公共财政支出范围的界定分析

1、公共财政支出范围的界定分析    摘要：公共支出是政府活动的一个重要方面，其作为重要的宏观经济调控手段在社会经济发展中起着重要的作用。在社会主义市场经济条件下，市场是资源的主要配置者，起着基础作用，政府只能在资源的配置中起补充和校正作用，只有在市场无法解决或市场虽能解决，但解决不好的领域，政府的介入才是必要的，即政府活动的范围主要在满足社会公共需要的领域，因此，公共支出的作用极为重要。然而，在我国的财政理论和实践中，对公共支出的研究一直很薄弱。重收入、轻支出的传统体制下的理财观念和做法依然盛行，尤其是对公共支出管理的研究更是缺乏，无法为之提供科学的理论指

2、导。        关键词：公共财政；财政支出；支出范围Abstract: The public expenditure is an important aspect of the activities, as an important means of macroeconomic regulation and control in the socio-economic development plays an important role. In the socialist market economy, the mark

3、et is the main allocation of resources, the foundation played a role in the Government's allocation of resources can only play the role of correction and added that only the market can not solve the market or are able to solve, but they are not properly solved The areas of government interventio

4、n is necessary, that is the main scope of government activities in the community to meet the needs of the public areas, public spending is of particular importance. However, China's financial theory and practice of public spending on research has been very weak. Emphasis on income, expenditure l

5、ight of the traditional system of financial management concepts and practices which still prevail, especially on public expenditure management is the lack of research, science can not provide theoretical guidance.         Key words: public finance; financial expend

6、iture; expenditure range前言目前，公共支出领域中，财政供应范围和资金分配的边界界定不清，哪些现在可以交给市场，哪些将来可以交给市场，哪些现在财政没承担而以后该承担，理论上不清楚，实践中更模糊。公共支出领域中管理粗放、预算软化、控制不力现象相当普遍。因此，根据我国市场经济的特点与进程，从理论与实践上对公共支出有关问题进行研究，是建立与社会主义市场经济运行机制相适应的公共财政的客观要求。 一、公共支出范围界定的标准所谓公共支出范围，乃是由财政内涵决定的外延边界问题。公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。这是认识和界定公共支出范围的基本依据。社会公共需要既不是通常所

7、说的人人都需要，也不是一般说的大家的需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要。满足社会公共需要的是社会公共事务，它是（1）代表全社会共同利益和长远利益， 只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；（2）是家庭部门和企业部门不愿办， 而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办， 但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。它从市场经济角度来观察，也就是在社会资源配置中，不能进入市场和市场作用失误的领域。要正确划清公共支出范围，除了要掌握住科学标准外，还要注意观察问题的视角。因为财政内涵是稳定的，但其外延却是随生产力发展、生产方式变迁

8、，社会经济运行机制的改变，而不断发展变化着。同样的需要，在特定社会经济运行机制下，其满足属于公共事务，而在另一社会经济运行机制下则未必。因此，同一事务从不同的体制角度出发，就会得出不同的结论。例如，高等教育事业支出，在计划经济体制下，是财政支出范围，而在市场经济体制下，就不再完全属于公共支出范围。因此，运用界定公共需要及支出范围标准，区分公共事务与其它事务界限，必须立足于市场经济运行机制这一基点上，才能得出正确的结论。此外，公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。预算支出分配要做到公平，必须科学、合理、公正和公开，使各部门和单位对年度经费预算心中有数。由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到

9、效率。为此，公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，结构合理。按照上述的标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要，等等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。二、主要的公共支出的范围界定与调整（一）公共工程支出范

10、围的界定与调整。建立市场经济体制，财政职能也必须转换。国有资产按其经济社会功能来划分，包括社会公共性资产和经营性资产两个部分。公共性资产是国家财政为满足社会公共需要而投入资金所形成的资产。它们在市场经济条件下仍是满足社会公共需要，因而其投资是公共财政支出的范围。而经营性资产则不同，它不是为了社会共同需要，而是为了满足一般社会需要和增值目的，而投资形成的。它的作用与私人的经营性资产没有多少区别，因此，其投资应当也必须从公共财政的职能中分离出去。我国现有的财政预算中经济建设支出范围包括：（1 ）基本建设投资拨款；（2）流动资金支出；（3）挖潜改造资金；（4 ）简易建筑费；（注：1999年政府预算收

