土地巡查与城乡建设动态监测项目

1、1土地巡查与城乡建设动态监测”项目绩效预算前评价报告2016年10月25日,闵行区财政局就2017年度闵行区规划和土 地管理局“土地巡查与城乡建设动态监测”项目预算安排，召开了闵 行区区本级绩效预算前评价会议。 应邀出席本次会议的有： 相关领域 的专家、区人大、区人大代表、以及区政策研究室、区审计局等职能 部门。与会单位及人员组成项目评审小组对 “土地巡查与城乡建设动 态监测”项目进行评审。并从项目决策、项目管理和项目绩效三个方 面对该项目绩效目标、实施方案、预算等进行了综合评估，提出了改 进的意见和建议。一、项目概况（一）项目背景2017年闵行区规划和土地管理局“土地巡查与城乡建设动态监 测

2、”项目（以下简称“项目” ）由“土地巡查”和“城乡建设动态监 测”两个子项目组成，2017年项目申报财政预算合计1146.9356万 元，项目预算单位为闵行区规划和土地管理局 （以下简称“规土局”）。2012年，上海市规划和国土资源管理局发布关于进一步加强 土地巡查工作实施方案 （沪规土资籍20121025号），明确了土地 利用巡查的工作内容、 形式及经费配臵标准及资金来源； 为响应上级 部门号召，闵行区规划和土地管理局于2013年末向闵行区政府提交 了关于申请闵行区土地巡查工作经费的请示 （闵规土2013241号），拟通过政府购买服务，引入专业的巡查服务供应商，对闵行区 辖区内按既定标准划分

3、的31个巡查片区，按照上级文件的要求进行 每周一次的土地现状变化巡查，请示于2014年获批，“土地巡查” 纳 入了闵行区规土局的部门预算并作为经常性项目延续至今。通过多年探索与实践， 闵行区规划和土地管理局制定了一套较为 有效的土地巡查管理模式，土地巡查工作历年实施成效良好， 受益于 购买专业服务和2综合运用技术手段等有力支撑，项目对违法用地的及 时发现使闵行区于2016年实现了辖区内违法用地零增长的目标，受 国土资源部及市级主管部门表彰，并作为先进案例刊登于中国国土 资源报。但随着近年社会经济发展的逐步增速，现行的人工巡查模 式已经难以完全满足相关的管理需求。 基于上述情况，闵行区规土局 结

4、合国土资源部与上海市规土局年度土地变更卫片巡查结果（以下简 称“部卫片”与“市卫片”），自发对部门管理职能的履行情况设臵了 考核指标，即土地现状变更发现率，要求在项目实施过程中对“部卫 片”与“市卫片”能够发现的土地现状变化进行全部发现。 资料显示，2015年闵行区规土局通过日常巡查发现土地现状疑似变更图斑476块，发现数量可观，但与“部卫片”发现的264块疑似变更图斑仅有116块重叠，其余图斑限于人工巡查“路线既定、巡查范围存在死角、 人为判断受主观意识干扰”等因素，未能及时发现，即当年度土地现 状变更发现率仅为44%，显然与既定的管理目标有所差距。为完成上海市规划和国土资源管理局 关于进一

5、步加强土地巡查 工作实施方案中“以1周为周期，对土地利用现状实现全覆盖巡查” 的工作要求，同时进一步提高土地现状变化发现的效率和全面性，达到土地现状变更100%现既定目标，继续保持违法用地零增长的既 有成绩，闵行区规土局通过多次专题研究， 拟建立全国领先的城乡建 设动态监测机制，即采用“卫星、无人机全天候遥感监测+实地测绘” 技术，实现全面、准确的土地现状变更监测；同时积极与相关委办局 沟通协商，将监测结果与区“大联动”挂钩，形成联动机制，并将城 乡动态变化信息共享至区交通委、区拆违办、区城管局、区绿容局、1土地现状变更发现率=重叠图斑数-国土资源部发现变更图斑总数；闵行区发现数往往超过部卫片

6、与市卫片发现数，系由于部分变更在发现、认定违法后进行了及时处置；当年度发现率虽为44%，但在全市范围内仍属较高水平；区水务局等职能部门，达到信息“一查多用”的目的“城乡建设动态检测”项目涵盖了“卫星及航拍影像采集” 、“影 像分析、展示与存储” 和“变化图斑实地勘察、 信息调取及面积测量” 三项核心3内容，拟通过政府采购，引入专业的服务供应商，每月向其 购买卫星遥感影像图片及无人机航拍影像图片（闵行区行政面积为372km2,经前期调研了解到辖区内有部分区域为无人机禁飞区， 故对 该部分区域以卫星遥感的方式进行覆盖，无人机航拍与卫星遥感的覆 盖面积分别为100km2和272km2），并委托服务供

