企业应急管理体系建设模式研究—以轨道交通工程建设行业为例

1、企业应急管理体系建设模式研究一以轨道 交通工程建设行业为例摘要：为解决当前企业应急管理体系建设滞后于社会治理的总体要求，缺乏法 规标准支撑，尚未形成以法定责任和法定任务为指引的模式等问题，以北京市轨道交通工程建设为例，总结实践经验，以角色辨识、责任辨识和任务辨识为切入 点，以预案、体制、机制、法制建设为核心，在企业层面提出一种应急管理体系 建设模式和构建方法。研究结果可为同行业、同系统其他企业的应急管理体系顶 层设计、具体构建和管理实践提供参考和借鉴。关键词：应急管理体系；一案三制（预案、体制、机制、法制）；轨道交通工程； 企业应急管理实践0引言2019年起，全国56个城市在建轨道交通工程里程

2、共计约 7000公里，建 设规模持续增长且轨道交通工程是一项复杂的系统性工程，产生突发事件的 因素点多、面广，风险不断加大2"远如2008年11月15日，正在施工的杭州 地铁湘湖站北2基坑现场发生大面积坍塌事故，造成 21人死亡，24人受伤。 近如2019年12月1日广州市十一号线沙河站施工区域地面沉陷事故，3人坠入塌陷区失联，直至2020年元月10日，失联人员才全部找到，且均已遇难。 上述事件暴露出轨道交通工程应急管理体系建设滞后于不断发展的生产能力、科技水平以及社会治理的总体要求。开展应急管理体系研究，有效应对突发事件， 是提升轨道交通工程风险管控能力的重要手段5-6。国内外学者

3、从多个角度对应急管理体系建设开展了大量研究，文献 7-9等11从轨道交通工程安全管理总体设计角度，在行业内将应急管理体系与隐患排 查治理体系、风险管控体系同列；王小飞 ”从城市管理角度，对新加坡、纽约、 东京3城的轨道交通应急管理模式进行充分分析，提供了可借鉴的管理模式和 管理经验；Sparf等"I提出应急“团体合作”概念，多层面建立衡量组织成员应 急合作质量的多维模型；宋亚欣 网以德国灾害预警系统运作经验为例，提出完善 轨道交通监测预警系统，能有效减少突发事件造成的损失。从现有研究成果来看，虽然众多学者围绕应急管理体系开展了多个方面的研究，但多集中在理论和方法层面，基于企业应急管理

4、实践层面开展的针对性研究尚有不足，影响了应急管理体系的成果落地和转化效果，因此本文以典型的城市轨道交通建设工程管理 单位为对象，以相应的突发事件应急管理体系建设为目标， 基于企业的法定任务 和法定责任，以“一案三制”（即应急预案和应急管理体制、机制、法制）建设为 核心，提出一种科学合理，且具有良好操作性的应急管理体系建设思路和方法， 拟为同行类似企业的应急管理体系构建提供有益的参考和借鉴。1应急管理体系的总体目标与整体架构1.1应急管理体系总体目标轨道交通建设工程突发事件的应急管理体系是轨道交通建设工程管理单位 整体管理体系的重要组成部分之一， 与通常的生产管理体系、采购管理体系、销 售管理体

5、系以及质量管理体系等类似，均从企业全局角度提供相应的业务服务支 撑与保障，而企业应急管理体系就是服务于企业事前、事发、事中、事后应急管 理全过程的基础支撑条件，结合轨道交通建设工程管理企业自身的业务特点，可1）明确建设单位的地位与作用。建设单位因其可以调动更多的内部、 外部资 源，可以对上协调行政主管部门要求的落实。可以对下协调设计、勘察、监理、 第三方监测、抢险救援队伍等参建单位参与抢险救援，发挥总组织、总保障、总 协调的关键作用。2）清晰表述常态管理与非常态应对的不同机制。常态管理重点在于积累，积 累信息（譬如人、财、物的数据等卜积累经验（譬如响应动作、应对措施的实施经 验等）、积累效果（

