我国产业结构存在的主要问题及_十三五_调整思路

1、我国产业结构存在的主要问题及 十 三 五” 调 整 思 路“王岳平国家发改委产业经济与技术经济研究所摘 要: 本文顺次分析了我国产业结构存在的主要问题及其成因，“十三五”时期产业结构变化趋势，产业结构调整中政府作用面临的挑战，基于上述分析，文章认为 “十三五”时期，新阶段产业结构升级的战略方向，就是以追求更高增长质量和效益 为核心，由要素驱动向创新驱动转换，由价格竞争向质量技术品牌服务竞争提升， 由高碳模式向低碳模式转型，推动我国产业由价值链低端向中高端跃升，实现创新 发展、高效发展、绿色发展。最后，从以下五个方面提出相关政策建议: ( 1) 加快政 府职能转变与完善市场并重; ( 2 ) 创

2、新政策模式，由结构性政策为主向功能性政策 为主转变; ( 3) 完善政策和体制创新，促进创新驱动和效率驱动; ( 4 ) 放 宽 行 业 准 入，扫清服务业发展的体制障碍; ( 5) 大力推进节能减排和生态环境保护。 关键词:“十三五“时期; 产业结构调整; 主要问题; 政策建议中图分类号: F121. 3文献标识码: A 文章编号: 2095 3151( 2014) 50 0003 10当前我国经济发展正在进入新的阶段，无论是工业化水平，还是需求条件和比较优势，都 在一、我 国 产业结构存在的主要问题及 其成因( 一) 我国产业结构存在的主要问题。产业结构升级是指产业结构中产业由 低 层发生

3、深刻变化。在全球化和新技术革命背景下，国际上产业发展新技术、新业态和新模式正在涌次向高层次的转换过程，通常包括第一、第二、第现。国内传统发展方式和产业结构调整带来的 压力，对我国产业结构转型升级提出了新要求，三次产业比重 演 替 变 化，劳 动 密 集 型、资 本 密 集国际产业变革 和 技术创新浪潮为我国加快产业 型、技术密集型之间依次演变。其核心是产业结结构转型升级提供了新机遇。新阶段产业结构 构向着具有较 高 生 产 率、较 快 需 求 增 长、以 更 高升级的战略方向，就是由着力推动我国产业由价值链低端向中高端跃升，推进要素驱动向创新驱 动转换，由价格竞争向质量技术品牌服务竞争提 升，

4、由高碳模式向低碳模式转型，实 现 更 高 质 量 和更高效益的经济增长。级技术为基础的产业群转移，最终表现为总体生产率的提高和国际贸易条件的改善。而 评 价 产业结构好坏的标准，应该从产业结构的生产率特 征和社会影响来考察，具体来说应该从资源配置效应、环境 效 应、分配效应来评价。在 资 源 配 置32014 年第 50 期( 总第 2610 期)4方面，看是否实现了生产率高的部门有更高的增 速增长，有相当一部分是建立在过度使用资源、 长和生产要素 从 生产率低的部门向生产率高的 恶化环境和牺牲劳动者福利基础之上的。与 此 部门的转移; 在环境效应方面，看经济的发展是 同时，我国遭遇国外贸易救

5、济调查数量已经连续 环境友好型，还是透支环境来实现; 在 分 配 效 应 10 多年列 第 一。尤其是国际金融危机以后，国 方面，看是否有利于国民收入的提高和国际贸易 际上贸易保护倾向加强，针对我国的贸易摩擦 条件的改善。 增多。从过去的一段时期来看，我国产业结构在保 第四，资 源 环 境问题达到了难以为继的地 证了经济快速 增 长 的 同 时，也存在突出的问题， 步。我国煤炭、铁 矿 石、铝土矿等资源消费 量 已 并对未来发展形成制约。主要是产能过剩严重、 分别占全 球 的 48% 、55% 和 40% ，原 油、铝 土 矿 服务业发展滞 后、国际分工固化在价值链低端， 对外 依 存 度 超