7、应商配臵专业人员对 所获影像进行前时对比分析、变化图斑标注、图斑实地核查、地块信 息调阅、面积测量，将影像采集过程中发现的道路违建、小区违建、 河道违法变化等现象及其后续处臵进度推送至相关职能部门， 借以统 筹协调各部门协同整治相关违法现象， 以便于及时发现违法用地及违 法建设现象，提高后续处臵效率，降低处臵成本。（二）项目内容土地巡查子项目自2014年立项起，作为经常性项目延续至今。 项目通过政府采购确定巡查服务供应商， 闵行区规土局按上海市规划 和国土资源管理局发布的既定标准， 将闵行区划分为31个巡查片区， 要求巡查服务供应商按每片区1人的标准配臵巡查员， 并对每片区每 周1次全覆盖巡查

8、的要求进行了明确； 同时，主管部门根据工作需求 拟定了与现实情况相匹配的巡查路线； 制定了针对服务供应商的监管 考核机制与技能培训机制， 列示了供应商应提供的必要设施设备 （如 巡查车辆、定位装臵等） ；建立了规范的巡查、取证、上报、核实和 处臵任务分派流程；“城乡建设动态监测” 子项目充分剖析业务需求， 闵行区规土局 在项目设计过程中召集了区国资委、 区交通委、区拆违办、区城管局、 区绿容局、区水务局等相关部门， 提出了项目设想并收集了各部门的 业务需求，包括影像精度、 巡查周期、巡查范围及推送方式等项目核 心要素；根据相关部门的需求开展了前期调研，基于闵行区设有禁飞 区的地域特点，将“无人

9、机航拍”覆盖全区的原有设想调整为“卫星 遥感+无人机航拍”的可行方案，并对卫星遥感影像图片、无人机航 拍影像、监控平台系统搭建、图像处理分析、图斑实地勘察、地块信 息调阅核查、 面积测量等项目内容的相关成本进行了市场调研； 制定 项目实施方案， 明确列式了上述项目实施与日常管理的核心要素；经 过集体决策流程与会议论证，2016年7月13日召开了区府专题会议， 闵4行区规土局就业务需求调研、 需求响应情况、 联动机制建设等前期 工作进行了汇报， 提出了项目实施方案并编制了项目预算， 得到区府 领导、财政部门及相关职能部门的认可； 项目内容经过专家论证， 子 项目中的“监控平台系统”架设方案于20

10、16年8月12日经过了上海 市经济和信息化发展研究中心的专家评审会， 与会专家对项目的可行 性及平台架设方案进行了肯定； 项目配套管理制度健全， 闵行区规土 局为“城乡建设动态检测” 项目制定了较为健全的专项管理与考核制 度，制度内容涵盖了供应商准入管理制度、影像图片质量管理制度、 无人机作业安全管理办法、 地块信息调阅制度、 监控平台系统管理办 法、服务供应商考核及退出机制等项目的核心管理环节与管理要素，能够保障项目顺利实施。5（三）项目预算项目名称资金来源数量数量依据单价单价依据预算金额土地巡查区级财政-2742255.80巡查人员经费区级财政31（巡查片区， 每片区一人）根据沪规土资籍,

11、2012?1025 号文的既定标准将闵行 区划分为 31 个巡 查片区，自 2013 年 预算获批沿用至今62822.4（元/人/年）本市人员工资标准（3200 元/人/月） 人员税金与社保（1955.2 元/ 人/ 月） 供应商管理费（80 元/ 人 / 月）1947494.40日常业务耗品区级财政31（人）2000（元/人/年）历史成本法，根据历年实 际发生规模编排62000.00办公设备折旧费用区级财政1183700.00（元/年）183700.00巡查车辆经费区级财政13（辆）辖区内每乡镇由供 应商配臵一辆巡查 专用车，浦锦街道 统筹调配，不增设 相关费用33927.8（元/车/年）车

12、辆油耗及相关定额（25000 元/年/辆）车辆折旧定额标准 （8927.8 元/ 年/辆）441061.40办公场所租金区级财政3（个）原于乡镇规土所办公， 因 2016 年相关 体制变革，按南片、 北片、浦江增设巡 查员办公点 3 个36000（元/个/年）市场询价法（3000 元/个/月）108000.00子项目合计2742255.806项目名称资金来源数量数量依据单价单价依据预算金额城乡建设动态监测区级财政-8727100.00卫片采集服务区级财政 （该经费用于向中 国资源卫星应用 中心及进口卫片 中国代理商购买 卫星遥感影像图片）3264 （kmi）卫星遥感闵行区行 政面积 372 k