11、支科目取消“简易建筑费”类级科目，有关支出在“其他支出”类中反映。参阅财政部：1999年政府预算收支科目，中国财经出版社1999年版第82页。）（5）科技三项费用； （6）地质勘探费；（7）支援农村生产支出；（8 ）农林水利气象等部门的事业费；（9）工业交通商业部门事业费；（10 ）政策性补贴支出，等等。以上十项内容大体可归结为三类：一类是用于社会共同需要的经济建设经费，包括基本建设支出中用于交通、邮电、电力的部分投资及用于公共设施和社会科教文卫部门固定财产的投资；地质勘探费；支援农村生产支出及价格补贴等等；一类是用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费，包括基本建设投资中扣除公共投资

12、以外的剩余部分；一类是属于维持企业生产经营活动所需运营资金，除前两类资金之外都属这一类。以上三类，前一类属公共财政支出范围，其余则否。要建立公共财政，必须科学地划清财政的公共建设投资与国有资本经营性投资的界限，把经营性国有资本投资职能，转移给国有资本专业管理部门。同时财政全面地从企业财务日常活动中退出去，不再直接干预企业财务活动，也不再承担为企业弥补亏损和补充资金，归还贷款等责任。（二）公共教育支出内容与范围的界定与调整。目前，教育经费不足问题已经成为我国教育事业发展的主要障碍。因此，财政必须不断增加公共教育支出。但是，目前公共教育支出也存在着支出范围与结构严重不合理的问题，即：财政对社会共同

13、需要性教育负担的费用过少，对非社会共同需要性教育负担的费用过多；对基础教育投入过少，对非基础教育投入过多。因此，应转换财政在教育领域的职能范围，同时调整公共教育支出的范围和结构。从满足社会公共需要这一公共财政本质出发，可以把公共教育分为两类：一类是社会公共需要性教育（义务性教育），一类是非社会公共需要性的教育（非义务性教育）。在市场经济条件下，非社会公共性教育的供给应主要通过市场来解决，因为这类教育的结果往往会直接为受教育者及投资者增加收入。诸如岗前培训、职业再教育、普通高等教育、更高层次的教育等均属此类。这类教育应当通过市场来提供，受教育者本人或其它非政府部门如家庭、企业等对此付费，财政一般

14、不再全部承担此类教育费用。社会公共性教育则是为提高全民族文化素质而从事的教育，这类教育不一定直接为受教育者增加收入，但提高全民族的文化素质，也有助于实现社会公平，因此应当由政府以社会集中的方式提供，属于公共财政职能范围以内的事务。（3）抓好人员的招聘与配置。人员招聘是为了发展的需要，依据人力资源规划和工作分析的要求，选拔和录用组织所需的人才，实现所招人员与待聘岗位的有效匹配。招聘分为内部招聘和外部招聘。配置则是指人与事的配置关系，目的是通过人与事的配合以及人与人的协调，充分开发利用员工，实现组织的目标。农村信用社在具体的招聘与配置中，一是依据工作说明书汇同各岗位突出人员，确定关键胜任能力因素和

15、胜任特征，以此对内部现有员工从人与事总量配置、人与事结构配置、人与事质量配置、人与工作负荷是否合理状况以及人员使用效果方面进行分析，以发现现有员工是否存在使用不当、配置不合理等现象，以便通过内部调整解决问题，在内部配置、调整仍难满足需要时，就要招聘。二是注重内部招聘（提拔），农村信用社在需要招聘人员时，特别是需要管理人员时，应注意内部招聘与外部招聘的优缺点，内部招聘的优点是对人员了解全面、选择准确性高、了解本组织、适应更快、鼓舞士气、激励性强、费用较低。其缺点是来源少、难以保证招聘质量、容易造成“近亲繁殖”、可能会因操作不公造成内部矛盾；而外部招聘的优点则是来源广、有利于招到高质量人员，带来新

