提高新增建设用地项目履约率的思考

1、提高新增建设用地项目履约率的思考江苏省通州市国土资源局朱明均 226300实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。随着国土资源参与宏观调控的不断深入，人们对土地的认识有了质的飞跃。经济较为发达地区的县乡政府为了实现经济增长，增加财政收入，创造执政业绩，伙同用地业主利用现行政策法律的制度缺失“合法逐利”，虚报项目投入，小项目大用地，甚至利用假项目申请用地，造成项目用地依法审批后供地难、依法供地后不能按照土地使用权出让合同约定开工建设，出现了一边是建设用地需求膨胀，国家下达的建设用地指标不能满足经济社会发展的需要，一边是依法

2、批准的项目因资金不落实带来建设用地供应速度慢，或者是已经供地的项目土地闲置或投入不足，利用效率低下的怪现象。如何改进土地利用管理方式，切实提高土地供应后的利用效率，促进项目用地根据土地出让合同约定或土地划拨决定实施，是摆在国土资源部门面前的必须解决的实际问题一、形成项目用地违法违规使用的主要原因形成项目用地不按照土地使用权出让合同或划拨土地使用权决定实施项目建设的原因很多，有法律规范方面的，有政府及其国土资源部门的，也有用地者本身的，但是，主要原因是法律规范不完善和市县政府及其国土资源部门工作创新不够造成的。1、现行法律规定不严密给用地者投机钻营机会。项目用地审批后的跟踪管理，中华人民共和国土

3、地管理法第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”对土地批准后不按照批准的用途使用国有土地的，该法第八十条规定，“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”对不按照审批约定或划拨土地使用权决定开工建设的，没有相应的处罚条款。中华人民共和国土地管理法实施条例对此也没有相应规定。中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例（简称国务院第55号令）第十七条第二款规定：“未按（国有土地使用权出让）合同规

4、定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”，但是具体罚款标准及幅度并无规定。其他相关法律法规也未见规定。正是由于土地出让后不按照合同约定开工建设使用土地的法律制裁措施的操作性缺失，给土地投机者提供了钻营机会，形成建设用地闲置及利用效率低下的现象。最近公布的国有土地使用权出让合同补充协议（示范文本）对国有土地使用权出让后的项目开工竣工日期、单位面积投资强度、建设强度、工业用地中非生产性用地比例及土地闲置条件等等作了约定，通过严格行政许可和约定、严肃行政处罚，土地出让后违约使用的行为必将有所改变。2、地方政府政

5、绩考核给依法严管造成外部压力。贯彻落实科学发展观，建立资源约束型环境友好型社会是中央的宏观要求。促进经济发展，实现财政增收，特别是推动GDP的增长是地方政府考虑的主要问题。部分地方政府为了实现政绩工程，完成上级下达的指标任务或人代会、党代会确定的增长目标，时常伙同拟用地者甚至是虚假用地者膨胀投资规模，有的利用虚假项目少投入大圈地，建设用地审批后因征地补偿费及土地纯收益不能到位产生不能及时供地，或欠缴土地纯收益，或征地补偿费拖欠，侵害了被征地组织和失地农民的利益。有的即使依法支付土地取得费后，因项目不落实不能及时开工，项目开工典礼搞了几次就是不见厂房竖起来。有的因实际投入不足造成土地的闲置或低效

6、益，其最终结果是不能按照土地出让时的约定实施项目建设。2004年国务院改革国土资源管理体制时仅仅实现了省以下的人事垂直管理，财、物仍然属同级人民政府管理，同时“一把手”作为政府组成人员。这种并未真正做到人财物垂直的体制，仍然无法让市县国土资源实施最严格的管理制度。首先是国土资源部门领导干部，既要服从上级国土资源部门的领导，还要服从同级党委和政府的领导。其次，在贯彻落实法律法规和上级国土资源部门政策时必须要看同级党委和政府领导的脸色行事，否则，财物没有保障。第三，国土资源管理中的某些具体行政行为，如具体建设项目的安排审查和许可、土地违法案件的查处等在条条和块块的关系上更难处理，对上级国土资源部门

7、的各项决策很难执行到位。由于各地经济发展不平衡，一些地方政府受眼前利益的引诱，不时会牺牲环境和资源的可持续发展招商引资，满足领导的政绩需求。作为国土资源部门无法抗衡政府的决策，只能两边应付以求平安。由此可见，中央政策落实情况往往受地方党委、政府主要负责人的认识程度和执行程度影响很大。二、推进项目用地依约实施的几点建议坚决查处土地违法行为，全面提高土地节约集约利用水平，切实维护健康的土地市场秩序，依法保障正常有序的土地需求等是各级政府和国土资源部门的法定工作职责。当前，采取有效措施打击土地投机，防止、减少土地闲置和低效利用，保证土地供应后按照出让约定或划拨决定的使用土地，真正掌握土地调控的主动权

8、是首当其冲的任务。为此，笔者认为：1、严格执行国土资源现行法律规定。新增建设用地出让时应当约定施工进度和竣工时间，约定单位面积投资强度和容积率等建设强度，约定非生产性用地比例，约定违反出让合同应当承担的责任。对土地供应后的具体实施情况加强跟踪管理和行政指导，对拒不依照约定的用地者给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。上级国土资源管理部门必须加强检查和监督，对建设用地履约率低、土地闲置面积大及总体利用效率低的地区，加强整顿，必要时可以暂停新增建设用地审批。对典型的建设用地闲置、低效利用的项目用地必须立案查处。为防止建设项目不落实和小项目圈大地，可以实行征地费税金（不低于省定保护价）随审批材料一并