6、 过 50% ，铁 矿 石、铜 精 矿 超 过 导致分配效应不理想，环境问题比较突出。 60% 。2000 2011 年，我 国资源环境损耗占国 第一，长期依靠投资规模扩张和固化在加工 民收入的比重由 5. 3% 上升到 8. 4% 。全国各地 制造环节导致产能过剩问题突出。我 国 制 造 业 雾霾天气频繁 出 现，波及范围不断扩大，影 响 程 产能过剩呈现出涉及行业多、范 围 广，不 仅 是 钢 度日益加深，各地水体和土壤污染累积性负面效铁、水泥、汽车等行业产能扩张与过剩矛盾突出， 应不断显现。即使是 新兴产业也呈现低端产能快速扩张的( 二) 产 业 结 构 问题根本上是体制机制 特征。 问

7、题。第二，服务业发展滞后。过度依赖于加工制 探究形成我国产业结构矛盾和问题的原因， 造环节，而有限的分工深化细化所产生的对研 既有发展阶段的因素，也有全球分工模式变化的 发、设计、营销、供应链管理等生产性服务业的需 原因，而体制因素则是其深层原因。 求又对外依赖，导致生产性服务业发展滞后; 同 一是源于工业化阶段。我国处于工业化、城 时，产业链高端环节的缺失和过度依赖价格竞 市化的加速推 进 阶 段，住 房、汽车所带动的消费 争，使得国民收入水平难以提高，制 约 了 生 活 服 结构升级，加大 了 对 能 源、资源密集型产业的需 务业的发 展。当 前，我 国 服 务 业 占 GDP 和 就 业

8、 求。尤其是我们希望在短时期内实现赶超，人为 的比重不仅低于发达国家，也明显低于同等收入 加快工业化进程，更加加剧这一矛盾。发达国家 的发展中国家。 在工业化过程中，也曾遇到资源、环境的压力，以第三，在国际分工中固化在 价 值 链 低 端，企 至于罗马俱乐部在 20 世纪 70 年代初提出了“均 业之间主要依靠价格竞争，还使得价格贸易条件 衡增长”、甚至“零增长”的主张。基本完成工 业 和要素贸易条件恶化，贸易摩擦加剧。我国对外 化以后，依靠技术进步、结构调整和产业转移，才 贸易的增长完全靠数量增加来弥补，由此虽然实 使得它们成功地摆脱了资源、环 境 的 压 力，实 现 现了收入贸易条件的改善

9、，但其对社会福利的带 了以要素投入为主，向依靠技术和知识等软投入 动也很有限。一方面，外资通过控制技术、品牌、 为主的转型。供应链管理和营销渠道，再加上我国对外资企业 二是源于全球范围内产业分工模式变 化 和 的税收优惠和外资利用价格转移，外资获得了参 我国对加 工贸易的过度依赖。20 世 纪 90 年 代与全球分工的 主 要 利 益; 另 一 方 面，我 国 出 口 高 以来，随着信息技术和交通运输业的发展，全 球2014 年第 50 期( 总第 2610 期)5分工不断深化，产品生产按照技术复杂程度被拆 还是满足生产 需 求的生产性服务业都将达到比 分为多个独立的节点在全球进行布局。发 达

10、 国 较快的增长 速 度。随着消费需求的服务化和生 家将重点放到研发设计、品牌和营销渠道等高附 产的服务化，制成品在国内总需求中所占比重将 加值环节，而韩 国、中国台湾等比较发达的国家 趋于下降，服务业成为经济增长的主导。 或地区主要承担关键部件和设备的生产，中国等 第一，从消费来 看，随着人们从满 足“生 存” 发展中国家则 主 要承担劳动密集型环节或部件 需要，转向满足“发展 和 享 受”需要提出的要求， 的加工生产。加工制造环节由于进入门槛低，产 城乡 居 民 对 教 育、文 化、娱 乐 休 闲、旅 游、医 疗 保 能扩张很快。 健以及住房、出行条件等生活服务的需求越来越三是源于片面追求

11、 GDP 增长的体制机制环 迫切，人们消费支出中用于提高生活方便程度和 境。由于财政分灶吃饭和以增值税为主、消费税 生活质量、以非实物消费为主的服务消费支出所 从生产环节征收的财税体制，刺激了地方发展工 占比重越来 越 高。按收入分组的我国城镇居民 业的积极性。再加上政绩考核体系还不尽科学 消费结构变化趋势就充分揭示了这一特征，从中 合理，GDP 成为事实上的政绩 考 核 目 标，而 在 教 等偏上收入开始，服务取代食品成为最大消费支 育、医疗卫生、就业、社会保障、环保、生态和公共 出项目。安全等公共服 务 和社会管理方面的考核和约束第二，从生产经营角度来看，全 球 制 造 业 与 不足，很多