6、譬如方案、程序或措施的实施顺畅性、针对性、可操作性等 ）; 非常态应遵循科学（对于领导层决策卜合理（对于实施层应对）、灵活（M于各层级 应变）、尽责（对于人员履职履责）的原则。3）明晰应急响应对应层级。依据事故等级，相应层级启动对应预案；依据事 故等级，相应人员和单位对应响应，参与抢险救援。4）明确“应急预案是行动方案，不是管理制度”。5）清楚表明预案衔接关系。多数轨道交通建设工程施工场地存在同一场地、 同一时间多个单位交叉作业，一旦遇有突发事件，要同时协调行政主管部门、参 建单位、外部单位、社会资源，应将政府、企业以及不同企业、不同组织间的预 案有效衔接。6）全过程统合。工作机制涵盖事前、事

7、发、事中、事后，事前预防预控与突 发事件应对（事发、事中、事后）并重，统合事前与事发、事前与事中、事前与事 后一一对应的必要联系，突出全过程管控。7）执行力衡量。量化工作标准，纳入工作制度进行考量。在明晰了应急管理体系的服务与应用目标后，结合企业现有的组织与运行模式，从整体上开展企业应急管理体系的总体架构，如图1所示。轨道交通建设工程突发事件应急管理体系是一种围绕“一案三制”建设的“应 急+管理-体系”模式，即一套以管理制度文件具现形式“落地”的体系（具现为“一案三制”）架构，全过程串联常态（事前预防预控）和非常态（突发事件应对）。 其中需要关注的是“一案三制”在各自层面的标准合规性与可操作性

8、， 以应急预 案为例，其作为应急管理体系的重要组成部分， 包括综合预案、专项预案与现场 处置方案，这与国家相关规定是吻合的，但具体到预案体系的构建，就需要考虑 轨道交通建设工程自身的复杂性，其不但涉及工程的建设方，还涉及众多的承包 商，因此应急预案体系的可操作性集中体现在预案之间的衔接性上，这里的衔接性不但指综合预案、专项预案与现场处置方案之间的衔接， 而且还指建设单位应 急预案体系与承包商应急预案体系的衔接。 与应急预案类似，应急管理体制、法 制和机制的设计与构建同样需要兼顾合规性与可操作性。2应急管理体系建设的总体思路和关键实现路径2.1应急管理体系建设的总体思路轨道交通建设工程应急管理体

9、系建设的总体思路是：以应急预案为纽带，调动参建单位的全部力量，建立常态和非常态下的应对组织体系； 通过建立明晰的 责任制、工作制度以及工作标准，健全制度体系；充分发挥建设单位牵头人、总 协调作用，联动政府、参建单位、社会资源，形成政企合作、社会联动、齐心合 力、齐抓共管的工作机制轨道7通理设工栏突发弘件"用首耳体系果构常态H常管班架构城办预案廿项颈案现场处置方案现场指押架构Tfl制发工作标川而仟制牛过日响应机制物调机制衔接机用外部匿源植入机制政企联动机制社会舆他联动机制Fig.1 Framework of emergency management system for rail tr

10、ansit construction engineering emergencies2.2应急管理体系的关键实现路径在明确了应急管理体系的总体建设思路后，需要重点讨论其具体实现路径，而考虑到“一案三制”在实际企业应急管理实践过程中的彼此关联性以及相互协 同作用，本文从“一案三制”的整体管理框架入手，提取出更为具体的应急管理 工作任务，并讨论其相关的关键实现路径。2.2.1应急组织机构设计在应急管理体系的落地实现过程中，首先要结合企业自身的行业应急特点， 对相应的应急组织机构进行合理设计。轨道交通建设工程涉及测绘、地质、勘察、 结构工程、土木工程、桥梁工程、给排水工程、车辆、供电、通信、信号、监

