_保险法_修改对保险监管的挑战和对策

1、区域金融研究2010第9期2010年第9期(总第453期区域金融研究Journal of Regional Financial ResearchNO.9,2010General NO.453保险法修改对保险监管的挑战和对策王伊琳程光伟(西南财经大学保险学院,中水利成勘院,四川成都610074摘要:2009年10月1日,新保险法正式开始施行。我国保险法自1995年颁布实施以来共进行了两次修改。虽然两次修改各有侧重,但都不约而同的强化了保险监管的职责。保险法的修改不断的给保险监管工作提出新的要求,带来新的挑战。关键词:保险法;保险监管中图分类号:F840文献标识码:A文章编号:1674-5477(

2、20109-0040-05一、两次保险法修改回顾1995年6月30日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了集保险合同法与保险业法于一体的中华人民共和国保险法(以下称1995年保险法,该法共有8章152条,1995年10月1日起正式实施。1995年保险法的颁布对于我国规范保险活动,调控保险市场的竞争,具有十分重要的意义。它不仅是所有的保险活动参与者应当遵循的行为规范,是法院保护被保险人、受益人乃至保险人利益的裁判规范,而且是保险监督管理委员会监管保险业的行动指南。1995年至2002年的七年间,我国保险事业的内部、外部环境发生了巨大变化,特别是中国加入世界贸易组织以后,保险业面临着

3、进一步对外开放的形势,原保险法的一部分内容已不再适应形势的变化发展。先看外部环境,原保险法的部分规定与我国加入世界贸易组织时所作的承诺不一致,另外随着我国金融体制改革的深化和对外开放的逐步扩大,保险业要加大发展,就必须进一步加快与国际接轨的步伐,但原保险法有些规定不符合国际惯例,不利于促进保险业的对外开放。再看内部环境,随着保险公司经营管理水平的不断提高,市场主体不断增多,我国保险业取得了突飞猛进的发展,但是与国民经济和社会发展的要求相比,还存在一定差距,尤其是保险产品和服务还不能满足人们日益增长的需要。与此同时,加强保险监管,防范和化解金融风险,也是不容忽视的,原保险法制定时中国保险监督管理

4、委员会尚未成立,对其地位、作用和监管职能并没有以法律形式予以确立。正是在这样的背景下,保险法的第一次修改提上议事日程。2002年10月28日,全国人民代表大会常务委员会通过关于修改中华人民共和国保险法的决定,对1995年“保险法”予以修改。修改后的中华人民共和国保险法(以下称2003年保险法于2003年1月1日起施行。这是保险法颁布实施以来的第一次修订,对深化保险体制改革、加强和改善保险监管、推进保险市场化进程、加快中国保险业与国际接轨的步伐产生了深远影响。尽管本次修改解决了1995年保险法的许多问题和不足,但仍不全面,对业内普遍关注的保险合同部分并没有做全面深入的修改,而主要集中修改了保险业

5、法的部分。近年来,保险业的快速发展远超出了预期,保收稿日期:2010-06-29基金项目:本文获西南财经大学“211”三期建设项目资助。作者简介:王伊琳,女,保险学博士,西南财经大学保险学院讲师。程光伟,男,保险学硕士,中水利成勘院工程师。40-区域金融研究2010第9期险监管中不断出现一些新的情况和问题,1995年保险法已严重滞后,保险行业内外都对再次系统修改和完善保险法提出了殷切希望。特别是由于2002年修订基本未涉及保险合同法部分,而这部分内容本身存在缺陷较多,恰恰是目前保险法律关系中产生纠纷最多的领域。2004年10月,中国保监会会同有关部门正式启动保险法第二次修改的准备工作。2009

6、年2月28日,新保险法经过十一届全国人大常委会第七次会议第三次审议通过,正式颁布,并于10月1日起正式实施。此次是我国第二次修改保险法,修改所涉内容、修改的幅度远远大于上次。新保险法的大幅度修订,虽然体系上仍为老8章,但与2003年保险法相比,在保险合同法律规范、保险行业基本制度、保险监管等方面进行了完善,解决了新型市场主体无法可依、保险业务范围规定过窄、保险资金运用制度不合理、保险监管手段和措施授权不充分等问题,对一些违法行为进一步明确了法律责任,加大了对违法行为的责任追究。二、第一次保险法修改给保险监管带来的挑战(一第九十三条改为第九十四条,修改为:“保险公司应当根据保障被保险人利益、保证

