我国煤炭业财政支持的法律制度浅探

1、我国煤炭业财政支持的法律制度浅探    摘要：煤炭的财政支持制度是煤炭的法律制度中不可缺少的一部分，它指导着煤炭业朝着健康方向发展。煤炭业的财政支持制度包括政策性融资、财政补贴、财政拨款以及转移支付。这些财政支持在我国的煤炭业的发展中发挥着巨大的作用，但是现在我国的煤炭业财政支持制度中出现了一系列的问题：如立法层次较低，财政支持责任的混乱以及监管不到位等。这些问题的解决需要对煤炭业财政支持的法律制度不断的完善。 关键词：煤炭财政支持政策性融资 近年来，我国的煤炭业中的问题层出不穷：部分重点国有煤矿陷入困境尚未“脱贫”，投资额递减，新开工能力不足，众多小煤

2、矿资源回收率低水平徘徊，煤矿安全事故频频发生，采煤造成的环境污染状况正在加剧等等。这些问题的产生和解决都和煤炭业中的财政支持制度保持着十分紧密的联系。国家运用财政支持手段对煤炭业进行指导，使其适应社会和经济发展。 一、煤炭业中的财政支持的基本特征和种类 (一)煤炭业中的财政支持的定义 煤炭业中的财政支持是政府依法采取财政措施对煤炭业进行扶持，用以实现经济和社会发展目标的制度 。 首先，煤炭业中的财政支持是政府依法采取的财政措施。财政措施是政府根据一定时期的财政政策，依法所作出的；它以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具，为达到一定的财政目标而采取的措施。煤炭业中的财政支持也是一种财政措施，但

3、是作为一种特殊的财政政策它也有其与其他的财政政策不同的地方。它是以煤炭业的发展理论和现状为基础，运用了特定的财政手段，所要达到的目标是为了实现经济和社会发展的目标。 其次，煤炭业中的财政支持是在煤炭业中进行的。煤炭业的特点决定了煤炭业中的财政支持与其他的财政支持不同：煤炭作为一种能源，煤炭业的能源产业地位决定了它的财政支持必须随着国家的能源政策进行变化；同时煤炭作为矿产能源的一种，也有矿产资源方面的特点，煤炭业的财政支持势必要考虑到煤炭业在矿产资源方面的特点，作出相应的财政措施。 第三，煤炭业的财政支持是对现在的中国煤炭业现状采取的财政措施，旨在实现经济和社会发展的目标。煤炭业的财政支持是针对

4、现在中国煤炭业的现状做出的，具有一定的时效性，在一定的时间内发挥作用。 (二)煤炭业中财政支持的种类 煤炭业中的财政支持的种类和其他产业中的财政支持的手段一样，主要有政策性融资、财政补贴、政府拨款和转移支付四种 。每一种财政支持方式有其自己的特点，在煤炭业中发挥着各自的作用。 1.政策性融资 政策性融资是根据国家的政策，以政府信用为担保的，政策性银行或其他银行对一定的项目提供的金融支持。主要以低利率甚至无息贷款的形式，其针对性强，发挥金融作用强。煤炭业中的政策性融资，主要是对煤炭业中政策需要的有关项目进行低利率甚至无息的贷款，使得煤炭业符合社会和经济的需要，健康地发展。 2.财政补贴 财政补贴

5、是国家以补贴的形式对特定的项目进行金融支持的行为。财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆，财政补贴的运用能够保持市场销售价格的基本稳定；保证城乡居民的基本生活水平；有利于合理分配国民收入；有利于合理利用和开发资源。在煤炭业中的财政补贴是对煤炭企业或煤炭业中的特定项目进行补贴，以保障煤炭业的合理开发和利用，保证煤炭的供给以及市场上煤炭的价格水平正常波动 。同时对煤炭业项目的补贴也要注意维护正常的价格的经济杠杆作用，因为补贴项目过多会扭曲比价关系，妨碍正确核算成本和效益，掩盖企业的经营状况，不利于企业改善经营和管理。 3.财政拨款 财政拨款是政府以直接的拨付款项的方式进行财政支持的手段。财