11、测 检测、综合监控、暖通、环境与设备监控等近百专业类别，参与工程建设的单位 囊括央企与本地大型国有建筑施工企业、 勘察设计单位、设备供货安装单位、监理单位，沟通协调复杂，需要针对常态和非常态下，结合不同角色、不同任务, 构建“自上而下”协调联动的应急管理组织体系15-16,如图2所示鉴于常态下，一般由各参建单位安全生产管理机构组织本单位日常应急管理相关工作，在此不作赘述。本文着重表述非常态下，基于多专业、多单元融合的轨道交通建设工程突发事件应急指挥部架构及主要任务，如表1所示安全艇量管理委员会作为企业应急_L作的U前阶段"常志性强急 组织机构济态性应急 组织机构承包方府总 组织也构I

12、d u管理机构.承物应急管理制度制定.物里储备，教疗培训、隐患拉查、应急队律过"应高山建立以及预案馆制、修订评审发f布,评估、备案、演练等安全防范、H常邛管理及应急一一工作施工电位比照建设电位的堆急管理机捌毡寺*项目部（尿段）应急管理组织机科.在口幸工作中，其应急管理职击当熊建设方应急背理委员会.网行本皱把防，应急准备阶段的工作职资火明震二 11惮招拽部应急管理工作委员会事发，事中、事后附置腐急担纲机构（人员）任命、作讨忆 变更.调整、背丙等联则政府调度.建衩单位春与建设疗组组，承包方协同.外部力&支援现场指案部图2应急组织机构组成与关键任务Fig.2 Composition

13、 and key tasks of emergency organization2.2.2 应急机制的建立在构建了良好的应急组织机构的基础上，充分考虑轨道交通建设工程突发事 件的自身应急管理特点，建立覆盖事前、事发、事中、事后的全过程应急机制， 具体内容如图3所示。2.2.3 应急预案的分类与衔接在明确了应急管理主体（应急组织机构）和相应的应急机制（某种层面上可以 理解为应急任务的梳理）后，企业可以进一步编制不同层面（如建设单位、承包商等）和不同类型（如综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案）的应急预案，对相应的应急管理任务进行针对性准备与演练，编制主体单位以及相应的预案定位如表2所小。表1

14、轨道交通建设工程突发事件现场指挥部架构及主要任务Table 1 Structure and main tasks of on-site headquarters for rail transit constructionengineering emergencies指挥部内设机构主要仇克人.级机构二级机构负责人主要任务总指挥建设单位主要负责人调度现场应急抢险救援常务副总指挥建设单位分管应急副总经理协助总指挥调度现场应急抢险副总指挥副总指挥建设单位分管各项工作的副总经理 事发单位集团负责人协助总指挥渊度分管范围内的应急 协助总指挥训度现场应急抢险新闻建设单位 新闻发言人新闻发言人从建设单位角度发

15、布信发言人事发单位新闻发言人新闻发言人从事发单位角度发布信指挥部建设单位应急办主任信息组建设单位应急主灾部n仇贡人信息收柒、整理、汇总、报告、反馈;上传下达会务、指挥部后勤保留办公室保障组事发单位行政负贪人抢险事发单位项目经理抢险组事发单位项目经理部生产负责人一线抢险指挥组联络组事发地监理单位总监理J：程师与指挥部各机构联络应急抢后勤建设单位工程项目负贡人项目组事发地项目经理部物资负於人项目部抢险救援物资清点保障组系统组建设单位工程项目生产负责人线路内抢险救援物资统筹社会组建设单位物资系统负责人社会抢险救援物资外联的信息隹设单位宣传部门负责人现场组建设单位宣传部门负责人（副职）现场媒体接待、新