12、地方政府人为降低土地、环境、人工成 服务业正呈现出相互融合的趋势，全球产业链和 本和影响信贷，甚至不惜用零地价和财政补贴等 价值链中，服务化已成为提升制造业竞争力和制 方式来吸 引 投 资，盲目发展对经济增长拉动明 造业发展的重要方向，企业利润来源越来越多地 显、而对资源环境影响大的重化工业。扭曲的资 依赖加工制造环节之外的其他环节，服务在企业 源和要素价格与环境的低约束，强化了要素密集 活动中的地 位 不 断 提 升。据德勤公司研究报告 型和粗放型增长，造成了对资源和生产要素过度 基于全球服务业和零件 管 理 调 研 表 明，在 其 需求和浪费。我国对出口的过度鼓励和对比较 调查的 80 家

13、著名制造企业中，服务收入占销售 优势的过度发 挥，固化在价值链低端，也 加 剧 了 收入的平均 值 超 过 25% ，有 19% 的 制 造 业 公 司 产能过剩和资源环境问题，使得赢利能力越来越 的服务 收入超过总收入的 50% 。虽 然 研 发、设 弱。与此同时，整个社会可以接受对建厂、购 买 计、营销、物流、供应链管理、人力资源管理、财务 设备等看得见的实物投资失误，而 对 研 发、服 务 管理等有助于 提 升价值链的环节有可能在制造 能力建设、品牌培育等软性资本投资支持和失败 企业内部完成，但通过分工深化，呈 现 出 越 来 越 容忍度却很低，服务业的行政垄断、市 场 准 入 和 强的

14、独立化和社会化趋势。 对服务消费包容性不足问题也十分突出，对服务 ( 二) 工业中高加工度和技术密集型产业比 业发展形成制约。 重上升。二、“十 三 五”时期我国产业结构变化经过过去长期 的 工 业 化 积 累，我 国 成 为“世趋势 界工厂”，无论是制造业规模，还是技术水平都得 ( 一) 国民经济的服务化。 到显著提高，其未来发展趋向将沿着两个路径演 “十三五”时期我国服务业将呈现加快发展 进。一是随着比较优势的提升，强化研发设计能的态势。无论是满足消费需求的生活性服务业， 力，进一步提高制造业的技术水平，着力从要素2014 年第 50 期( 总第 2610 期)6图 1 中国城镇居民消费结

15、构变化趋势( 按收入分组)驱动向技 术及创新驱动转变，形 成“中 国 智 造 ”产业链、推进深加工成为原材料型重化工业竞争 和“中国 创 造 ”，密 集 技 术 要素和加工层次比较 的关键。其发展将从单纯提供产品到为客户定制 多的以机械装 备、电 子、生物医药等高加工度和 服务和提 供 技 术、工 程 等 工 业 服 务，以 提 高 附 加 技术密集型产业所占比重将显著上升，而简单劳 值; 通过技术改造、节能降耗、提高资源综合开发 动密集和资源密集型工业比重趋于下降。二 是 利用水平，以实现清洁化生产、发展循环经济、实 通过构建营销网络，着力提升销售和品牌环节的 现可持续发展; 整合资源、优化

16、布局，推进联合化、 竞争能力，充分发挥既有的加工制造能力，通 过 集团化、集群化发展，以提高综合竞争力。 高质量产品和良好的 服 务，形 成“中 国 品 牌”，获第三，消费品工业仍然是我国参与国际分工 取更大的市场规模和利益。 的重点领域，关键是着力提升分工地位。其竞争第一，具有技 术、知 识 密 集、高 附 加 值、高 加 重点将转向通过强化设计和新产品研发，着力培 工度特征的高 技 术产业和先进装备制造业和高 育自主品牌和打造营销网络，由单纯加工制造向 新技术产业将 会 以组装为主向自主研发制造为 设计、研 发、品 牌、服务等价值链中高端延伸，提 主转变。关键是要通过强化研发、设 计 能

17、力，提 升劳动生产率和经济效益。 高配套能力，提高基础工艺、基础材料、基础元器 ( 三) 向价值链中高端提升与融入全球化延 件研发和系统 集 成 水 平，促 进 细 分 市 场、专 门 化 长生命周期。分工和集群发展。 随着我国构建开放型经济新体制的逐 步 展 第二，由于快速城镇化带动，中近期原材料型 开，我国将从以吸引外资为导向向以参与全球要 重化工业还有一定的增长空间，但增速明显放缓。 素优化配置为目标的国际分工转变。一 是 进 一 调整产品结构，抓好节能减排和资源保障、物流保步向价值链中高端环节攀升。我国企业将沿着 障，通过技术和工艺创新，着力发展新材料、延伸简单组装、辅助 零 部 件

