土地保护立法：土地权、发展权与环境权的衡平

1、    土地保护立法：土地权、发展权与环境权的衡平             作者：李广兵时间：2007-11-22 9:34:00                        内容摘要 在土地法制领

2、域，现实的人们给予了土地权属制度以更大更多的热情，这是应该的。从法的角度，权利问题是讨论其他问题的前提与归属。但本文拟从资源环境保护的角度，给予土地保护的法理以更多的关注。其间自然涉及了土地权属与土地保护的关联、土地保护的制度设计与创新等个人看法。希望能对土地法律体系的健全、对土地权利制度的完善有所裨益。          关键词 土地 保护 土地权 发展权 环境权          

3、    随着对自身生存环境的日益关心和对人类与自然关系的不断重新认识，也是出于对国家利益的考虑，地球上的大多数国家都把国土资源管理与保护作为一个重头戏来铺排。我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为960万平方公里。我国又是一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地后备资源不足。据调查统计，全国耕地面积为1951亿亩，耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈烈，已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。所以，土地保护的立法问题也是我国土地法律体系建设的一个重点。   

4、0;      一、土地保护立法的基础          （一）事实依据     法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要加强土地保护立法，就是因为在现实的土地利用中出现了人们所不愿看到的现象。长期以来，由于思想意识的落后，我国实行的是对国土资源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价，走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征的不可持续道路，至少造成了如下恶果“

5、    1、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五”期间，每年平均净减耕地46.67万公顷，同时每年净增人口约1429万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。     2、土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看，中低产田占了23，产量较高地区也还有相当的增产潜力。林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的62%，单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，优质草地仅占27%

6、，单位面积畜产品量只及美国的13；建设用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200公顷，已复垦的不到2%。     3、土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约150万平方公里，五十年来初步治理了约50万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为179万平方公里。我国沙漠化土地面积17.6万平方公里，潜在沙化面积15.8万平方公里，两者合计已达33.4万平方公里。目前约有15的耕地受到不同程度的环境污染。林

7、地被侵占现象也很严重。另外全国每年因灾害损毁的耕地约13.3万公顷以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。     4、乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观行为得不到有效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，各地盲目建立各种名目的开发区，大量占耕地成为浪费土地的新现象。     （二） 现实的法律依据   

8、60; 翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编，不难找到保护土地的主要法律依据。     首先当然是宪法。我国宪法与土地保护密切相关的规定包括：第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”第9条：“国家保障自然资源的合理利用，-。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。     其次是土地管理法。第一条规定了保护土地，合理利用土地，切实

9、保护耕地，促进社会经济的可持续发展是其重要立法目的。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第七条要求人民政府对在保护土地方面成绩显著的单位和个人给予奖励。第四章专门就耕地保护进行了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、基本农田特殊保护制度，以及土地生态质量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等要求。     第三，环境保护法。该法第二条规定：“各人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发和发展，推广

10、植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”     第四，农业法。该法第五十四条规定：“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”第五十五条规定要求对基本农田实施特殊保护，合理使用化肥、农药，防止土地的污染、破坏和地力衰退。第五十六条要求预防和治理水土流失、土地沙化，禁止开垦国家禁止开垦的陡坡地。     第五，水土保持法。该法的主要目的就是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境。     第六，防沙治沙法。2

11、000年颁布的防沙治沙法对防沙治沙规划、预防措施、治理、保障措施以及法律责任等作了较为全面的规定。     此外，森林法、草原法等相关的资源环保法律也包含了许多土地保护的内容。     （三） 法理依据     1、所有权绝对向所有权社会化转变西方土地保护立的兴起     在西方的法学历史上，土地所有权有两种原始型态罗马式土地所有权和日尔曼式土地所有权。前者出现于公元二世纪至五世纪之罗马，承认土地所有权的行使有绝对自由，带有强

12、烈的个人主义色彩；后者出现于中世纪的日尔曼，带有浓厚的封建色彩，及强烈的团体主义色彩。一般来说，私有财产制度远在国家诞生之前就有发生，然而直到资产阶级宪政时期（18世纪末至19世纪初）才获得法律上之保障。此时，个人主义思想盛行，提倡天赋自由与天赋人权。如洛克(Jone Locke)就提出“个人主义的自然法论”，认为在自然状态下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各种天赋权利。他主张生命、自由、财产，皆为与生俱来、神圣不可侵犯的自然权利。布莱克斯通（Black Stone）也宣称“人享有绝对不可侵犯的三项权利：生命、个人自由和财产”，并认为所谓财产自由，就是指享有自由使用与处分财产的自由，丝毫不受限制与任何伤害。这些思潮发展到法国1789年人权宣言中的“所有权神圣不可侵犯”达到普遍认同，并被确定为私法（1807年法国民法法典）三大原则之一所有权绝对原则。这可谓罗马型土地所有权的复兴。由此，各国宪法都保护私有财产。于是引起资本主义突飞猛进与私人财富的激增，终于成就了17、18世纪以来的现代文明。然而，这种以个人利益为本位的所有权过分扩张，同时造成了财富为少数资本家所独占，土地为少数富豪所垄断，出现了贫富