第三章政府预算管理体制

1、中央财经大学 财政学院1中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院2政府预算管理体制概述政府预算管理体制概述分税制预算管理体制分税制预算管理体制政府间转移支付制度政府间转移支付制度省以下预算管理体制改革省以下预算管理体制改革中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院3第一节第一节 政府预算管理体制概述政府预算管理体制概述4政府财政政府财政中央财政中央财政地方财政地方财政省（自治区、直辖市）财政省（自治区、直辖市）财政市（设区市、自治州）财政市（设区市、自治州）财政县县（不设区的市、市辖区、旗）财政（不设区的市、市辖区、旗）财政乡（民族乡、镇）财政乡（民族乡、镇）财政与国家政权级次相适应与国家政

2、权级次相适应-一级事权、一级财权、一级预算一级事权、一级财权、一级预算国家财政体系主体国家财政体系主体中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院5Z政府预算管理体制，是指国家正确处理政府预算管理体制，是指国家正确处理中央与地方、地方各级政府之间预算资金中央与地方、地方各级政府之间预算资金分配关系，确定各级预算收支范围和管理分配关系，确定各级预算收支范围和管理职责权限的一项根本制度。职责权限的一项根本制度。 核心核心7二、二、 分级预算管理体制的理论及现实依据分级预算管理体制的理论及现实依据（一）理论依据（一）理论依据 在维护中央统一领导的前在维护中央统一领导的前提下，各级预算相对独立、提下，各

3、级预算相对独立、相对稳定、具有法律规范性相对稳定、具有法律规范性的预算体制类型。的预算体制类型。（一）（一）政权结构的层次性政权结构的层次性决定了分级财政体制决定了分级财政体制的必要性的必要性 多层政权结构，各级政权事多层政权结构，各级政权事权的相对独立性，使分级预算权的相对独立性，使分级预算体制具有了必然性。体制具有了必然性。8（二）（二）公共产品层次性决定了分级财政体制公共产品层次性决定了分级财政体制的必要性的必要性根据受益范围根据受益范围全国性全国性公共品公共品地方性地方性公共品公共品必须分级提供必须分级提供1.1.如地方政府提供全国公共品，外部性、效益外溢，如地方政府提供全国公共品，外

4、部性、效益外溢， 出现效率损失出现效率损失- -提供不足；提供不足；2.2.如中央提供地方公共品，信息复杂性，如中央提供地方公共品，信息复杂性， 出现效率损失出现效率损失- -福利损失福利损失。9（三）（三）财政职能的层次性决定财政职能的层次性决定分级体制分级体制必要性必要性资源配置职能主要由地方财政履行资源配置职能主要由地方财政履行财政提供的基础设施等大多具有地域性财政提供的基础设施等大多具有地域性收入分配职能主要由中央财政履行收入分配职能主要由中央财政履行地方间收入分配、劳动力流动性等原因地方间收入分配、劳动力流动性等原因稳定经济职能主要由中央财政履行稳定经济职能主要由中央财政履行全国统一

5、大市场使地方无法行使该职能全国统一大市场使地方无法行使该职能中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院10 保障各级政府履行职能保障各级政府履行职能 调节财政能力的差异调节财政能力的差异 兼顾公平和效率兼顾公平和效率 促进统一市场体系的形成促进统一市场体系的形成1112131415161718中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院19四、政府间事权及支出划分基本制度安排四、政府间事权及支出划分基本制度安排（一）政府间事权划分的（一）政府间事权划分的一般模式一般模式全国性公共产品由中央政府提供。地方性公共产品由地方政府来承担。对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参

6、与。调节地区间和居民间的收入分配，主要是中央政府的职责。19中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院20中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院21中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院23中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院24中央财经大学财政学院24（二）政府间预算收支划分（二）政府间预算收支划分政府间预算收支划分的原则政府间预算收支划分的原则要保证各级政府都有稳定的收入来源要保证各级政府都有稳定的收入来源要保证中央政府宏观调控的需要要保证中央政府宏观调控的需要要调动地方政府组织财政收支的积极性要调动地方政府组织财政收支的积极性中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院25中

