巴西教育问题： 发展经济学视角的国际比较

1、拉丁美洲研究1998年第5期巴西教育问题:发展经济学视角的国际比较张宝宇美国著名经济学家西奥多舒尔茨提出的“人力资本”概念自60年代以来被人们普遍接受。所谓“人力资本”,即以劳动者的数量和质量所表现出的非物质资本。舒尔茨认为,强调人力资本就是强调人口的素质或质量在经济发展中的地位和作用。人力资本的形成中教育起着非常重要的作用。人力资本投资可以采取各种各样的形式。国家以扫盲、儿童早期教育、正规学校教育、职业培训等方式进行智力投资,培养和提高国民的智力、能力和技术水平,使其在现时和未来的劳动中形成知识存量,用于物质生产。所以,“对于国家建设,教育不再是一个令人费解的重要先决条件。教育作为一种人力资

2、源开发被看做是经济增长的一个关键的必要因素。”这正是60年代以来人力资本和国民教育成为发展经济学研究的重要内容的原因。以国民教育的视角比较不同国家经济发展模式,亦成为比较经济学研究的重要课题。发展经济学视角的巴西教育问题国际比较研究有助于全面认识巴西的经济发展模式。一、教育地位认识的提高与国民经济发展同步60年代以来,一些经济学家和教育学家以翔实的资料充分论述了教育在国民经济发展中的地位和作用,提出诸如“约40%的成人识字率或同样比重的小学入学率是经济发展的先决条件”,“恰当的人力资源开发是实现现代化的关键”,“发展教育是促进现代化的最强有力的因素”,等等。这表明,人们对教育地位的认识有了质的

3、提高。发展教育成为国家经济发展模式的重要因素,即国民教育的成败对国家经济发展有着举足轻重的影响。对教育在国民经济发展中的地位和作用的认识的深化是同经济发展同步的。巴西的现代化进程始于30年代。在此之前,巴西的当权者并未把教育视为国家的战略性问题,即国民教育未被纳入治国方略之中。巴西的头两部宪法(即1824年和1891年宪法均未提及教育问题。依据巴西学者的看法,当时巴西不存在教育,而仅有教学。巴西葡萄牙语奥雷利奥辞典将前者解释为一个过程,即开发人的体能、智力和道德的过程,以达到个人与社会较好的整合;后者的主要含义是知识的传播。那时,巴西名义上虽然存在负责管理全国教育的机构,但扎卡赖亚:粘土和植物

4、:第三世界国家中教育作用的主要比喻,转引自教育学文集:印度、埃及、巴西教育改革,第9页,北京,人民教育出版社,1991。同书,第11页。恩若尔拉斯若泽德卡斯特罗卡马戈:巴西问题研究,第174页,巴西陆军出版社,1979。参见葡萄牙语奥雷利奥辞典,巴西新边疆出版社。93实际上,各州乃至各校均各行其是。教育体制和课程设置仿效法国,严重脱离本国实际。教育主要服务于农牧业主和贵族,维护他们的利益和提高他们的身价。1930年,新兴资产阶级的代表上台执政后,巴西开始了工业化进程,教育作为国家的全局性问题也被提了出来。瓦加斯政府设立了教育部,集中管理全国教育事务。在1934年的宪法中,教育和文化问题第一次“

5、占据一席之地”。宪法规定,联邦政府负责制定全国教育方针,并给予地方财力支持,以执行其方针和政策。但同时规定,州和市必须分别将其预算资金的20%和10%用于教育事业。1937年宪法强调了职业教育的重要性,并规定在中小学开设手工教育课程。1941年颁布工业教育组织法。1942年成立国家工业学徒服务中心,以政府同私人合作的方式培养工业建设人才。1946年成立全国商业学徒服务中心。1959年颁布职业教育法。1961年颁布教育方针与基础法,建立了联邦教育委员会。1964年设立教育工资,规定企业按职工工资总额的一定比例提取资金用于教育。1969,规定在中小学对学生进行道德与公民教育,在高等学校开设“巴西问