7、偿付能力的原则,提取各项责任准备金。”“保险公司提取和结转责任准备金的具体办法由保险监督管理机构制定。”新规定不再象原保险法中那样对保险公司提取和结转责任准备金数额规定具体的比例,而改由监管部门来制定。监管部门如何在短期内拿出具体的实施细则既能很好的保证保险公司的偿付能力,保护被保险人的利益,又能给保险公司的自主经营留下充足的空间,这是保险监管机构面临的挑战之一。(二第一百零一条改为第一百零二条,修改为:“保险公司应当按照保险监督管理机构的有关规定办理再保险。”原保险法对再保险作了详细的规定,要求非寿险的每笔业务要按20%办理法定再保险。而我国在入世文件中承诺,非寿险20%的法定再保险分保比例

8、在我国入世后逐年降低5%,即20%的法定分保要在入世四年内完全取消,同时开放中国的再保险市场。该条款的修改反映了中国政府积极履行入世的承诺。随着国际再保险巨头先后进入到中国市场,中国再保险公司面临着极大的挑战。不仅如此,对保险监管部门来说,如何按照入世的要求规范目前的再保险市场,在参与国际市场的竞争中,维持生存和实现再发展,与国际惯例接轨,仍然是保险法修改后留下的一个难题。(三第一百零六条改为第一百零七条,修改为:“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报保险监督管理机构审批。保险监督管理机构审批时,遵循保护社会公众利益和防止不正当

9、竞争的原则。审批的范围和具体办法,由保险监督管理机构制定。”“其他保险险种的保险条款和保险费率,应当报保险监督管理机构备案。”新规定有三层意思:其一,保险监管机构今后不再制订任何保险条款和费率;其二,即使是审批,也只是针对关系社会公众利益的保险、强制保险和新开发寿险等三类险种,并且审批的原则也只是保护社会公众利益和防止不正当竞争;其三,今后大部分险种的条款和费率只要报监管机构备案即可。这表面上看似乎是监管部门的监管放松了,实则反映了监管思路和监管重点的转变。保监会将从费率的制定者、审批者的角色中转换出来,从市场行为监管和偿付能力监管并重逐步向重点评价保险公司风险状况、监督其偿付能力的方向发展。

10、这对于一向过于注重市场行为监管的保险监管部门来说意味着工作思路和工作方式的重大转变。(四增加一条,作为第一百零八条:“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管指标体系,对保险公司的最低偿付能力实施监控。”该条明确规定保险监管机构有责任担当起对保险公司偿付能力的监管,以法律形式明确了对保险公司偿付能力进行监管的重要性。按国际通行的做法,偿付能力问题是保险监管的核心。发达国家均注重对保险公司偿付能力的监管。我国目前的偿付能力监管指标体系与发达国家相比尚不完善,且以事后监管为主,对资产和负债区域金融监管41-区域金融研究2010第9期的比例要求较为粗略。此次修改虽有利于我们借鉴发达国家的经验

11、,但国外保险业研究的具体结论,并不总是完全照搬地适用于中国国情,适应于我国的监管指标体系还需要保险监督管理部门在实践中进一步探索。保险法第一次修改后,保险监督管理机构及时修改制订了47部部门规章。涉及到保险投资、保险保障基金、再保险等第一次保险法修改留下的空白。笔者认为,在保险法第一次修改后的7年里,保险监管的手段在实践中又得到了充分而多样化的发展,这些监管手段体现在国务院相关行政法规、保监会的部门规章和规范性文件中,在实践中已经有所运用,并且收到了一定的监管实效。我国的保险监督管理机构很好的应对了第一次保险法修改提出的挑战。三、第二次保险法修改给保险监管带来的挑战本次保险法的修改对保险合同部

12、分做了较为全面和深入的修改,突出了保护被保险人的正当权益。同时,新保险法对“保险业的监督管理”这一章进行了很大扩充,从两个方面体现出修改特色:其一,增加的条文较多,体现了相关法律、行政法规及保监会规章、规范性文件的内容;其二,赋权性规定较多,赋予了监管部门更多的行政权力,对已有的行政权力从法律的层面加以进一步确认。笔者认为两次保险法的修改虽然侧重点不同,但都体现了强化保险监管的思路,新保险法给保险监管又提出了以下新的挑战。(一新保险法第134条规定:“保险监督管理机构依照本法和国务院规定的职责,遵循依法、公开、公正的原则,对保险业实施监督管理,维护保险市场秩序,保护投保人、被保险人和受益人的合