18、制 造、一般和重要零部件 2014 年第 50 期( 总第 2610 期)7制造、高级组装和核心零部件制造、上 游 的 研 发 生态功能。推进重金属污染地区土壤修复与治 设计和下游的流通营销等高端环节，不断提高国 理，加快低碳农业技术研发及应用。促进农业向 际分工水平。二是对外投资延长产品生命周期。 生态友好型方向发展。 在发展中国家投资建设加工组装基地，整合利用 三、产 业 结构调整及其对政府作用的 其低端要素的成本优势，转移国内已经失去或即 挑战将失去比较 优 势 的 产 业。在具有一定技术积累 1. 培育“中 国 创 造”、“中 国 品 牌”过 程 中 的 的国家选择零部件供应商，整合利

19、用其技术成 政府作用。过去我国经济高速增长在很大程度 熟、管理完善的效率优势。在发展水平更高的国 上得益于以劳动力为代表的要素优势，而在技术 家，通过投资其科研机构或技术公司、并 购 目 标 上则主要依赖于引进模仿，目前欠发达地区也仍 企业或合资建厂等多种方式，整合利用其市场领 然在沿着这一 模 式，这也使得我国在技术、品 牌 先、创新资源丰 富 的 优 势，解决我国产业升级急 等知识产权保护方面力度不够。但 这 对 未 来 我 缺的高端要素问题。 国要着力培育“中国创造”、“中国品牌”，提升在( 四) 农业现代化和功能化趋势。 国际分工中的地位却又形成了很大的障碍。我 一是以稳步提高粮食生产

20、能力为重点，切实 国是一个地域非常辽阔、地区发展差距很大的国 保护好耕地，加快农村土地整理复垦，加 强 农 村 家，能否通过合理的知识产权保护，既 促 进 欠 发 基础设施和基本农田改造，增加高产稳产农田比 达地区经济增 长、推 进 技 术 扩 散，也 能 加 快 推 进 重。积极调整 农 业 结 构，大力扶持油料生产，促 我国产业结构向更高水平提升，是对我国政府管进优势产区集 中 发 展 棉 花、糖料等大宗产品; 扩 理能力和政策创新的又一挑战。 大无公害食品、绿 色 食 品、有机食品等优质农产 2. 业态 创 新、服务业大发展 与 监 管 能 力 滞 品的生产和供应，提高农产品质量安全水平

21、。 后。产业跨界发展和业态模式创新不但是世界产二是提高农业现代化水平，保障农产品质量。 业发展新潮流，而且也是我国提高国际竞争能力 大力推进农业科技自主创新，健全农业技术推广 和生产率的重要途径。电子商务极大地缩短了企 体系，发展现代种业，加快农业机械化。完善农产 业与消费者的距离，却受到产品质量和服务得不 品的检验检测、安全监测及质量认证体系，推行农 到有效保障的制约，也威胁到用户的信息安全; 互 产品原产地标识制度。加强农村信息基础设施建 联网金融克服了传统金融机构由于信息不充分和 设，提高信息服务质量和水平。健全农产品市场 高成本服务而对小微企业服务的缺位，但对传统 体系和农业支持保护体

22、系。积极发展农业保险， 银行利益带来很大冲击，更对金融监管能力形成 建立健全重要农产品的期货市场，完善农产品价 挑战; 基于互联网的新媒体服务有力地促进了文 格形成机制完善农村流通体系，推进农产品批发 化产业的发展，但也冲击着传统媒体，考验着宏观 市场建设和改造。促进农产品质量等级化、包装 监管能力; 人们对精神消费需求上升，刺激着文化 规格化; 建设现代粮食物流体系和鲜活农产品物 娱乐、休闲业的高速发展，但与“主流价值观”的不 流系统。按照“上市有检测、销售有标志、产品有 一致，考验着政府的包容，等等。对上述产业跨界 追溯、监管有制度”的原则，实施产地、质量检测等 发展和业态模式创新所带来的