6、政拨款具有直接性，直接从财政的预算中进行拨付，同时直接应用于拨付的事项。正是因为如此，对于财政拨付的使用也很少，范围较窄 。煤炭业的财政拨款也就是政府直接拨付款项对与煤炭业有关的项目进行财政支持。 4.转移支付 转移支付主要是为了政策的目标的实现，政府采取的通过税收政策促使收入的重新分配。转移支付主要是通过税收政策间接的将收入进行重新的分配，间接性较强。煤炭业中的转移支付是根据国家对煤炭业的财政政策制定的，以税收的形式进行的，以达到税收重新分配的目标的财政支持的手段。其主要的依据是煤炭的财政政策上的安排。 二、我国现行的煤炭业的财政支持制度存在的问题 煤炭作为一种能源性的矿产资源，具有深远的战

7、略意义，是一国矿业安全、环境保护、社会安定等重大问题的焦点。它的健康发展关系到我国能源的供求状况，关系到国民经济的稳定，关系到国家安全问题，是不容忽视的。煤炭业的财政支持制度根据的是我国现行的煤炭政策而制定的，针对的是我国的煤炭业的现状，而采取的一系列的财政措施，目的是为了以保证煤炭业的发展实现经济和社会发展的目标。煤炭业的财政支持制度中的问题的存在不仅影响了煤炭业中的财政支持的地正常进行，同时也对煤炭业的健康发展带来了不利，造成其他诸多不良的后果。 1.我国对煤炭业的财政支持立法层次较低。煤炭业的财政支持制度作为煤炭法律制度的一个不可或缺的制度，应该在我国的煤炭法或者相关的法律条文中加以规范

8、。但是我国的法律对煤炭业的财政支持主要体现在各种政府的规章规定中，以行政法规的方式居多。这些煤炭业的财政支持的的规定多以“暂行”、“决定”、“意见”和“通知”的形式出现，它们是解决煤炭业中的财政支持问题的主要法律依据。这种立法层次较低的状况，势必导致煤炭业的财政支持的各种财政活动的权威性。 2.煤炭业的财政支持的权限在政府各个部门中的划分不清晰 。各级政权机构之间财政支出责任划分不清的现象，一直在我国的行政体系中依然存在，这样一来，就给煤炭业的财政支持带来了一定的负面的影响，导致煤炭业中的财政支持的责任在政府的各个部门间的划分不明确。这种不明确的财政支持的权限划分不仅存在中央政府和地方各级政府

9、之间，同时还体现在同级政府各个部门之中。 3.对煤炭业的财政支持的对象不明确。煤炭业中的财政支持的对象，即对哪些领域进行财政支持。根据煤炭业的发展情况，政府应该明确哪一些领域是政府应该加以扶持的。煤炭业中财政支持是根据煤炭业的政策而制定的，煤炭业的政策的侧重点决定了煤炭业的财政支持的方向。 4.煤炭业的财政支持的监管不到位。因为煤炭业涉及到的部门很多，同时也要地方政府的监管，是财政部门内部和其他的各个机构共同任务。但由于财政支持的监督与税务、审计、物价等经济执法部门的关系不清与职责不明，对煤炭业的财政支持的监督往往难以避免与其他的审查稽查的趋同问题，各个部门之间时常出现“你查我护”、“你争我抢

10、”以及在处理违纪时“互相扯皮”、“互相争执”、“互相诋毁和重复检查”的现象，对煤炭业的财政支持的监督深度和广度都不够。 煤炭业的财政支持制度的建立是为了给煤炭业的发展作出的指引，使其向更健康的方向进步、更适应社会和经济的发展情况。在煤炭业的财政支持制度中存在的一些问题影响煤炭业对煤炭政策的规定的实施，因此必须用一种有效的方式加以规制。 三、我国煤炭业中的财政支持在法律上的完善 煤炭业的财政支持制度是煤炭法律制度的一部分，建立完善煤炭的法律制度就必须完善现有的煤炭业的财政支持制度，同时对煤炭业财政支持制度的完善也必须要有完善的法律制度做为保障。我国进行煤炭财政支持的目标主要是振兴和保护国内煤炭业

11、、支持煤炭业的研究开发、改善煤矿安全和职工的福利保健、治理煤炭业的环境损害、建设煤炭业基础设施。对于我国煤炭业的财政支持在法律上的完善必须以我国对煤炭业进行财政支持的目标为基础进行实施，方能达到煤炭业适应社会和经济发展的总的目标。参与原则要求行政程序在设置上应考虑行政相对人参与的实际可能性，在方式、时限等方面给予足够的渠道和便利，保证其意见充分表达；同时，除特殊紧急情况，行政相对人的参与应作为某些可能严重影响自身权益行政行为的生效要件；另外，其他法规也应落实对参与相对人人身安全的保护，保证其参与的积极性。 （三）时效原则 时效原则是指行政主体在行政程序的行使过程中应严格遵守关于时限的规定，及时