13、法权益。”针对上述规定,笔者认为该条明确了保险监管职责的界定、保险监管的基本原则,保险监管的目的。本条的增补以法律形式明确了监管工作的原则和目的,以后的监管工作都必须围绕这些原则和目的开展。保险监管机关要依法、公开、公正地履行监管职责,对滥用职权、玩忽职守的监管人员给予处分。(二新保险法进一步扩大了保险监督管理机构的监管权限,强化了监管手段与措施。例如,新保险法规定,“保险公司的股东利用关联交易严重损害公司利益,危及公司偿付能力的,由国务院保险监督管理机构责令改正”。在按照要求改正前,监督管理机构可以限制其股东权利;拒不改正的,可责令其转让所持的保险公司股权。此外,保险公司在整顿、接管、撤销清

14、算期间,或出现重大风险时,监督管理机构可对该公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取以下措施:通知出境管理机关依法阻止其出境,申请司法机关禁止其转移、转让或以其他方式处分财产或在财产上设定其他权利,并且还有权终身取消高管人员的任职资格。根据修订后的保险法,保险监督管理机构还可对保险公司、保险代理人、保险经纪人、保险资产管理公司、外国保险机构的代表机构进行现场检查,或者进入涉嫌违法行为发生场所调查取证等。在监管措施方面,新保险法还赋予了保险监督管理机构对与被调查事件有关的单位和个人的调查权;增加了在特定情形下封存相关资料,以及申请人民法院冻结或者查封的权力。当然,保险监管机构

15、在采取这些监管措施时,必须遵守严格的程序,维护行政相对方的合法权益。我国的保险监管施行实体监管模式。该模式主要以制定保险法律法规的形式出现,通过立法规定保险业的经营准则、保险企业的创设程序、财务制度、破产清算等,然后由保险监督管理机构贯彻执行。保险法将保险监督管理机构享有的监管权限以法律的形式固定下来,便于保险监督管理机构更便利更及时的进行保险市场行为的监管和保险公司偿付能力的监管,维护保险市场的稳定和持续发展,保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。新保险法在保险监管机构的职权范围和有权采取的监管措施方面适当增加了一些规定,弥补了原保险法在这方面的不足。这符合加强保险业监督管理的客观需要,有

16、利于社会经济秩序和社会公共利益的维护和保险事业的健康发展。但是一枚硬币都是有两面的,权力的另一面意味着责任。保险法在明确保险监管权限的同时实际上是加大了保区域金融监管42-区域金融研究2010第9期险监督管理机构的责任。在强化监管手段与措施的同时,是给保险监管机构的工作开展提出了更高的要求。(三新保险法加强了对保险公司偿付能力的监管。新保险法首先总括规定,监管机构应当建立健全保险公司偿付能力监管体系,对保险公司的偿付能力实施监控。有关具体规定方面,如将原保险法的“保险公司应当具有与其业务规模相适应的最低偿付能力”,修改为“保险公司应当具有与其业务规模和风险程度相适应的最低偿付能力”;将原规定“

17、保险公司的实际资产减去实际负债的差额不得低于保险监督管理机构规定的数额”,修改为“认可资产减去认可负债的差额不得低于国务院保险监督管理机构规定的数额”。同时,新保险法明确规定:对偿付能力不足的保险公司,监管机构应当将其列为重点监管对象,并可以根据具体情况采取责令增加资本金、办理再保险,限制业务范围,限制固定资产购置或者经营费用规模,限制资金运用的形式或者比例,限制增设分支机构,限制董事、监事、高级管理人员的薪酬水平,责令拍卖不良资产、转让保险业务等监管措施。对于偿付能力严重不足的保险公司,监管机构可以依法对该保险公司实行接管,这也是首次纳入保险法的内容。众所周之,偿付能力监管是保险监管的重中之

18、重。我们的保险监管工作正逐步从市场行为监管为主过渡到市场行为与偿付能力并重,并最终实现以偿付能力监管为主。目前保险市场上很多保险公司仍然对偿付能力重视不够,必须通过保险监管部门对偿付能力监管的加强来促使保险公司重视偿付能力。(四新保险法放宽了对保险投资的规定。新保险法第一百零六条规定:“保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则。保险公司的资金运用限于下列形式:银行存款;买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券;投资不动产;国务院规定的其他资金运用形式。保险公司资金运用的具体管理办法,由国务院保险监督管理机构依照前两款的规定制定。”除了银行存款以外,新保险法将保险公司的其他资金运用渠道,从原