23、弊端，是采取提高 信息的可追溯制度，确保农产品质量安全。 宏观监管水平的方式来解决，还是为了既有利益三是加快发展生态休闲观光农业，完善农业集团的利益或故步自封地加以扼杀，考验着政府2014 年第 50 期( 总第 2610 期)8的是否公正、宽容和提高自身能力的努力。 心，由要素驱动向创新驱动转换，由 价 格 竞 争 向3. 节 能减排与去产 能化过程中的政府作 质量技术品牌服务竞争提升，由高碳模式向低碳 用。资源能源环境问题和产能过剩是我国产业 模式转型，推动我国产业由价值链低端向中高端 结构不合理导 致 的两个十分突出却又相互关联 跃升，实现创新发展、高效发展、绿色发展。产业 的问题。它们

24、的形成既与我国所处工业化阶段 结构调整优化的基本形态特征是经济服务化、工 有关，但在很大程度上都与我国地方政府具有强 业新型化、发展 低 碳 化; 实现途径是通过打造公 烈的发展冲动密切相关。在市场经济条件下，产 平竞争环境，以培育新的比较优势和体制机制创 能过剩问题应该由市场来解决，而 推 进 节 能 减 新，主攻研发、设计、营销、品牌培育、专门化分工 排、建设美丽中国则是政府必须不折不扣努力的 等制约产业结构转型升级的产业链、价值链关键 方向。目 前，一些地方出现的采取 行 政 手 段 措 环节; 实现标志是摆脱能源、资源和环境的制约， 施，显然存 在 很 大 弊 端。然 而，即 使 是

25、在 地 方 政 摆脱固化在加工制造低端的状况，推动经济增长 府负责得到有效解决和市场条件下去控 制“三由要素驱动向效率驱动和创新驱动转变，由高碳 废”排放，政府如何发挥作用也还有很大的差别。型生产模式和消费模式向低碳化模式转变，由主 一种方法是广 泛 提及的通过提高技术标准和环 要提供制造产品向提升价值转变，由制造经济向 保准入标准，公 平 进 出; 另一种方法是通过控制 服务经济的转型发展，由产业链和价值链低端向 排放总量和拍卖排放权，企业自主抉择。对于第 中高端发展。一种方法，如果标准选择不合理，即 使 是 都 达 标 ( 一) 打造公平竞争的市场环境，建 立 与 服 排放，排放总量也有可

26、能继续增加、环 境 继 续 恶 务型经济、创新型经济相适应的体制机制。 化。对于第二种方法，如何避免地方政府的纵容 产业结构调整变化的根本动力来自于 充 分 而实施有效监管、如何确定各地区的排放总量则 发挥市场在配置资源方面的决定性作用。这 就 是政府面临的一个很大挑战。 要保证各种所有制经济平等使用生产资料，公平四、追 求 更高增长质量和效益的产业参与竞争，同等受到法律保护。市场经济条件下 结构调整 政府的职责，首先是建立和贯彻公平竞争的游戏 产业结构演变升级过程既是市场选择 的 过 规则。政府职 能 的 错 位、越 位 和 缺 位，是 目 前 在程，也是政府有效引导的过程。其核心是生产率

27、建立公平竞争的市场环境方面最突出的问题。 的不断上升，产业结构向着具有较高生产率、较 一是“政 府 失 效 ”，从 而 破 坏市场经济秩序的行 快需求增长的 以 更高级技术为基础的产业群转 为，包括各种行业垄断、行政垄断、地方保护下的 移，最终表现为人们收入水平的提高和国际贸易 分割市场、缺乏 诚 信 行 为、工程招标中的暗箱操 条件的改善。其根本动力来自于通过不断创新 作、各种乱摊派和乱收费等。二是政府职能改革 以满足需求的变化，其最有效的方式是发挥企业 滞后，在市场经济体制条件下应由政府发挥的作 的主体地位和市场在资源配置中的决定性作用， 用没有发挥 好。如建立健全合理的收入分配制 政府则

28、侧重于 弥 补市场失效和根据国家意志对 度、社会保障制度、就业制度，提供必要的公共服 一些战略性产业的战略性介入的引导。 务方面。创造和维护公平竞争的市场环境，管理“十三 五 ”时 期，新阶段产业结构升级 的 战 规范化、标准化、精细化、公开化成为建立与市场略方向，就是以追求更高增长质量和效益为核 经济相适应的政府职能转变的重点。2014 年第 50 期( 总第 2610 期)9与此同时，我国面临着的诸 多 结 构 性 矛 盾， 产业融合、分工 深 化 细 化，以及竞争重点由价格 如投资与消费 的 关 系、内 外 需 关 系、三 次 产 业 之 竞争转向产品 质 量、服 务 和 多 样 化，生