6、题研究”课程。1968年颁布第5540号法令,对高等教育进行改革,调整科系设置以利于国家经济建设,为高校确定了教学与科研并重的任务。1971年颁布第5692号法令,改革旧制,形成了目前仍在实行的教育结构一级、二级和三级教育,并使二级教育具有职业教育特征。六七十年代,巴西经济学家和教育学家特别注意研究外国经济发展中教育因素的作用。战后,德国经济和日本经济的迅速发展对他们刺激很大。在巴西学者撰写的有关巴西经济发展的几部有影响的专著中,均有专门章节论述教育在国民经济中的地位和作用。曾在盖泽尔政府中任联邦计划部长的著名经济学家马里奥西蒙森,在其专著巴西:2002年中援引他人关于挪威1900 1955年

7、期间经济发展原因的研究成果,具体说明了人力资本开发的重要性。在这期间,挪威的经济增长率年均为3.46%。各个要素对此所作出的贡献为:劳动力0.46%,物质资本1.12%,教育与技术进步3.46%。发达国家和一些发展中国家在发展进程中普遍重视教育,开发人力资源以促进经济发展。在论及日本经济增长时,金森久雄曾说道:“经济水平低的日本一贯大力关注教育事业,从长期看,它是日本经济增长的原动力。”众所周知,日本经济发展取得显著成效的因素之一,是由于明治政府以来严格地执行了“人力开发政策”。日本很早就实行义务教育制度,因而成为世界上文盲率最低的国家。在1960年前后,日本政府就提出“人力开发”为目标的教育

8、政策。在国民收入倍增计划中,将“人力的开发与科学的振兴”作为重要课题之一,经济审议会发表了人力开发政策。研究韩国经济发展的专家普遍认为,韩国发展的一个重要特点是“教育超前”。1960年韩国的人口为2550万,在校学生总数为451.61万,占总人口的17.7%。同年,巴西在校学生总数为87.28万,占总人口(7000万的1.25%。60年代,韩国教育进入了新的发展阶段,各级学校升学率达到了西方发达国家的水平。1992年韩国开发研究院在韩国2000年蓝图中清晰地勾勒出该国当时的教育状况和未来的发展方向。其要点是:全力实施幼儿公费教育,提高幼儿入园率,到2001年,幼儿入园率达到69.3%;放宽小学

9、入学年龄的限制,有选择地允许5岁儿童入学,建立和健全跳级和留级制度;除了在全马里奥西蒙森:巴西:2002年,第134页,巴西陆军出版社,1973。金森久雄:日本经济增长讲话,第100页,北京,中国社会科学出版社,1980。同书,第99页。4国全面普及小学和初中义务教育以外,还规定特殊学生的免费教育可以延长到高中阶段;高等学校可以根据各自的特点分别命题考试,选拔学生,通过高考制度的改革,促进大学教育的发展并提高各大学办学的自主程度;发展专门科技学校教育,各地区都要设立高等技术学校;为加强科技教育,培养科技人才,在普通学校有计划地开设特别教育班,各地区都要开设英才培育中心;在高级中学开设职业教育课

10、程,通过职业教育,为毕业生就业拓宽选择余地,因为“在学历差别和工薪差别逐渐脱钩的趋势下,高中毕业生多有直接参加工作的”;鼓励实业界办科技学校,同时强化开放教育体制,使那些失去受高中和大学教育机会的成人,均能重新得到智能的开发与提高。二、巴西教育模式及其国际比较(一巴西的教育分为三级,两个层次。基本教育为第一级,中等教育为第二级,高等教育为第三级。两个层次为基础教育和高等教育。基础教育又包括幼儿教育(06岁、基本教育(714岁和中等教育(15 17岁。根据宪法,教育行政管理由三级政府分别实行。联邦一级设有教育部和联邦教育委员会(教育部负责执行教育法,制定有关条例,以及执行联邦教育委员会的决定。各

