沪深模式对构建国资经营预算体系的启示

1、沪深模式对构建国资经营预算体系的启示        沪深模式的核心内容即国有资本经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算，实行“一个体系，两个层次”的管理。    目前，随着中央、省、市三级国资委的建立，国有资产管理体制已经基本建立，但是，对国有资本经营预算的政策法规和规范意见，国家尚无统一的规定，各省市都在积极探索开展国有资本经营预算工作，并将其作为履行出资人职能，加强国资监管工作的重要拓展手段。    根据国有资产管理体制改革的要求，各地

2、都进行了结合自身实际的探索和实践，形成了各具特色的国有资本经营预算体系。放眼各省市的探索，沪深模式的建立，已经成为广泛关注的国有资本经营预算体系实践探索，因而被全国国资系统所关注。    沪深模式如何延展    根据预算编制、批准、执行和监督、决算审计的工作流程，结合上海、深圳等地国有资产管理体制改革实践，国有资本经营预算体系应依以下内容构建：    国有资本经营预算的基本内容    国有资本经营预算收入，应包括经营性国有资产营运收益、国有产权转让收入、融资收入和其他收入 ；

3、国有资本经营预算支出，包括国有资产营运支出、资本性投资支出、债务性支出、总预备费和其他支出。    国有资本经营预算编制的组织    按照当前我国国有资产管理的“国有资产监督管理机构国有资产经营公司国有企业”的三层次管理体制，国有资本经营预算应建立“国资委国有资产经营公司”的二级预算体系。在这个预算体系中，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况；国有资产经营公司是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者，在整个预算编制工作中，它为编制国

4、有资本经营预算提供数据依据和数据来源。    国有资本经营预算的编制    国有资产经营公司负责编制本公司的国有资本经营预算；国资委根据下属国有资产经营公司上报的预算收支加以汇总、审核；国资委根据国有经济布局和产业结构战略性调整的要求，对国有资产运营进行整体规划，编制国有资本经营预算。    国有资本经营预算的批准    国资委编制国有资本经营预算之后，向同级人民代表大会报告。经人大财经委员会和人大常委会预算委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算经人大审议通过，形成年度

5、国有资本预算。    国有资本经营预算的执行与监督    国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行包括国资委和国有资产经营公司分别执行两个级次。    预算执行的监督包括：国资委对国有资产经营公司国有资本经营预算执行情况的监督，财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，人大对国有资本经营预算执行情况的监督。    国有资本经营决算审计    预算年度结束之后，国资委汇总审核所监管国有资产经营公司预算执行情况及结果，合并本级经营预

6、算执行情况及结果，编制决算，向人大报告。由同级审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。    五大要点    要构建一个完善的国有资本经营预算体系，需要把握好如下五大要点：    第一，应统一认识。    上海、深圳等市的国有资产管理体制改革一直走在全国的前列，很大程度上得力于其政府各级部门领导对开展国有资本经营预算工作都给予了高度重视并积极支持。深圳市在1995年就以立法的形式，明确了由履行国有资产出资人职责的部门负责收取、管理和使用国有资产收益。上海以市政府名义出台了国有

7、资本经营预算或收益收缴的文件，虽然管理方式不同，但都明确了国有资产收益收缴和使用的主体为市国资委，这些为国有资本经营预算工作的顺利开展奠定了良好的基础。    国有资本经营预算是出资人的一项重大权利，国资委作为出资人，能否成为监管有力、调控有效的国有资本运作机构，实际上决定了国资委可以在多大程度上履行出资人的职责和有多大的作为。同时，国有资本经营预算也是国资委加强对出资企业监管的一项基础工作。从企业的发展规划、经营运作到考核评价都与国有资本经营预算相关联。    借鉴上海市的思路，国资委应着重按照“规划管方向、预算管流向、考核管导向”

8、的工作思路，将规划、预算、考核作为加强国有资产监管的3个重要抓手，并且以国有资本经营预算工作作为核心环节，依据规划审核预算草案，通过预算确定考核指标，国有资本经营预算上连规划，下关考核，实现对企业的全过程的有效监管。通过国有资本经营预算工作不仅能加强对企业的监管力度，摸清企业家底，掌握企业资本运营状况，而且能够有效控制盲目投融资和任意扩大成本费用开支等现象，同时可以为企业业绩考核和对经营者的奖惩提供严实依据。    第二，积极稳步推进是开展国有资本经营预算工作的最有效方式。    国有资本经营预算工作是一项探索性和开创性的工作，理论基