29、 产 性 服 务 间关系失调，经济发展与能源、资源、环境的矛盾 业将会得到快速发展。由此决定了，未来服务业 等，它们之间有着紧密的内在联系，并 在 很 大 程 将成为经济 增 长 的 主 导。不同于制造业主要处 度上根源于我国政府主导型投资，并建立起了与 理人与物的关 系，服务业涉及人与人的关系，更 要素驱动和工业扩张相适应的体制机制，而与创 加依赖差异化、价值多元化和社 会 诚 信。“十 三 新驱动和服务业发展相适应的制度性缺失。未 五”时期必须着力解决我国服务业发展面临的体 来产业结构优 化 升级除了坚定市场在资源配置 制机制不完善、评价体系和诚信体系缺乏、对 多 中的决定性作 用 外，还

30、要求强化知识产权保护、 层次服务消费包容性差等诸多制约，建立有利于 信用体系建设和提高宏观监管水平等制度创新， 服务业发展的体制机制，扫清阻碍服务业发展的 建立起有利于 激 发创新热情和与服务业发展相 制度障碍和政策障碍，促进服务业加快发展。 适应的体制机制。 ( 四) 优 化 环 境，着力推动由以价格竞 争 为( 二) 突 破 关 键 环 节，着力强化产业链 和 价 主向以非价格竞争为主的转变。值链两端。 对单个企业 而 言，采 取 什 么 样 的 竞 争 战 略，要摆脱当前严重的产能过剩和能源、资源环 这是微观问 题。但如果绝大多数企业都主要依 境的制约，就必须改变产业链 中“中 间 大、

31、两 头 靠价格竞争，并带来能源资源环境和恶化贸易条 小”的状况，着力建立有利于创新驱动和 服 务 提 件等问题，那就演变为需要借助国家战略和相关 升的体制机制，支持培育和发展对能源、资 源 消 体制与政策进行调整的宏观问题。这 是 因 为 竞 耗小、环境污染轻和对价值提升作用突出的市场 争战略、发展方式和技术进步方向具有很强的路 调研、研发、设计、营销、供应链管理、品牌和专业 径依赖及合成谬误。为此，要重点通过强化知识 化服务等关键环节，支持开发和发展拥有自主知 产权保护、维护 公 平 竞 争、改善外部环境和政策 识产权、自有品牌的产品。通过市场引导和政策 支持，摆脱我国企业竞争战略过度依赖于

32、追求低 支持，提高制造 企 业 的 研 发、设计和加工制造水 成本、低价格，技术进步和技术创新依赖规模化、 平，突 破 关 键 设 备、关 键 部 件、关 键 原 材 料 的 制 标准化的路径，改变企业长期处于附加值和利润 约，强化加工制造环节的核心竞争能力。同 时， 低下 的 状 况，强 化 研 发、设 计、市 场 调 研、响 应 速 着力 向 研 发、设 计、营 销、供 应 链 管 理、品 牌 和 专 度等能力建设和无形资本投资，推动向以非价格 业化服务等价值链两端的关键环节延伸，促进向 竞争为主转变，促进满足差异性、个性化的需求， 产业链高端发展，增加在全球产业链中高附加值 为企业提升利

33、 润、为员工提高收入创造空间，为 产品和环节的比重。 我国产业结构优化创造条件。( 三) 推进制度创新和理念更新，加 快 服 务 ( 五) 创新 机 制，着 力 推 进 由“高 投 入、高 排 经济的发展。 放”向“高 效 益、低 排 放 ”的 可 持 续、低 碳 化 发 展随着生活水平提高和社会的进步，人们消费 模式转变。重心由追求财 富 的增长转向更加注重生活质量 当前及未来一个时期将是我国资源能 源 消 和生活环境的改善，由以物质消费和实物消费为 耗强度 大、环境问题最为突出的 时 期。 与 此 同 主，转变为 以服务消费为主。在 生 产 领 域，随 着 时，随着人民生 活 水 平 提