16、闻发布、信宜传出信息管控组建设单位宣传部门负责人（副职）线上舆论监控、舆论引!现场建设单位前期部门负责人外部协调组建设电位工程项目前期负责人联系市级管线权属的G协的田内部协调组事发地项目经理部前期负责人联系管线权属单位片区负建设单位技术部门仇贡人专家组建设单位工程项目技术负贡人协调专家、组织专家会1技术 保障组现场监测组事发地项目运理部技术负责人现场监测数据动态监控.事故: 变化监控.事发地环境数枚技术支持组建设单位技术部门负责人（副职）联系设计、勘察单.位提供技社会面建设单位工程项目 安全管理仇贪人现场安保组事发地项目经理部安全总监现场抢险救援安全保障、安:控制外外围管控组建设唯位工程项目安

17、全管理人员施工现场外围控制（交通引医疗事发地项目经理部 办公室主任现场轻伤救护组事发地项口经理部卫生员现场轻微伤救护救护很医疗机构配合组审发地项目处理部办公宪人员伤亡安抚、配合医疗机构:财产损失建设单位工程项目 合同负贪人现场损失统计组事发地项目经理部合同负贡人现场损失统计理赔组保险理赔组建设单位工程保险股约管理部门配合保险公司办理保险y应急机制卜事陵报苫机M 事发机制,（一一A国”包批也根据夹发事怦的严血性、哂性.所需动用的贵暮.分缴胸号机处 _ 第响范围等目处启动相应的预案预警涌舞机朝 次中.用中灾需的预警、泗警机制 ,«=1'”1=.，Ji.l-一. 一！J栉调f亚企联

18、动机制府窠首理机制预鬃编Mi'Hh、发布芾不、舟口怪订号靖中；=+一；产一;一步b二；一 lr：;一，皿；,一一；一，*7=一；一巾.； 广.严7口理迎耍蝴、号余河您黎附 加容，且生风除辨识机制风险僻识，评付.管控 ”，口二 一 ，“.= ;，应急保障机制 _:上二二二理：2部兰工区人、贷卫法:工出设了.* 一 ，；：；一：； .一 - 4L U ；”一："；："；：；：“；： I： ”：；一：.：；： ："；： ； ： “ ；：；-；" : ；一：；"“ ： " ： ：；" I；-：:“；一口教育培训机构全面调查本

19、单位及承包方井一时向可以调用的应急资源状况网急责源调青机制和本区域内叮以请求援明的液急墙源状猊-8U 口 口 _=忖对特定一型的事故.围绕预防与应急-酷，算、应急处置遭b评仙机更二或急处置,副；恢曳力而为企业员急能力进行it出，通过他息拽爱、匚京咨询来制定。选择方案，女现科学%中机制堂的研判机制什工叮机制）二果断.&合协归经济济牧的应急决策和处磔 充分发挥信息化平台的优势，利用信息的高就英享，实现名辅助决策机制方察忖,、冬颖城、匕元化的应急抢腌救捶辅助决策功能X1二；=:"> 二二工二 口二 k.K；=M.U； L二*x4； ；二；;二=-1=应急处置机制事故或灾新的先

20、期处胃，悔挥决策和扩大旧应k舆论用铮机制 新闻发布、疑卜,线下信息监控开展应.急管理过程、柬用损失利而求等力面的评估，以停找, 发现工k外行机制应急处置评胎机制中刘加葡和蹲堀环节，提由防通制也避微施，不断完善应急管理IHI信息化支拧城急3砒数据录入.处理.分析，共享，“ 一 ， 一 ，. “ . 一， .， ， 一 “.”:图3基于应急管理全过程的应急机制细化Fig.3 Refinement of emergency mechanism based on whole process of emergencymanagement表2应急预案分类识别Table 2 Classification and identification of emergency plan主责也位应编制的预窠预窠定义行政主管部门世班小位徐合应n预窠嫁合应3统案是q城市就道,而转让丁程-南计安个小故而时t 俳的总体安排蓼建展位建设单位参建单位1项应急预案专项应急他案是指甘时某一类型或某几种类型城市轨道交通建没程质址安 定的工作方案参建也位现场处置方案现场处置方案是指计对从喈定城市轨遒交通虐班匚程翡故里场处置工作而上 现场处北方