员达到1.35亿城镇政府正在逐渐成为建设用地供给的主角,乡村集体建设用地仍然是乡镇企业迅速发展的动力.经济的快速增长是这一阶段的亮

11、点.然而,经济增长的代价之一就是占用大量耕地.从耕地减少的总量来看.增长所付出的代价相对比较昂贵.三,第三阶段(19972002年):严格控制阶段,大规模"民工潮"形成二十世纪九十年代中期,亚洲金融危机和中国农产品供给出现波动后.中央政府开始采取一系列措施.强化对耕地占用的管理.1997年中共中央,国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知发布,文件主要内容包括以下五点:一是实行占用耕地与开发,复垦挂钩政策.非农业建设确需占用耕地的,必须开发,复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地二是冻结非农业建设项目占用耕地一年.确实需要占用耕地的,报国务院审批.三是严格控制城市间建

12、设用地规模.特别要严格控制中等城市和小城市用地.四是加强农村集体土地管理.五是加强国有土地资产管理.国家开始强化对城镇政府以及乡村建设用地的管理1998年3月,要求继续冻结非农建设项目的用地直至土地管理法修订完成.1998年8月.土地管理法经过第二次修订后颁布.修订后强化了中央对土地的管理力度.修订后的土地管理法要求各级人民政府加强土地利用计划管理.实行建设用地总量控制,要求实现动态平衡.为升藏与娃*%:I|一."进一步保护耕地,在土地管理法的基础上.1998年12月重新颁布了基本农田保护条例,强化国家对耕地保护的力度.通过1998年土地管理法的修订.实现了建设用地审批权的上收.地方

13、政府对土地审批权限在不断的缩小,而且取消地市级以下政府建设用地增加的最终审批权.实行土地利用年度计划管理.对建设用地实行计划管理.我国城镇实行等级管理体制,一般来说土地利用计划指标与政府所处的行政级别直接相关.上级政府相对下级政府要掌握更多的土地利用计划指标实行耕地动态平衡的管理,那么占用多少耕地必须有同样数量的耕地整理出来.即使在乡村有空余的土地用于建设用地,这些土地往往也会被上级政府用来实现耕地的动态平衡.这样.对乡村一级最基层的影响明显要大于上级政府,特别是依靠低土地成本发展起来的乡镇企业发展受到了较大的影响.1997年乡镇企业的从业人员相对上年减'4577J-,1998年相对1

14、997年减少514万,两年内减少将近100O万.强化土地计划管理,实行耕地动态平衡.是中央政府加强建设用地管理的主要手段.将建设用地的审批集中在省级以上政府,减少了地方政府对建设用地的审批权限.我国城镇的等级管理体制,也使得基层政府获取土地供应指标的机会大大降低,也就意味着农村人口向非农产业转移一定要向高行政级别的城市集中.乡村集体建设用地供给乡镇企业发展用地的机会一在减少,无疑会影响到乡镇企业的发展空间,这样"离土不离乡"的农村剩余劳动力转移发展模式.正在逐渐被涌向城镇的"民工潮"所取代.四,第四阶段(2003年至今):土地政策作为宏观调控的手段200

15、3年1O月中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出"实行最严格的耕地保护制度"以此控制耕地的非农占用.2004年中央1号文件重申"落实最严格的耕地保护制度".为了整顿开发区过度占用耕地的现象,2003年7月.国务院办公厅发布关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知要求各级政府对开发区进行全面清查.加强对开发区建设用地的集中统一管理,今后要更严格控制设立以成片土地开发为条件的开发区.同年11月国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知发布,要求进一步落实开发区清理整顿工作.建立完善土地管理制度.2004年1O月国务院发布关

16、于深化改革严格土地管理的决定,要求从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度,而且为巩固土地市场治理整顿成果,要求2004年农用地转用计划指标不再追加.但是.在这个文件中,为城镇建设用地增加留出一条新渠道,即"鼓励农村建设用地整理.城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩".2005年1O月国土资源部就此开展具体试点工作.2006年8月,国务院颁布关于加强土地调控有关问题的通知要求"地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积,土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责.将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计

17、划",实行问辑Jlt:-矩责制.建立工业用地出让最低价标准统一公布制度.文件的出台着重解决当前土地管理和调控中存在的突出问题,与以往政策相比,改革的力度比较大,内容更加具体,务实,相关措施更有针对性.从2003年开始,中央的新一轮宏观调控政策开始把建设用地的管理作为宏观调控政策的重要手段.实际上.在严格实行耕地保护政策的同时,加大了中央政府运用计划经济手段的杠杆,通过土地用量的计划调节和分配,控制投资的增长和经济的波动.运用土地政策的杠杆更多地是针对中国的国情,遏制地方政府膨胀的投资势头这一措施从清理各类开发区人手,到2004年8月,最终清理出各类开发区6866个,规划面积3.86万