34、高，对环境要求也越来 2014 年第 50 期( 总第 2610 期)10越高。随着信息化技术的应用，以 及 以 新 能 源、 中小企业和农业的金融服务能力。 新材料革命为主要特征的先进技术应用，也使得 3. 建立过剩产能正常退出援助机制。针 对 工业有可能摆 脱 高 消 耗、高 排 放 的 模 式，走 出 一 产能过剩，政府应选好着力点，强化环境和技术 条技 术 含 量 高、能 源、资 源 消 耗 低 的 低 碳 模 式。 标准，淡化规模 数 量 标 准，建立健全优胜劣汰的 “十三五”时 期，应 着 力 推 进深化绿色发展理念 机制。对于那些政府和企业达成共识的产能过 从口号到行动，不但要在

35、产业选择、产 业 结 构 调 剩行业，建立过剩产能正常退出援助机制。一是 整方面，向低碳产业转变，同 时，也 要 求 在 生 产、 完善企业退出的法律法规体系，健全产业退出援 流通、消费和产品回收处理全过程和全领域向低 助体系。设立产业调整援助基金，援助企业的退 碳发展转 变，建 立 起“高 效 益、低 排 放 ”的 可 持 出和产业转型，清理企业无力支付的职工欠薪、 续、低碳化发展模式。 安置下岗人 员。通 过 特 别 折 旧、贷 款 贴 息，加 快五、相关政策取向过剩产能退 出。二是实施再就业培训支持和再 ( 一) 加快政府职能转变与完善市场并重。就业补助等 特 别 政 策。三是制定和完善

36、资源枯 1. 转变政府职能，完 善 考 核 体 系，减 少 政 府 竭地区转型发展的一揽子政策。 配置资源比重。一是增强政府的公共服务功能， ( 二) 创 新 政 策 模 式，由结构性政策为 主 向 把竞争性领 域 放 归 市 场。大幅度消减而不是下 功能性政策为主转变。放行政审批项 目，简化和合并审批手续，强 化 政 1. 调 整 政 策 重 心，由以偏重于选择 性 的 产 府的事中与事后监管职能，将政府职能转化到为 业政策为主向 以 普惠性的功能性政策和竞争政 市场主体服务和创造良好发展环境上来，从以投 策为主转变。维护市场的公平竞争是优化资源 资管理为主向 产 品 质 量、生 产 安 全

37、、生 态 环 境 保 配置的最重 要 途 径。适应政府职能转变和我国 护和公平竞争等功能性监督为主转变，避免政府 产业结构矛盾由过去部门之间的不协调，向关键 投资与民争利和对资源配置的直接干预。制 定 环节滞后与发展方式粗放、附加价值低的变化的 跨部门重大决策的人大听证制度，打 破 部 门 封 要求，政策重心应由过去的由以偏重于重点支持 锁，扫清部门融合或跨部门协作的制度障碍。二 特定行业选择性的产业政策为主，向 以 普 惠 性、 是着力改革财税体制和改变政府考核机制，健全 重点支持关键 领 域的功能性政策和竞争性政策 绩效评价指标体系。建立并落实包括经济建设、 为主转变，政策覆盖所有企业，着

38、力推进自主创 政治建设、文化 建 设、社会建设和生态文明建设 新、节能减排、质量安全与生产安全、生态环境保 在内的政府综合绩效评价和考核体系。 护、品牌培育、降低交易成本、维护市场公平竞争2. 健全和完善 要 素 市 场。健全科技成果等 和缩小地区差距等功能性目标。无形资产的评 估 体 系，完善知识产权交易市场， 2. 创新 产 业 政 策 模 式，转 变 政 策 形 式。建 促进技术成果流通。健全社保体系，建立与人才 立产业政策协商审议制度。产业政策的制定由 流动相适应 的 体 制 机 制。健全农村土地承包制 过去自上而下的文件起草型模式，向政府、企业、 度。引导和规范工商资本流转土地，扎实

39、开展土 协会、研究机构之间的协调和信息沟通交流为主 地承包经营权 抵 押、担 保，探索建立土地承包经 转变，由过去侧重于政策优惠向偏重于协调关 营权市场化退出和集体经济组织回购等机制。 系、传达信息、达成共识转变; 政策形式由主要依 鼓励金融创新，大力发展中小金融机构，增 强 对 靠审批、投资等事前管理和直接支持，转 向 以 税2014 年第 50 期( 总第 2610 期)11收、金融等市场手段和事中与事后监管为主转 上企业以价格竞争为主的战略，使得中国不但成 变。同时，探索通过制定控制排放总量目标，建 为世界上遭受反倾销最多的国家，而且也正在成 立排放权交易市场，作为促进产业结构调整优化