7、央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院26中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院27中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院28（一）原包干制存在的问题（一）原包干制存在的问题L财政包干体制不利于统一的国内市场的形成；财政包干体制不利于统一的国内市场的形成；L地方片面发展税高利大的加工企业，重复引进、重地方片面发展税高利大的加工企业，重复引进、重复生产、重复建设；复生产、重复建设；L利于利于“政企分开政企分开”；L削弱了中央财政的主导地位；削弱了中央财政的主导地位；L中央与地方中央与地方“一对一一对一”谈判基数和分成比例，易导致谈判基数和分成比例，易导致“寻租寻租”行为的发生。行为的发

8、生。中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院29J分税制可以理顺和规范中央与地方的分配关系；分税制可以理顺和规范中央与地方的分配关系；J实行分税制，可以强化中央政府的宏观调控能力；实行分税制，可以强化中央政府的宏观调控能力；J扩大了中央政府的转移支付能力；扩大了中央政府的转移支付能力；J实行分税制有利于发挥地方政府在经济管理中的作用；实行分税制有利于发挥地方政府在经济管理中的作用；J有利于企业的正常发展。有利于企业的正常发展。（二）分税制改革的必要性（二）分税制改革的必要性中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院30中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划分中央与地方收入的划分中

9、央与地方收入的划分中央财政对地方财政税收返还数额中央财政对地方财政税收返还数额的确定的确定中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院31中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院32中央税中央税: :维护国家收益、实现宏观调控所必需的税种维护国家收益、实现宏观调控所必需的税种共享税共享税: :同经济发展直接相关的主要税种同经济发展直接相关的主要税种地方税地方税: : 适合地方征管的税种适合地方征管的税种中央与地方事权和支出的划分

10、中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数中央财政对地方财政税收返还数额的确定额的确定关于收入划分的调整关于收入划分的调整 P79中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院33税收返还基数税收返还基数=1993=1993年上划年上划中央收入数中央收入数- -中央下划地方中央下划地方收入数收入数19941994年税收返还数年税收返还数=1993=1993年核定净上划中央收入年核定净上划中央收入（1+1+本地区本地区增值税、消费税增长率增值税、消费税增长率0.30.3）以后年度税收返还数以后年度税收返还数= =上年税收返还数上年税收返还数（1

11、+1+本地区增值税、本地区增值税、消费税增长率消费税增长率0.30.3）中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划分; ;中央与地方收入的划分中央与地方收入的划分; ;中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院34政府间转移支付政府间转移支付在一定的预算管理体制下，在一定的预算管理体制下，中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政资金转移府之间的财政资金转移第三节第三节 政府间转移支付制度政府间转移支付制度调节收入能力与支出责任不对称实现各地区公共服务的均等化政府间

12、收入的再分配中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院35( (二二) )转移支付的类型转移支付的类型1 1、无条件转移支付（一般、均衡）、无条件转移支付（一般、均衡）配套补助配套补助2 2、有条件转移支付（专项）、有条件转移支付（专项）非配套补助非配套补助按使用补助资金权限大小按使用补助资金权限大小中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院36( (二二) )转移支付的类型转移支付的类型1 1、纵向转移支付（上下级政府间）、纵向转移支付（上下级政府间）2 2、横向转移支付（同级政府间）、横向转移支付（同级政府间）按政府间关系按政府间关系3、混合转移支付、混合转移支付中央财经大学中央财经大学

13、财政学院财政学院371 1、单一的自上而下的纵向转移支付模式、单一的自上而下的纵向转移支付模式优点优点平衡各地区财力，弥补地方财政缺口平衡各地区财力，弥补地方财政缺口缺点缺点由于地区差异，很难准确确定各地的转移由于地区差异，很难准确确定各地的转移支付额支付额, ,上级财政压力大上级财政压力大2 2、以纵向为主，纵横交错的转移支付模式、以纵向为主，纵横交错的转移支付模式优点优点实现国家的宏观调控政策，减轻中央财实现国家的宏观调控政策，减轻中央财政压力，促进落后地区与发达地区的交政压力，促进落后地区与发达地区的交流与共同发展流与共同发展缺点缺点不利于协调地区关系不利于协调地区关系中央财经大学中央财