9、流转，征地补偿费及协议出让土地收益金（市县部分）随批复下拨，切实防止供地时地方政府减免土地收益金和征地补偿费不落实的现象发生。但是，采取上述措施，只能减少虚假项目用地，并不能有效提高土地供应后依照土地约定或决定利用土地的水平。多年的官场游戏规则积重难返，连从政为人治学甚称一代楷模的范仲淹都认为：“凡为官者，私罪不可有，公罪不可无”。放眼当前，地方领导只要不是贪赃枉法，很少会因用地问题追究责任。所以在为政绩效面前，在调控措施没有“一竿子”插到底的情况下，市县国土资源部门未经批准的项目用地依法查处的难度都很大，对利用不足行为进行处罚的难度就可想而知。为此，必须创新新增建设用地管理方式。2、创新建设

10、用地供应和管理方式。为了牢牢掌握土地调控的主动权，促进土地市场的健康发展，在现行管理体制下，笔者建议创新新增建设用地供应和登记发证制度，实施建设用地分段管理。即新增建设用地地价款与审批材料同时流转，土地依法批准后一次出让（或划拨），分期发证，或者是二次出让，分期发证。通过分段管理，可以在用地审批时有效甄别项目用地真伪，切实减少新增建设用地的虚假圈地，提高用地业主的主动履约率。一次出让，分期发证是指在签定土地出让合同时，依据项目行业、规模充分约定好土地使用的投资强度、建设强度及建设期限，以及相关的违约责任，同时发放同约定基本建设期限一致的（临时）土地使用证书。待项目依约履行后依据申请，在国土、建

11、设、规划等部门联合验收合格后发放（正式）土地使用证书。为了防止新增用地者囤积居奇，故意推迟建设项目开工期限，延长建设周期，导致公共产品不能按期交付，建议对某些项目实行二次出让、二次发证。即根据建设强度和期限约定，签订第一次土地出让合同，其出让期限为基本建设周期，发放（临时）土地使用证书。待基本建设完成并经有关部门验收合格后，签订第二次土地出让合同，发放（正式）土地使用证书，两次土地出让合同期限合计不得超过法律法规规定的最高期限。不管是一次出让，还是二次出让，对用地者违反约定，都应据实给予警告、限期改正、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚；对不可预见的或政府行为等因素引起的不能履约，经当事人申请，

12、可以延期一次并合理确定延期期限（但不能超过初次约定期限）。对中低价位、小套型的普通商品住宅用地也可按照二次供地、二次发证的方式进行。三、实施项目用地分段管理的积极意义项目用地分段管理，不仅可以有效甄别和抑制虚假投资，充分提高工业项目用地的投资强度和建设强度，而且可以控制膨胀的固定资产投资规模，减少商业银行的信贷风险，保障国家宏观调控措施的落实。同时也是土地利用管理的有效创新，可以提高国土资源参与宏观调控的水平。对上述建议，如果以部门规章或规范性文件给予认可或推行，效果一定会很好。1、实施项目用地分段管理可以有效防止新增项目虚假投资。新上建设用地项目，多数业主为了达到依法圈地的目的，往往采取高报

13、投资规模和注册资本。国土资源等部门在建设项目预审、确定用地规模及组织报批时一般是书面审查，待建设用地依法批准后，时常发生资金、项目等原因供地困难，当供地后，面对项目投资虽然超过约定标准的25%或应开工面积的1/3，但远远低于约定标准的用地现象时，国土资源管理部门已经失去了项目土地管理的主动权，给建设用地指标安排和国土资源的高效利用带来困难。如果采取项目用地分段管理，可以对虚假项目违约及时收回土地并依照约定调整用地主体，有效防止新增建设用地虚报项目及小项目圈大地现象的发生。有效杜绝垃圾项目依法圈地和浪费、低效用地的现象。2、实施项目用地分段管理可以有效提高建设项目投资强度。实行最严格的土地管理制

14、度，全面建立资源节约型社会是我国的长期战略方针。如何把中央的战略变成地方和广大人民的自觉行动，实施项目用地分段管理可以做到这一点，可以有效提高建设项目的投资强度。通过建设用地权属证书的分段发放，加强了项目用地供应后的监管及调控力度，制约了用地者的自由空间，提高了依法用地和依约实施的自觉性。将国土资源部门要求提高土地投资强度和建设强度变为用地业主自觉自愿提高投资强度和建设强度，实现了建设用地资源的依法高效利用，为建立土地节约型社会提供了有力的调控手段。3、实施项目用地分段管理可以有效克服固定资产虚假信贷土地使用权抵押是商业银行贷款的主要担保形式，现阶段过多的土地供应总量及宽信贷政策客观上推动了固

15、定资产投资规模的虚旺增长和银行的信贷规模，造成了虚假繁荣，同时也增加了贷款的系统风险和通货膨胀的诱发因素。实施项目用地分段管理可以在银企相互依赖性越发增强的当今帮助银行认识风险和化解风险，有效控制贷款期限和规模。对达不到自有资金比例及不按照用地约定，不按时完成基本建设投资的项目将很难获准银行贷款，因为土地出让合同及土地使用证书给银行贷款审核提供了及时有力的帮助，有效克服利用不动产虚假信贷。4、实施项目用地分段管理可以有效推进土地利用管理创新。施行项目用地分段管理是国土资源部门适应形势需要，是依据现行法律法规和国家政策的自主创新。现行法律法规对征地补偿费及土地纯收益的流转程序并无规定，只是要求土地补偿费必须依法及时足额支付给被征地经济组织，土地纯收益支付到同级财政。对国有土地使用权出让，国务院第55号令只是规定了不同用途的最高出让年限，并