40、为反补贴重灾区。对产业化的支持由直接支持向 的重要途径。 间接支持转变，比如加大研究与开发的支持力度，3. 创新监管手段，提 高 监 管 水 平，支 持 业 态 以及对专利和其他软技术购买的补贴，支持产学 创新和跨界发展。创新监管手段，提升宏观监管 研合作，组建开发联合体或技术联盟，大力发展风 水平，赶上业态创新和跨界发展的步伐。政府有 险投资和孵化器等。应重点通过支持专业教育培 责任对基于互联网的互联网金融、电 子 商 务、新 训、研发、平 台 建 设、共性技术研发支持、网 络 建 媒体服务活动进行谨慎监管，保证它不会引发系 设、专利申请补助等功能性政策。对那些具有可 统性风险。政府应秉持公

41、正、宽容和提高自身能 诉性和不可诉性双重特点的补贴，如对环保设备、 力适应技术进 步 的 原 则，监管要把握两条底线:技术进步政策，应该强化其中的不可诉内容; 对非 一是不能以遏 制 创 新、降低效率为代价; 二 是 监 绿灯补贴范围的补贴形式，将“明文政策”补贴改 管的实施，不能成为保护既得利益者的工具。 为一事一议的事实上的补贴。4. 保 持 产 业 政 策、贸易政策和区域 政 策 之 第三，针对发 达 国 家、发 展 中 国 家 不 同 的 比 间的协调性。 较优势，实施差异化竞争战略。向发展中国家的第一，外贸政策重心要切实从以推进出口增 出口应顺应贸易条件改善的方向扩大出口规模， 长为

42、主向以转变外贸发展方式为主的转变。在 为中国正在形 成 的劳动密集型产业的自主品牌 出口结构调整、企业转型过程中，面 临 出 口 速 度 产品提供市场，同 时，扩大那些中间要素密集型 减缓、部分企业效益下降成为必然，应 尽 量 减 少 行业进入这些国家，开拓市场。探索通过国家层 出台为了缓解 上 述矛盾而出台与转变发展方式面的合作，建立海外经贸合作区，推 进 中 国 比 较 相反的出口退 税、延缓要素价格正常化等政策。 优势衰退的产业进行转移。对发达国家出口应 与此同时，随着中国生产水平和国际竞争能力提 着力改变产品 结 构，增 加 出 口 种 类，培 育 自 主 品 高，人民币汇率形成机制改

43、革成为必然。但在继 牌，改变单纯依靠价格竞争的状况。 续推进人民币升值之前，应先理顺国内的各种要 第四，顺应产品生命周期规律和利用区域发 素价格，让各种要素价格体现其应有的价值。否 展差异，促 进 产 业 转 移，延长产业生命周期。中 则在人民币升 值 到 位 以 后，再提高要素价格，将国区域差异很大，随着发达地区的比较优势变化 严重威胁中国产业竞争力。要清理完善招商引 和产业结构升级，其原有的产业结构和贸易结构 资政策，完善要素市场价格形成机制，加 快 理 顺 类型虽然在本地区失去了竞争力，但为欠发达地 要素市场价格，让土地、能源、环境等反映正常成 区提供了产业转移的基础。一方面，应该出台政

44、 本，尤其应使工人工资和福利保持在具有扩大再 策防止简单的落后生产能力的转移; 另 一 方 面， 生产能力的水平。应该鼓励发达 地 区外移企业采用先进或适宜的 第二，应研究与 WTO 规则相适应的政策支持 技术，与欠发达地区实际情况有机结合，提 高 欠 方式。为促进战略性新兴产业的发展和培育新的 发达地区经济 发 展的综合竞争力和发展的可持 优势产业，各级政府以补贴或其他手段进行支持， 续性，延长 产 品 生 命 周 期。但 物 流 成 本 高、产 业但也给未来企业面对国际竞争带来了隐患。再加 基础薄弱、配套能力差是制约中西部地区承接转2014 年第 50 期( 总第 2610 期)12移的重要障碍。为此，政府应加大对公路建设的 行业的改革 攻 坚。加 快 银 行、保 险、铁 路、民 航、 投入，降低公路收费标准，减少收费站点，调整不