19、保险法限定的“买卖政府债券、金融债券”改为“买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券”,同时新增“投资不动产”一项。对于不动产的范围,保监会发言人指出不动产主要指房产、土地和基础设施。但相关政策法规及实施细则还需要保监会的相关部门进一步研究制定。四、保险监管如何应对挑战新保险法的修改强化了保险监管职责,对保险监管部门赋予了更多的监管任务,加大了保护被保险人合法权益的力度,同时也为我们全方位、深层次、多视角认识保险监管的作用,提供了新的法律依据。保险业的快速发展现实告诉我们,发展是保险业的第一要务,加强保险监管的目的是促进发展,监管只是促进发展和加快发展的手段。能否促进保险业快速稳健发展应该成

20、为衡量保险监管绩效的重要客观标准。在保险体制转轨,保险市场开放,市场化改革进程加快,经营主体不断增加,监管对象多元化,市场竞争日趋激烈的市场环境下,如何更好地处理好监管与发展、监管与创新、监管与服务、监管与自律的关系,是保险监管部门必须认真研究的现实课题,并将直接影响我国保险业发展的速度和质量。(一解放思想,进行观念创新,培养创新思维,勇于实践。保险监管部门应探索保险监管的新思路、新突破、新手段,开创保险监管的新局面。新思路就是要按照市场经济规律、新保险法和世贸规则,树立创新发展观念,重新审视保险监管职责和任务,制定正确反映市场发展需要的政策和措施;新突破就是要在保险体制改革、产权制度、资源配

21、置方式和保险监管模式等方面,突破因循守旧、墨守陈规的认识禁区,以观念创新促进制度创新、体制创新和机制创新;新手段就是要按照新保险法的规定,增强保险监管的超前性、有效性、规范性、透明性和科技性。(二改进监管手段,完善监管制度。因人力、机构条件的限制,我国保险监管处于被动监管状态,保险监管人员象消防队员一样,哪里出现问题就去哪里,监管工作缺乏科学性、系统性、主动性和前区域金融监管43-区域金融研究2010第9期瞻性。同时,监控的重点仍在费率、手续费等市场行为的细节问题上,对关系到保险公司经营稳定的偿付能力、再保险安排、资产负债配置和内控机制等重大问题监管力度不够,监管手段不到位,监管方式单一。保险

22、业要根据新保险法的要求,不断改进监管手段,完善监管制度,提高执法能力与水平,依法解决保险业发展中的新情况新问题,有效维护保险市场秩序,防范化解保险风险,切实保护被保险人利益。(三不断完善保险业立法工作。目前最迫切的任务就是根据新保险法不断完善我国保险业的立法工作,使我国保险市场管理走上法制化、市场化、规范化、国际化的道路,保证保险业在政府的监管下依法、有序、自律地发展。保险监督管理机构应根据新保险法有关要求,在对现有法规制度进行系统清理基础上,做好“废、改、立”工作,在业务发展、公司管理、保护被保险人利益、加强监管等方面,确保各项监管规章制度与新保险法保持一致。(四进一步充实保险监管力量。19

23、98年11月中国保监会的成立,标志着我国保险监管在建制上已经独立化和专门化。但保监会仍存在着人员、网点不足的问题,无法在全国主要城市形成一个自足的监管网络,在某些地区、城市还必须依靠中国人民银行代为监管。应努力在外资保险公司集中的城市增设保监会分支机构,配备专业保险监管人员,只有这样才能从人员和机构上保证对保险公司的有效监管。已经在2009年10月1日正式实施的新保险法,是国家在改革发展日益深化、商业保险发展迅猛、保险服务领域愈来愈广、履行的社会责任愈来愈大的新形势下,针对保险市场面临的许多新情况、新问题,坚持以人为本,保护弱势被保险人,完善社会主义市场经济法律体系,促进保险行业转变发展观念、创新发展方式,依法规范经营,加大监管力度,防范系统性风险,实现保险业科学发展所推出的一项重大战略举措。它必将对提升全民保险意识和保险法制观念,加快保险业改革发展步伐起到至关重要的作用,更好服务于民生改善。参考文献1王春峰.新保险法对依法监管要求更高N.中国保险报,2