12、地行使行政权力，具有高效性。这一方面要求行政相对人在法定的时限内主张维护自己的权利，逾期则不对其主张的权利进行保护；另一方面要求行政主体在法定的时限内处理该行政案件，做出行政决定，逾期不处理将承担相应的法律责任。 “迟到的正义非正义”，无论是对行政行为的实施还是对相对人的救济，法律都要求其在公正的基础上具备一定的效率性。因为行政行为不同于其他法律行为，所涉及的范围很广，它直接影响到人们的经济生活，行政主体所面临的繁重行政事务要求其处理具有效率性；社会事务的发展变化要求行政管理具有效率性，社会总是瞬息万变，这就要求行政主体及时地针对当时的情形做出合理的行为，符合行政法的精神，任何滞后的行政管理都

13、可能不再适合变化的情形，反而阻碍社会的发展；行政程序的效率性还可保证对相对人的及时救济，保证相对参与的积极性，维护行政权力的威严。 时效原则除上述对行政主体和相对人在程序内容上的要求外，还体现在以下方面：首先，考虑行政程序本身的效率性，仅保留实质内容，去除赘余，精简程序；其次，考虑行政程序适用的必要性，即一个行政行为的做出是否应当引入行政程序（如紧急情况的适用）；还有，考虑行政程序适用的效率，即有多种程序方案可选择时，选取最为便捷的，但以充分实现公正为先；最后，在行政程序上可引入司法中的判例制度，优先适用先前情况相同的处理方式，但以相对人未提出合理抗辩为限。 （四）法治化原则 法治化原则是指行

14、政机关依照法律的规定行使行政程序，违反法律规定的应承担相应的法律责任。 这是对行政主体执行行政程序提出的基本要求，行政程序法的制定就是为了规范行政程序行为，让行政主体以法律的规定行事，否则法律将失去意义。 法治化原则要求行政机关在法律明确规定适用行政程序的，必须适用该程序并严格按照法定程序的方式、步骤、空间和时限要求进行，不得随意变更适用其他程序或变更程序内容或不适用程序，否则该行政行为无效。 （五）平等原则 平等原则是指行政行为的作出应与先前行政行为保持一致，体现法律面前人人平等的原则。 由于行政执法上的技术性，行政主体在行政执法中人具有一定的自由裁量权，行政程序适用也一样。平等原则即是对行

15、政主体在行政程序中行使自由裁量权的要求，其建立在法治化原则之上，即羁束性法规之外的条款才适用自由裁量。自由裁量权的行使应具有合理性，体现法律面前人人平等。虽然在行政关系中行政主体与行政相对人的地位并不平等，但行政相对人之间的权利地位则应当是相等的。法律平等应体现正义观念，即每一个人必须得到他所应当得到的东西，相同的的情况必须给予相同的待遇，不同的情况必须给予不同的待遇。11可见，法律的平等并不是平均主义，而是有原则的区别对待。平等原则有效的控制了行政主体的自由裁量权，增加了行政主体对行政程序实体内容的公正操作性和相对人对行政程序实体内容的预见性。 平等原则要求行政主体在行政程序方式、步骤、空间

16、和时限的适用上对相同情况下的行政相对人给予同等对待，同等处理，不同情况应合理的区别处理，保证行政程序适用前后的统一协调。 结束语本文对我国行政程序基本原则的确立从程序的选择适用到开展进行，再到程序的结果都做出了一定的限制；反映了行政程序的普遍特性；同时对行政主体与行政相对人作为程序参与人提出了新的要求，符合基本原则的三个构成要件。而且在实现公正的基础上促进程序效率的提高，使法的价值上实现公正与效率的统一。我国作为人民民主政权的社会主义国家更应通过行政程序立法来保证行政职权公正行使和保障人民的民主权利，体现社会主义国家性质。行政程序法的制定也必将使我国的民主法治更进一步。 注释与参考文献 1罗豪才：行政法学，中国政法大学出版社，1996年版 2王万华：行政程序法研究，中国法制出版社，2000年版 3陈红主编：行政法与行政诉讼法学，厦门大学出版社，2006年版 4张正钊主编：行政法与行政诉讼法（第二版），中国人民大学出版社，