14、经大学 财政学院财政学院38 ( (一一) ) 实现公共资金公平分配，实现公共资金公平分配， 保证实现各地的最低服务标准保证实现各地的最低服务标准( (二二) )有利于宏观调控有利于宏观调控 ( (三三) )补偿辖区间外溢补偿辖区间外溢 ( (四四) )优化资源配置优化资源配置中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院39中央财经大学财政学院39三、政府间转移支付的方法三、政府间转移支付的方法（一）一般均衡补助（一）一般均衡补助又称为又称为无条件补助无条件补助，是指对所拨出的资金不规定，是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资

15、金弥补其一般预算的缺口。金弥补其一般预算的缺口。与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比，与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比，中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院40中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院41三、政府间转移支付的方法三、政府间转移支付的方法（二）专项补助（二）专项补助又称为有条件补助，是指对所拨付的资又称为有条件补助，是指对所拨付的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，受援地方必须按规定要求运用该种方式，受援地方必须按规定要求运用该种资金。资金。专项补助专项补助非配套补助非配套补助配套补助配套补助有限额配套补助有限额配套

16、补助无限额配套补助无限额配套补助中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院42四、我国一般性转移支付制度方法四、我国一般性转移支付制度方法某地区财政转移支付额某地区财政转移支付额= =（该地区标准财政支出（该地区标准财政支出额额- -该地区标准财政支出该地区标准财政支出额额）额额） 该地区转移支该地区转移支付系数付系数（一）一般性转移支付（一）一般性转移支付中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院43目标目标扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化方政府基本公共服务能力的均等化基本原则基本原则力求公正、公平；循序渐进；力求

17、公正、公平；循序渐进；适当照顾老少边地区适当照顾老少边地区支付额的确定支付额的确定某地区一般性转移支付额某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出（该地区标准财政支出-该地该地 区标准财政收入）区标准财政收入）该地区转移支付系数该地区转移支付系数一般性转移支付一般性转移支付标准财政收入标准财政收入标准财政支出标准财政支出转移支付系数转移支付系数中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院44中央财经大学财政学院44（二）调整工资转移支付（二）调整工资转移支付（三）民族地区转移支付（三）民族地区转移支付（四）农村税费改革转移支付（四）农村税费改革转移支付（五）（五）“三奖一补三奖一补”转移支付转

18、移支付中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院45转移支付的问题及完善转移支付的问题及完善1 1、我国政府间转移支付制度均等化效果差，、我国政府间转移支付制度均等化效果差，没有充分发挥转移支付的功能。没有充分发挥转移支付的功能。2 2、我国政府间转移支付形式偏多，结构不合理，、我国政府间转移支付形式偏多，结构不合理，管理分散。管理分散。3 3、专项转移支付额的确定缺乏科学的依据，资、专项转移支付额的确定缺乏科学的依据，资金分配随意性大。金分配随意性大。4 4、转移支付缺乏有效的约束和监督机制，没、转移支付缺乏有效的约束和监督机制，没有法律依据。有法律依据。中央财经大学中央财经大学 财政学院财

19、政学院46五、问题及完善五、问题及完善中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院48中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院49省以下财政体制改革创新省以下财政体制改革创新（一）（一）“省直管县省直管县”财政管理体制创新财政管理体制创新u“省直管县省直管县”的财政体制，是指省级财政直的财政体制，是指省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政，地方政接管理地（市）级和县（市）级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项款补助、各项结算补对下转移支付补助、专项款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对地（市）和县（市）级财政。对地（市）和县（市）级财政。中央财经大学中央财经大学 财政学院财政学院50u“省直管县省直管县”财政管理体制创新的成效财政管理体制创新的成效 有利于发挥省级财政在