11、州设教育秘书处和州教育委员会(州教育秘书处以州教育委员会制定的原则为基础,统一和协调本州的教育政策,监管从事基础教育的私立学校。各市也设立相应的类似机构。此外,近年新成立的大学校长委员会和学校委员会(有学生代表参加对巴西联邦政府教育政策的制定和执行也有重要影响。根据巴西现行宪法,州一级政府在教育方面的首要任务是负责基本教育和中等教育;市一级政府在教育方面的主要任务是负责幼儿教育和基本教育。(二巴西三级教育目前在校人数分别为:一级教育3122万,二级教育451万,三级教育140万。巴西成人识字率为80%,发达国家平均为96%,中等发展程度国家平均为79%,欠发达国家平均为48%。巴西1519岁年

12、龄段人口的识字率为88%,中等发展程度国家平均为97%,欠发达国家平均为90%。25岁以上人口平均在校学习年限,巴西为4年,发达国家平均为7.4年,中等发展程度国家平均为5.4年,欠发达国家平均为2.4年。基本教育入学率,巴西为131%(以巴西法定入学年龄7周岁为基数,发达国家为100%,中等发展程度国家平均为96%,欠发达国家平均为75%。基本教育在校学生比重,巴西为86%,发达国家平均为93%,中等发展程度国家平均为92%,欠发达国家平均为16%。基本教育学生留级率,巴西为18%,发达国家平均为10%,中等发展程度国家平均为10%,欠发达国家平均为16%。中等教育在校学生比重,巴西为17%

13、,发达国家平均为48%,中等发展程度国家平均为37%。高等教育在校学生比重,巴西为11.5%,发达国家平均为22.4%,中等发展程度国家平均为13.3%,欠发达国家平均为2.5%。巴西目前经济活动人口为7100万,其中大约2000万人受过中等教育或某种类型的技术教育,受过高等教育的只有500万人。换言之,巴西目前有4600万劳动者未受过中等以上教育而在企业里从事现代化生产。因此,有人说“巴西教育水平之低乃是国家发展的瓶颈之一”,此话并不为过。更有甚者,巴西儿童和少年的文盲率较高,这必然导致未来劳动力质量低下,直接影响经济发展。根据巴西教育法,1014岁的少年应通过学校教育达到会读、会写和掌参见

14、巴西四月年鉴,第150页,1993。参见巴西日报,1997年3月8日。参见巴西人文发展报告,第36页,1996。巴西请看杂志,1996年12月4日。14握简单运算的目标。然而,就巴西全国而言,这一年龄段的文盲率高达14%。在教育比较先进的某些拉美国家(如智利、阿根廷和乌拉圭等,这一年龄段的文盲率在3%以下。巴西全国目前有童工450万,被遗弃儿童20万,他们根本没有机会上学。童工数量之大与巴西国民的贫困状况有关。据巴西地理统计局统计,人均收入只有1 4最低工资以下的家庭,在1014岁儿童中,单纯入学学习的占这一年龄段总数的59.6%,边学习边劳动的占14.7%,只劳动的占12.3%。人均收入为1

15、2个最低工资的家庭,上述3个指标分别为83.1%、8.3%和4%。人均收入为两个最低工资的家庭,则分别为91.5%、5.1%和1.2%。总体而言,巴西的教育水平在中等发展程度国家之下。(三一个国家教育水平的高低除决定于国家用于教育方面的公共投资外,也与家庭和个人在教育方面的支出有关。后者当然决定于家庭和个人的收入,但文化因素对此也产生重要影响。一些研究韩国和东亚发展模式的学者在论及这一地区的教育成就时认为,成就的取得在相当程度上是儒教影响的结果。儒教强调通过学习,并以考试竞争取得成就和社会地位的传统观念,深深地植根于韩国社会。大家都有不甘心落后的社会心理,尽其所能培养子女。联合国教科文组织一位