13、m2中 的272 km2,每月获 取 1期,全年 12 期即 272*12=3264285（元 /km2）每季度共计3期 国产卫星影像（0.8 米）2 期，中国资源卫星应用中 心报价 150元/ km,下浮 15%编制，即150*0.85*2/3=85;进口卫星影像 （0.3 米） 1 期,市场询价得价格水平 为700元/km2,下浮 15% 编制，即700*0.85/3=200;930240.00无人机采集服务区级财政 （该经费用于向服 务供应商购买无 人机航拍影像图片）1200 （kmi）无人机航拍覆盖闵行区行政区域中的100kmi,每月获取 1期，全年 12 期即 100*12=1200

14、2550（元 /km2）参考了2016 年上海市 航空摄影测量项目中标 公告；无人机采集单价约为3000 元/ km2; 下浮 15%编制,即3000*0.85=2550 元；3060000.007项目名称资金来源数量数量依据单价单价依据预算金额动态变化影像监 测服务费用区级财政 （该经费用于委托 服务供应商对获 取的图像进行校准、对比、伪变化 剔除及变化图斑 标注）4464 （kmi）全年获取影像 12 期，每期面积为372kmi,即:372*12=446485（元 /km2）参考2016 年度土地整 治重大工程遥感数据获 取与处理以及基于无人 机航拍的土地复垦遥感 监测招标公告；监测服 务

15、单价为100 元/km2;下 浮 15%编制,即：100*0.85=85 元;379500.00外业现场勘察 服务费用区级财政（该经费用于委 托服务供应商对 图斑进行变化核 实及变化原因初 步查证）220.15（元 /km2）参考测绘工程产品价格定额标准；259.43 元2/km ;下浮 15%编制；即:259.43*0.85=220.15元；982700.00图斑辅助鉴别 服务费用区级财政（该经费用于委 托服务供应商对 变化图斑进行分 析鉴别、信息调阅 及联动部门信息 推送）440.98（元 /km2）参考测绘工程产品价 格定额标准；518.86 元 /km2;下浮 15%编制；即:518.

16、86*0.85=440.98元；1968500.00面积测量 服务费用区级财政（该经费用于委 托服务供应商对 相关面积进行测 量）315.01（元 /km2）参考测绘工程产品价 格定额标准；370.62 元 /km2;下浮 15%编制；即:370.62*0.85=440.98元；1406200.00子项目合计8727100.0083.2、资金拨付流程：项目预算均由闵行区规土局申报，通过政府采购（公开招投标） 确定服务供应商， 与其签订合同， 按合同约定的日期与金额申请款项 支付，经部门领导审批会签后报送至闵行区财政局， 相关科室及领导 审核后，直接将款项拨付至服务供应商；（四）2017年绩效目

17、标总体目标：以影像覆盖与人工巡查相结合的工作方式， 提高辖区内违法用地 及其他违法建设现象的发现效率与准确性； 对“市卫片” 与“部卫片” 能够发现的土地现状变化全部进行发现； 不断探索影像覆盖与人工巡 查的优势互补的路径； 通过项目的实施， 实现多部门间的执法联动与 信息共享； 贯彻违法用地及违法建设现象 “早发现，早制止，早处臵” 的文件精神，提升处臵效率，降低处臵成本；保持闵行区“违法用地 零增长”的既有成效；阶段性目标:完善“土地巡查”子项目的日常管理，适应“乡镇规土所”下沉 的新形势，进一步加强针对巡查服务供应商的监管与考核机制；于2016年末完成 “城乡建设动态监测” 子项目的政府

18、采购事宜， 明确供应商准入标准，确定服务供应商，于2017年前完成子项目的 试运行，并根据试运行结果对项目实施方案进行优化与调整；于2017年完成“城乡建设动态监测”子项目的常态化管理机制 建设，明确部门联动及信息共享的实施流程与制度框架， 针对服务供 应商设臵有效的监管、考核与奖惩制度；具体目标:项目主要的绩效目标具体如下表所示：9表 2.1-主要绩效目标设臵情况表目标类型具体目标目标性质标杆值目标说明产出数量土地人工巡查完成率约束性每周 1 1 次 全年合计 5252 次按关于进一步加强土地巡查工作实施方案（沪规土资籍2012102520121025 号）的既定工作要求，对闵行区辖区内 3

19、131 个巡查片区进行每周 1 1 次的土地现状变化巡查， 以服 务供应商提供的巡查日志为评分依据影像获取与分析完成率约束性每月 1 1 期 全年合计 1212 期以每月 1 1 期的频率要求服务供应商米集卫星遥感影像及 无人机航拍影像并进行影像分析；其中国产卫星影像图片 8 8 期（每季度 2 2 期）；进口卫星 影像图片 4 4 期（每季度 1 1 期）；影像分析包括图像校准、前时对比、伪变化剔除、变化 图斑标注等，以影像存储档案为评分依据；图斑勘察完成率约束性每月 1 1 期 全年合计 1212 期以每月 1 1 期的频率要求服务供应商对影像中标注的疑似 变化图斑进行实地勘察；勘察作业包