9、础和实践经验相对缺乏，涉及到和多个部门及企业之间的利益调整问题，矛盾比较多，工作难度大。上海、深圳市国有资本经营预算工作的探索从十年前开始，试点摸索了很长时间，近两年才全面铺开。两地开展国有资本经营预算，基本上都经过了从小到大、从点到面、从虚到实、从数字汇总到实际收缴等几个阶段。几年来，深圳市按照全市国有经济布局调整的要求，将累计收缴的数十亿元国有资本收益以资本金的形式投向重点基础设施和公用事业领域，取得了很好的效果。对照其他省市的实际做法，虽然进展各异，但不难看出，积极稳步推进应是开展国有资本经营预算工作的最有效方式    第三，设立预算编制的相关职能机构是顺利

10、实施国有资本经营预算工作的重要保证。    编制国有资本经营预算具有较强的专业性和技术性，国资委应积极组织抽调一批专业知识强并长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的同志成立预算工作机构，为编制预算和监督预算执行提供技术支持。    开展国有资本经营预算在外部涉及到与财政、企业等部门的关系，在内部涉及到与规划、考评等处室的关系，协调处理的好，可以提高工作效率，否则部门、处室之间容易产生扯皮，企业之间容易产生抵触情绪。上海和深圳市在预算审核过程中，明确各处室的职责分工，下达预算前事先征求相关处室意见，保证了预算编制与规划、考评的相互衔接

11、和一致性；在报表填报过程中，自主设计开发了一套软件，使企业只填报一次财务数据，就自动生成财务预算和国有资本经营预算两套报表，减轻了企业负担。深圳市为了使国有资本经营预算与财政公共预算中国有资本收益科目衔接，每年象征性划转2.5亿元国资收益在财政预算中列收列支。    第四，加快国有资本经营预算相关法规的制定和完善是规范预算体系的制度保障。    建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而国有资产法迟迟未能出台，国有资本经营预算的建立缺乏明确的法律保障，操作规则、管理模式以及与财政部门的权责利关系缺乏明确界定。再者，随着预

12、算管理和国有资产管理体制改革的逐步深入，1994年颁布实施的预算法也已不能适应形势发展的需要，复式预算的基本框架已经发生变化，原有的按公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算分类的框架急需研究。新的复式预算的编制办法和实施步骤，亟需国家调整。包括公共预算、社保预算和基金预算在内的财政综合预算和国有资本经营预算应构成新的复式预算体系，国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，也都应该在修订后的预算法中加以明确。    第五，实施财政综合监督是强化预算规范的必要监督手段。    按照预算法和审计法的要求，

13、除了人大和审计部门对国资委预算编制和国有资产经营机构预算执行的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本经营预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。收入上，要保证国资委收缴的国有资本经营收益统一足额纳入国库。支出上，要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核，采取国库集中支付的方式执行，并对其使用进行监督。    沪深模式    沪深模式，是指上海市和深圳市目前实行的国有资本经营预算的综合提法，核心内容即国有资本经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算，实行“

14、一个体系，两个层次”的管理，即“一个国有资本经营预算体系，分国有资产经营公司资本经营预算和市本级国有资本经营预算两个层次”。市国资委作为出资人，是国有资本经营预算的管理主体，其中本级预算由市国资委独立编制，主要根据收缴的国有资本收益安排支出预算；国有资产经营公司资本预算主要由各资产经营公司编制，市国资委负责审批和监督执行（在预算编制实际操作中深圳做法稍有不同）。    上海市从1996年开始研究探索国有资本经营预算工作，2005年11月上海市政府批转上海市国资委制订的上海市国有资产收益收缴管理试行办法（沪府发200533号），标志着上海市国有资产收益收缴及预算管理

15、工作全面进行，按照上海市国资委的有关规定，2004年度国资收益以企业计提法定公积金后的当年度净利润为基数，收缴比例为基数的20%；对于国有资产收益的使用，上海市规定，收益主要用于国有经济发展，包括科教兴市、产业结构调整，同时适当安排部分资金解决国企改革、国资监管和应对突发事件所需的必要支出以及市政府确定的其他必要支出。国资经营预算在2006年全面铺开，其国有资本经营预算工作实行“一个体系，两个层次”的管理，即“一个国有资本经营预算体系，分企业集团国有资本经营预算和市本级国有资本经营预算两个层次”。其中企业集团国有资本经营预算又实行分类管理，区分产业集团、政府投资公司、科研院所三种类型管理。  &#