16、官员在有关教育问题的一本专著中写道,韩国的父母对教育子女的火热愿望,在其他国家里是难以找到的。教育经费(包括教师的薪金大部分来自学生父母的口袋,许多父母忍饥挨饿让子女上学。韩国的教育系统虽然纳入中央集权的统一管理之中,但学生读书的费用主要由家庭负担。19771982年,在小学阶段中,家庭负担为40%,在中学和大学阶段,家庭负担在70%以上。µ巴西与此有明显差距。(四巴西国民教育水平在地域之间和种族之间有很大差别。国民教育水平,城市比农村高,东南部和南部经济发达地区比经济落后的东北部和北部地区高。比如,巴西全国1517岁少年的文盲率为12.4%,而在东北部地区这一指标高达26.1%。就

17、全国而言,农村的文盲率是城市的3倍。在东南部和南部,文盲率低于7%,而在东北部皮奥伊州的农村却高达33%。巴西国民受教育的程度因种族不同而存在差异。像在其他社会生活领域一样,黑人与混血种人在教育方面亦受到极不公正的待遇。年龄在25岁以上的文盲率,白人为15%,黑人为35.2%,混血种人为33.6%。上学9年和9年以上的人口比重,白人为26.7%,黑人为9.3%,混血种人为12.7%。上学12年和12年以上的人口比重,白人为11.4%,黑人为1.7%,混血种人为2.9%。13%的白人具有大学以上学历,这一比重在黑人和混血种人中分别为4%和6%。受教育程度在性别之间的差别,近50年中发生了很大的变

18、化。总体而言,巴西目前女性学生所占比重在5岁和5岁以上学生总数中已达到51%,与女性所占人口比重相仿。在70年代,女大学生比重有较快增加。到80年代,这一现象发生在二级教育中,上高中的女生增多了。19801986年,高中女生增长了31%,同期男生只增长了10%。但是,女性教育在量方面的变化并未导致质的重大变化,一般女生在大学大多选择传统学科(如医学和人文科学。在圣保罗市,学技术的女性只占8%。女职工一半以上就职于纺织、制衣、制鞋和食品加工部门。(五中等教育落后是巴西教育模式的一个重要特征。评价国民的教育水平的一项重要指标是分析教育水平的人口分布。以此项指标将巴西与东亚某些国家进行比较,巴西教育

19、的一个显著特点是中等教育偏弱。巴西µ参见尹保云:韩国的现代化,第210211页,东方出版社,1995。24受过中等教育的人数只占受三级教育总数的7%。这一指数远远低于泰国(15%、马来西亚(21%和韩国(56%。此外,还存在另一个差别,在巴西达到中等教育水平人口中的一半进入大学,而上述3个国家这一指标约为20%。这说明,上述3个国家的教育体制旨在使大多数国民尽可能获得中等水平的教育。而巴西长期以来是将高等教育列为重点发展对象。教育部将预算的80%投向高教领域。巴西重视发展高等教育而轻视中等教育,原因可能是多方面的,比如与韩国等东亚一些国家相比,它原来的基础教育较好。1953年,韩国只

20、有13%的人能够读书写字,而当时巴西大约50%的人已达到这一水平,从而使其注意力转向了发展高等教育。但其重要原因在于工业化模式的选择上。战后以来,巴西政府采取耐用消费品和资本货物为工业化和经济增长的主导部门。它跳过了劳动密集型产业发展阶段。重点发展高等教育,以解决高新技术问题,形成科技人员队伍,同时亦使中产阶级数量扩大,吸纳高级耐用消费品的国内市场容量增加。但实践证明,“优先发展高等教育是巴西作出的一种错误选择”。从发展经济学的角度分析,巴西中等教育相对落后,对本国社会和经济的发展至少造成两方面的不利影响。一是中等教育落后导致普遍劳动力质量低下。巴西教育基本法规定,中等教育的目标之一是为毕业后参加工作的受教育者作基本的准备。言外之意,未受过中等教育而参加工作的人“先天不足”,很难掌握先进的生产技术,因而直接影响产品质量。二是文化水平低的员工往往是企业减员的首选对象。据巴西劳工部统计,在近年被解雇的员工中,23.2%的员工只读过一级教育中的4年级,51.7%的员工读过一级教育中的48年级,而受过二级教育的人只占被辞退总数的19.7%。显然,文化程度低的员工不仅工