18、平方公里.经过清理整顿,到阶段性检查验收结束时.全国的开发区数量已经减少到2053个,规划面积压缩到1.37万平方公里.开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%;压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%已退出开发区土地2617平方公里,复耕1324平方公里.收回闲置_-kl16.5平方公里.土地作为宏观调控的手段影响到乡镇基层的发展.乡镇企业的增长方式正在发生根本性的转变.从乡镇企业的就业弹性来看,这一阶段乡镇企业的就业弹性持续下降,2004年乡镇企业增加值比2001年增长42%,而从业人员仅增长5%,年均增长仅260万人,乡镇企业吸纳就业人员能力在不断下降,这也预示着乡镇企业从最初的劳动密

19、集型向资本密集型的方向偏离.当然,产业结构的升级是经济发展的必然结构,但是如果偏离国家的比较优势,那么这种升级将不会带来经济的持续增长.五,结论和建议梳理改革开放以来我国建设用地政策的变迁,非农建设用地的供给形式经历从集体建设用地向国有建设用地的转变.从供给主体来看,经历了从乡村集体到基层城镇政府,再从基层城镇政府到高层政府转移的过程,最终建设用地成为国家宏观调控的一个重要手段改革开放初期,乡村集体作为建设用地供给的主体.廉价的土地成为促进乡镇企业迅速发展的主要推动力.随着城镇国有土地使用制度的改革,城镇政府正逐渐成为建设用地供给的主体.由于建设用地政策的不完善,对城镇政府行为约束不够,造成耕

20、地的大量减少.耕地的大量减少影响到我国粮食安全,为此,中央政府实行了最严格的耕地保护政策,并产生了工业用地最低标准公布制度.运用土地政策参与宏观调控,也是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择.从建设用地与非农就业的发展来看,建设用地政策发展与乡村非农产业的发展以及农村非农就业密切公共行欢相关.乡村集体建设用地的供给促进了改革开放初期乡镇企业的迅速发展,也促成了"离土不离乡"的农村剩余劳动力转移模式.但是.随着建设用地政策的变化,乡镇企业发展模式也发生了变化.特别是进入二十一世纪以来,乡镇企业就业弹性在不断下降,这意味着乡镇企业正逐渐偏离劳动密集型.这样,我国农村非农就业方式也

21、从"离土不离乡"转变为"民工潮".2005年.我国进城务工农民工总量达到1.2亿.农民工成为我国产业工人的重要组成部分.同时,建设用地的计划管理方式,有可能会影响到市场在推进就业方面的作用.建设用地计划管理意味着行政权力对资源分配的影响,由于我国城镇实行等级管理体制,这就使得处于行政级别高的城市获得建设用地指标增多.而在这些城市,适宜我国农村劳动力特点的劳动密集型产业的发展不具备优势,结果是会以提高土地成本和就业门槛限制了非农就业的增长.这显然不利于城乡统筹的发展.会进一步扩大城乡差距.严格的耕地保护政策以及建设用地计划管理体制无疑是一柄"双刃

22、剑",一方面会抑制我国耕地不断减少的势头;另一方面对基层的发展会有限制作用.作为一个拥有13亿人口的大国,人均耕地面积仅1.4亩,不足世界平均水平的40%,粮食安全涉及国家安全战略.严格的耕地保护政策和建设用地计划管理体制无疑是确保耕地保护的最重要手段.由于我国实行的是城乡差别二元土地政策,城市土地国家所有,农村土地集体所有,集体建设土地不能进入到市场.这样,当基层政府获得土地指标的机会降低.集体土地不能够进入市场的情况下,无疑是对乡村基层发展的限制.因此,推进集体建设用地制度改革,允许集体建设用地进入市场就显得尤为重要.据国土资源部统计,2000年我国集体建设用地面积为1800万公顷,而城市建设用地面积不足300万公顷.农村"空心村","一户多宅"以及乡镇企业用地闲置与浪费现象还是比较普遍,农村集体建设用地还有较大的集约利用空间,通过集体建设用地的整理,还可以回避耕地占用的矛盾.允许农村集体土地进入市场不但可以促进农村土地的集约利用,而且能够使得农村集体通过集体土地获得工业化和城市化的红利.因此,探索跨区域集体建设用地的流转方式,既可以提高土地的利用效益.也可以缩减地区差距【参考文献】1姜爱林.改革开放以来中国土地政策的发展变迁J.中州学刊,2003,(5).2万广华,孟全省等.作为