20、括实地调研、变化原因初步分析、地块信息 调阅、面积测量等，以勘察报告为评分依据；信息推送完成率约束性每月 1 1 期 全年合计 1212 期以每月 1 1 期的频率要求服务供应商将项目实施过程中发 现、分析、勘察后的违法建设（如道路违法变更、河道 违法变更、小区违建等）图斑信息通过平台系统推送至 相关职能部门，以平台操作记录为评分依据；10目标类型具体目标目标性质标杆值目标说明产出质量影像精度 达标率约束性国产卫星影像分辨率达到 0.80.8 米；进口卫星影像分辨率达到 0.30.3 米；无人机航拍影像分辨率达到 0.150.15 米项目实施过程中产出的影像图片精度应达到项目实施 方案中的既定

21、要求，按国产卫星影像、进口卫星影像和 无人机航拍影像分类后，根据每月获取的影像图片为评 分依据；巡杳范围 覆盖率约束性人工巡杳按文件要求对 全区 3131 个巡杳片区进 行全覆盖；影像采集项目实施方案 对闵行区 372kmf372kmf 的行政 面积进行全覆盖土地巡查应对区县行政面积进行全覆盖；人工巡查通过对比巡查片区、巡查日志、巡查路线和巡杳信息管理平台进行评分；影像采集通过对比项目实施方案及所获影像进行评分， 其中无人机每期覆盖面积为100100 kmkm2,卫星遥感每期覆盖面积为 272272 kmkm产出时效土地现状变化 发现与核实及时性约束性土地现状变更情况从发 生到发现、核实的时间

22、 间隔不超过 1 1 个月以影像覆盖的周期为指标标杆，项目实施过程中，应在 1 1 个巡查周期内对土地现状疑似变更进行及时发现与现 场核实后续处臵 及时性约束性及时处臵职能范围内的 违法用地现象，并将发 现的违法建设现象及时 推送、告知相关的职能 部门对认定的违法用地现象在 1 1 周内进行及时处臵；对发现 的疑似违法建设现象，在 1 1 周内将影像信息推送至相关 部门；11目标类型具体目标目标性质标杆值目标说明社会效益土地现状 变更发现率预期性对“部卫片”和“市卫片”能够发现的土地现状变更情况进行 100%100%勺 发现通过影像覆盖与人工巡查相结合的工作方式，对国土资 源部及上海市规土局在

23、年度卫片执法过程中发现的土 地现状疑似变更全部进行发现新增违法用地 控制率预期性对项目实施过程中发 现、 认定的新增违法用 地现象进行 100%100%处臵通过项目实施，对项目实施过程中发现、认定的违法用 地现象全部进行有效处臵，继续保持闵行区新增违法用 地零增长的既有成效经济效益投资浪费 改善情况预期性对发现的在建违法现象 进行制止，避免资金浪 费现象，以发现的违法 现象规模为标杆违法用地及违法建设情况在认定后必须由相关职能部 门依法进行拆除，建设投入将被浪费；通过项目对在建违法现象的及时发现与制止，避免资金 的继续投入，改善投资浪费的现象12目标类型具体目标目标性质标杆值目标说明满意度社会

24、公众满意度预期性综合考虑社会公众对违 法用地现象的识别能力 和对项目的理解程度，将标杆值设臵为 80%80%通过项目实施，违法用地及违法建设现象将有所改善， 辖区内的居民将因此受益，调查其满意度分析项目的实 施效果联动部门满意度预期性综合考虑联动工作首年 开展的特点，将标杆值设臵为 90%90%因项目涉及与其他职能部门的联动工作及信息共享，项 目常态化运行后，应根据实施情况及联动部门的相关反 馈，不断优化、调整联动机制与信息共享，提高联动部 门对项目的满意度影响力长效运维机制建设预期性长效运维机制健全项目的长效运维措施包括纳入部门预算保障资金落实， 通过政府采购保障人力资源，不断根据项目实施情

25、况逐 步完善管理制度及联动机制等；13二、项目评审情况由评审专家、人大代表、政协委员、社会公众代表及职能部门组成的评审小组，从项目决策、项目管理和项目绩效三个部分对该项目进行了综合评估。详细的评分结果见下表：详细的评分结果见下表:评价指标自评得分评审得分区平均分第部分：项目决策（50%504645.05第二部分：项目管理（30%26.52626.41第三部分：项目绩效（20%201717.32总分96.58988.78项目单位自评项目总得分为96.5分；经评审会评审后得分结果：该项目综合得分为89分，项目等级为“可行”，项目排名为第12名,共18个项目。评审结果表明：从项目决策上看：项目具备较强的必要性