如何破解外贸危险品集装箱监管困境

1、如何破解外贸危险品集装箱监管困境 1956年，世界第一个集装箱问世。50年以后，世界集装箱海运总量达到了1.19亿标箱。集装箱的迅速发展归功于两大因素：一是箱体的密闭性；二是箱体的标准化。然而，集装箱的密闭性这一特征被一些不法商人或代理人利用。2002年，HANJIN PENNSYLVANIA轮在航经斯里兰卡时，4舱舱内货物起火。火情于其后4天蔓延到了6舱，并导致大范围的爆炸，造成2人死亡和2.35亿美元的直接经济损失。调查证实了这是一起危险品瞒报导致的事故。2006年3月，HYUNDAI FORTUNE轮在行驶到亚丁湾，后甲板分别装有烟花爆竹和次氯酸钙的7个集装箱发生爆炸，最后导致该轮沉没，

2、据调查事故原因为托运人瞒报货物性质。集装箱船舶屡屡发生重大事故的背后，是对危险品集装箱瞒报、谎报等行为监管的现实困境。集装箱危险货物瞒报、谎报的主要手段国际集装箱出口货运程序一般分为：订舱、接受托运申请、调运空箱、报验、装箱、理货、内地运输、报关、整箱货运交接、投保、换取提单和装船等。危险货物的出口运输程序，比上述普通货物的运输程序，多了向检验检疫部门申请危险货物包装检验，到指定的危险货物装箱点进行装箱，向海事部门进行危险货物申报等程序。由于危险品集装箱的申办程序更为复杂，且运输费用较高，部分不法货主或代理人即想方设法，将危险品集装箱作为普通集装箱出运。其瞒报、谎报的手段主要有以下几种：一是货

3、主或其代理人以危险货物品名或以货物大类名称、俗称、产品代号等进行委托订舱，但不告知货代及承运人该货物的危险性质。二是货主与代理人串通制作阴阳托运单，即向船公司订舱时提供普通货物信息(主要是货物名称和性质)，订舱成功后，向船公司提出更改货物信息，把货物名称改成实际名称后再向海关报关，然后以普通货物装箱、装船。三是在普通货物拼箱中夹带危险货物运输，拼箱货须两次报关，由于海关不核对两次报关信息，不法分子有机可乘，利用两次报关信息不一致，实施谎报瞒报。四是托运人(发货人)根据收货人所在国家对危险货物管理的力度不同，对同一种危险货物采取危险货物和非危险货物并存的托运方式委托同一家承运人运输。查处危险品谎

4、报、漏报行为的现实困境目前在船载集装箱危险货物监管中存在的问题，主要有以下几方面：一是缺乏有效的监控技术手段。集装箱装运危险货物存在隐蔽性强的特点，承运人及海事部门在监管中，观察到的仅为箱体的外观，除了消耗大量人力物力的开箱手段外，目前尚未配备监测箱内货物的专用设备。二是集装箱货物信息的缺失。海事机构在集装箱运输的管理链中仅掌握已申报的危险品集装箱信息，并不掌握普通集装箱，包括以普通货名申报的危险品集装箱的相关信息。三是各管理部门未形成合作机制。海关、国检、海事等行政机关在集装箱运输的管理链中各司其职，但目前各机构间尚未建立信息共享、合力查处的执法联动机制，违法者往往因此而逃脱或减轻行政处罚，

5、违法成本过低和守法成本畸高造成了货主或其代理人选择谎报、瞒报的路径，加大了危险品集装箱运输的社会风险和监管难度。四是诚信管理的作用未充分发挥。目前，危险品集装箱的信用监管机制还未构建，奖惩体系尚未形成，诚实守法者并未享有减少开箱的优惠待遇，违法瞒报者也未得到应有的惩罚和制裁。美国海关与边境保护局危险品集装箱的监管战略1.美国海关与边境保护局的危险品集装箱监管职能在9.11事件的影响下，美国于2001年12月通过了港口和海上保安法,该法进一步强化和衍伸了美国海关与边境保护局的危险品集装箱监管职能，使危险品集装箱监管的范围和目标拓展到了放射性和核物质、武器装备、爆炸性物质及其它可能被用于大规模杀伤

6、性武器的所有物件，从而促使美国海关与边境保护局制订了详细的集装箱监管战略计划集装箱保安倡议计划，并从组织机构、查验硬件、软件和合作机制等制度入手，全面升级了危险品集装箱的查验技术手段。美国海关与边境保护局的战略是利用风险评估的方法，通过集装箱筛选机制判断存在威胁性的集装箱，并在货物到达或离开港口前消除危险源。2004年，6%的集装箱被判别为存在威胁的可能，并在抵达或离港前被检查。2.美国海关和边境保护局查处危险品集装箱战略分析组织机构。为确保对安全构成威胁的集装箱能在抵达或离开美国前能被及时发现，美国海关与边境保护局成立了国家选箱中心。该中心使用情报和技术手段分析所有出入境的集装箱数据和信息，