16、思想、新方法、树立组织形象。缺点是筛选难度大，时间长、进入角色慢、了解少、决策风险大、招聘成本大、影响内部员工积极性。因此，当前我国农村信用社在人员招聘上，应结合企业文化，以内部招聘为主。另留以10%中上层岗位供外部招聘。这样既可以给内部员工更多的发展机会，也可以促使外部新鲜血液的输入。三是依据农村信用社人员需求情况，运用科学的专业技能和策略，做好各个时期的人才招聘配置工作。四是按照人力资源规划的组织人事规划做好各阶段招聘与配置工作的评价，以不断改进、完善招聘配置工作。 （4）设计科学完善的绩效管理系统。绩效考评就是对人与事进行评价。即对人及其工作状况进行评价，对人的工作结果通过评价，体现人在

17、组织中的相对价值或贡献程度。在具体考评中，主要以特征性效标、行为性效标、结果性效标来进行考核，以衡量员工或部门的绩效水平、产生问题的原因、解决问题的途径等。通过绩效考评可以促进农村信用社的绩效改进、员工培训、人事调整、薪酬调整、激励以及确定员工的横纵位置。而对员工而言，可以加深了解自己的职责和目标、成就和能力获得领导的赏识、获得说明困难和解释误会的机会、了解自己在单位的发展前程等。农村信用社的绩效管理一是根据农村信用社的年度目标确定绩效管理的参与人员。二是依据先结果再行为后特征的原则分别确定相应的绩效考评方法。比如对门市人员运用行为导向型客观考评法，而信贷人员则选用结果导向型评价法。三是科学确

18、定各类人员绩效考评要素（指标）和标准体系。四是收集信息与资料积累进行考评。五是进行绩效沟通。在目标制定、计划订立、监督设施、实施过程等阶段均要进行沟通，以增强员工的信心，鼓励其斗志。六是考评结果反馈。七是对绩效管理的总结和开发，也就是对每次考核结束后进行总结分析，完善考评组织体系、方法、标准、过程等方面的不足，为下一次考核进行改进。在绩效管理中，需要注意的一是设立员工绩效评审系统，以监督评审考评结果；设立员工申诉系统，给被考评者提供一个发表意见的通道。以此确保绩效考评的公正性。二是注重测评分析员工的潜力。因为相对其它的指标而言，员工个人发展潜力不易测评。因此要从员工过去、现在、将来等三个方面的

19、表现结合360度测评，寻找员工的发展潜力，让每位员工都能做到人尽其才，才尽其用。总之，绩效管理的最终目标就是为了促进农村信用社与员工的共同提高和发展。 （5）建立科学的激励机制。从目前来看，在农村信用社建立科学的激励机制，首先要提高员工的工资、福利待遇。工资仍是员工的第一需要，员工到农村信用社工作的目的之一就是获得相应的报酬。另外报酬的高低也是衡量员工价值的标准之一。较高的工资不仅能使员工物质需要得到满足，同时也可满足员工的心理需要，对员工有很大的激励作用。在物质激励的同时，要注重员工的精神激励。要建立一种多维化的激励体系，如员工的自我成就感、工作自由度、工作自主性、表扬、奖励等。培养和增强员

20、工的组织归属感。通过激励机制来增强人的求胜欲和进取心，让员工不断为企业贡献。同时也要注意在支付高薪激励时应合理掌握薪酬管理的原则：一是对外具有竞争力；二是对内具有公正性；三是对员工具有激励性；四是对成本具有控制性。 （5）建立科学的培训与开发体系。企业员工培训教育工作是企业新的利润增长点，因此，农村信用社在全方位构建现代人力资源管理体系中应特别加强员工的培训与开发。一方面，要完善各类培训及与培训相关的制度、依据绩效考评所反映出来的员工情况和农村信用社自身发展需要，制定培训规划。有针对性的选择各类培训项目、教师、教材、方法对员工进行不断的培训提高，其中心就是让员工不断的适应当前和未来岗位的要求。其次是为每位员工做好个人发展规划。根据每一