7、并从中筛选出存在风险的集装箱作为下一步集中检查的目标。该中心还与美国其它联邦机构如海岸警卫队，空军，FBI，运输保安局，能源和农业局等形成了长期合作机制，共享信息，联合执法，形成了危险品集装箱的检查合力。软件系统。美国海关与边境保护局在集装箱的监管实践中利用“多层”的筛选和风险管理技术实施选箱管理。在许多港口，选箱的决策大多基于地区经验，根据自动商业系统的历史数据，检查官能设立通常的航运和货物标准并以此鉴别存在瞒报、谎报嫌疑的集装箱。这些经验或标准被借鉴并用于一个全新的选箱决策支持系统货物选择系统,该系统基于300多个的标准，分析数据并确定集装箱分值，分值越高，集装箱的风险就越高，由于系统与自

8、动商业系统相连，与高风险集装箱相关的各方信息，如货主、承运人、进口商等也将一并显示，从而便于后续调查工作的开展。查验硬件系统。除了常规的查验设备外，美国海关与边境保护局还运用高科技设备进行不开箱查验，这些设备主要分为三大类：放射物质探测仪。该仪器为小型便携式设备，采用伽马射线，在接近放射性物质时能发出警报，并能装置于码头吊机等其它集装箱装卸工具中；X射线扫描仪。该仪器能穿透集装箱外层，提供货物的图像信息。一般扫描一个40尺的箱子仅需几分钟，然而，由于还需经过图像分析，一个完整的检查过程通常需7-15分钟；伽马射线扫描仪。该装置利用伽马射线直接扫描形成集装箱货物的三维图像。某些装置还能基于货物的

9、原子结构判别一定类型的货物成分，如碳、氮、氧、硅、氯、铝和铁等。该装置比X射线扫描仪效率更高，能在几秒内扫完一个40尺的箱子，在一分钟完成一个扫描周期，并可设为固定式、半固定式或活动的装置，非常灵活方便。查验合作机制。美国海关与边境保护局的集装箱查验合作机制可分为三层，即海关与贸易商、海关与其它安全和保安组织以及美国海关与其它国家的海关的合作机制。第二层前面已作表述，在此不再赘述。(1)海关与贸易商的合作机制。9.11事件之后的两个月，美国海关和边境保护局即制订了与贸易商的合作协议。该政策通过企业的自身管理和控制，防止并杜绝危险品、爆炸品等货物渗入供应链中，而通过美国海关和边境保护局认证的企业

10、也将享受低开箱率的优惠政策。由于采纳了互惠互利的合作战略，协议开展至今，已从最初的7家成员单位发展成超过7000个认证成员单位，其成员覆盖所有的贸易相关部门：进口商、承运人、代理人和中间人、码头和制造商，占美国进口货物总量的46%。(2)美国海关与其它国家海关的合作机制。通过合作，实现所有高风险的箱子在装船前完成检查。作为回报，协议国的海关可要求美国海关检查拟抵该国港口的所有高风险集装箱，并可共享监管信息。目前，美国海关与边境保护局已与26个海关机构签订合作协议，共同实施危险品集装箱的管理。破解危险品集装箱监管困境的对策建议美国海关与边境保护局的集装箱监管战略为我国的危险品集装箱管理提供了有益

11、的借鉴和启示。结合我国目前的集装箱运作模式，现提出消除和杜绝危险品集装箱瞒报谎报的几点意见和建议。1.尽快建立危险品集装箱监管的合作机制构建承运人、海关、国检集装箱货物订舱信息与海事的共享平台。其目的一是在货物出运以前，由海事、海关、国检和承运人共同审核把关，通过信息共享、情况通报等渠道，选择出高风险的集装箱并进行查验；二是对于较难判断的货物可以由承运人即时申请海事开箱查验进行确定，解决承运人无权开箱核实货物性质的难点。确立违法托运人信息的定期公布制度。通过网络、媒体等平台定期公布存在瞒报、漏报的托运人、货物代理人、瞒报的货物性质等相关信息，增强承运人订舱查验的针对性。借助企业的危险品集装箱查

12、验手段和准入机制，实现齐抓共管，共同编织杜绝瞒报谎报行为的大网。建立托运人、货物代理人的信用管理机制，通过制订托运人、货物代理单位的信用准入标准，筛选出部分信用等级高、管理规范的托运人和货物代理单位达成共建协议，并减少开箱检查的频次；相反的，对存在瞒报、漏报的托运人和代理人加大开箱检查的力度，从而逐步形成惩劣奖优的淘汰机制。2.开发筛选危险品集装箱的软件系统基于已有的瞒报危险品集装箱的特点，借鉴美国海关和边境保护局的选箱指标和依据，开发类似于货物选择系统的选箱决策辅助系统，科学确定集装箱的风险系统，有效鉴别存在瞒报、漏报嫌疑的集装箱。3.配备集装箱检查的先进设备有必要引入先进的“不开箱”(non-intrusive)探测和扫描装置，大幅提高开箱检查的效率，减少