政府征地中“公共利益”的法律界定

1、四川绵阳广播电视大学毕业论文政府征地中“公共利益”的法律界定姓 名 王文亮 专业班级 09春法学本科 指导教师 田宗福老师 二零一一年 三 月 十五 日提 纲一、绪论提出我国目前在城市化进程中，由于现有法律缺乏对“公共利益”的制度化认定，征地拆迁所引发的社会矛盾异常突出，为后文作铺垫。二政府征地中“公共利益”法律界定的重大意义和理论分析首先提出倘若没有法律对政府征地中“公共利益”加以合理的法律界定，那么将极易出现地方政府滥借“公共利益”之名任意征地的事实。从而损害民众利益，影响政府形象，对社会和谐造成不良影响。然后分析“公共利益”概念，以及它的价值体系应分为最优、次优、基本和一般四个层次。然后

2、对“公共利益”开展分析判断，利于“公共利益”进行更好的法律界定，促使它进一步保护被征地群体的长远利益和整体利益，有力推进城市化进程，构建和谐社会。三、研究我国应采取的界定方式及制度化建议首先提出国外大陆法系与英美法系的立法原则，他们在与土地征用有关的法律中分别采用了列举式和概括式。然后根据我国国情，提出我国应采取折衷式的法律界定方式。因目前对于政府征地过程中的“公共利益”，我国尚没有法律界定，所以笔者在此提出具有操作性的制度化建议，应该可以有效化解因政府征地引发的社会矛盾，并进一步加速我国城市化建设的步伐。目 录 摘要、关键词4一、绪论4（一）我国现行法律关于“公共利益”的规定4（二）我国征地

3、现状5二、政府征地中“公共利益”法律界定的重大意义和理论分析5（一）研究政府征地中“公共利益”法律界定的重大意义5（二）理论分析6三、研究我国应采取的法律界定标准、界定方式及制度化建议7（一）法律界定标准7（二）界定方式8（三）制度化建议9参考文献12政府征地中“公共利益”的法律界定【摘要】由于现行法律法规对政府征地中适用的“公共利益”界限不清，加上地方政府片面追求地方经济短期发展，导致地方政府滥用土地征地权，违法占地问题突出，任何项目用地大肆的以“公共利益”的幌子实施征用。因此，在中国目前尚不健全的市场经济体制和不完善的法律体系下，尽快对政府征地中“公共利益”的概念进行立法界定，对政府征地权

4、力进行有效的约束，已成为建设和谐、法治社会迫在眉睫的重要课题。本文以“公共利益”的主体多样性角度切入，对“公共利益”作纵向层次优先等级体系划分。并结合国外经验，对我国政府征地中“公共利益”的法律界定提出制度化建议，力求作为政府征地时的价值判断标准，达到有利于推进城镇化进程与构建和谐社会的目的。【关键词】政府征地 公共利益 法律界定一、绪论（一）我国现行法律关于“公共利益”的规定我国现行征地法律制度不健全，“公共利益”界定不明确，征地范围过宽。我国没有一部单独的征地法，涉及征地制度相关法律主要为:宪法第十条：国家为了“公共利益”的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。宪法第十三

5、条：国家为了“公共利益”的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。土地管理法第二条：国家为“公共利益”的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。土地管理法第五十八条：有下列情形之一的，可以收回国有土地使用权：(一)为“公共利益”需要使用土地的； 城市房地产管理法第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，根据社会“公共利益”的需要，可以依照法律程序提前收回。（二）我国征地现状截至2004年6月17日，据国务院五部委查验，全国30个省市区共清理出各类开发区6741个，规划用地3.75万平方公里，这一数字比现有城镇用地面积总和还要大。同时交通建设也大量占

6、用耕地，2003年全国高速公路建成里程累计为2.51万公里，比1998年就增加了19倍。此外，城市的形象工程和政绩工程也大量占地：超宽马路、超大广场、物流园区、高尔夫球场等等，农民的大量土地被征占。随着近年我国城市化、工业化、现代化的快速推进，需要以通过政府征用的方式供应大量建设用地。但由于我国征用土地制度存在许多缺陷，使土地被征地后的农民利益得不到有力的保障。据统计，目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的近40%，其中60%左右涉及征地问题。现行法律法规对政府征地中适用的“公共利益”界限不清，加上地方政府片面追求地方经济短期发展，导致地方政府滥用土地征地权，违法占地问题突出，这导致农民大量

7、上访，申诉的主要原因之一。二、政府征地中“公共利益”的重大意义和理论分析（一）研究政府征地中“公共利益”的重大意义什么是“公共利益”？“公共利益”包括哪些事项，哪些范围？我国现行宪法和法律对此还没有具体的界定。导致政府征地过程中出现大量问题，这些问题不解决必将造成严重后果。公权力主体出于“公共利益”的考量，有权依法对私权加以限制。但是，“公共利益”作为法律正当性和权威性的重要依据，其法律界定到底是什么，并且随着国家的不同、历史阶段的不同，“公共利益”呈现出不同的内容。作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用“公共利益”现象。近年来我国行政管理实践中的大量典型案例和经

8、验教训表明，政府等公权力机构没有准确把握“公共利益”的含义，“公共利益”象个筐，根据需要任意装填内容，个别部门甚至假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，严重影响了政府形象。因此，结合中国特定的历史现实和实证经验，研究“公共利益”的恰当法律界定，有利于提高行政机关依法行政能力和履行政府职能的能力，更好地保护私权利，促进和谐社会建设。模糊性的公共利益在一定程度上对公共利益进行了否定乃至对公共利益做了结构性的分解,这使得公共利益的实践价值存在着危机,进而进一步影响到基于公共利益所构建的各项制度的运行乃至整个社会的稳定和发展;模糊性的公共利益对法治社会、法治政府、人权保护以及反腐倡廉带来了困难,并

9、最终影响着社会主义和谐社会的构建。笔者认为公共利益理论的重要性以及构建社会主义和谐社会的需要使得对公共利益进行界定是必要的。（二）理论分析所谓“公共利益”，是指全体社会成员都能直接享受到的利益。例如：公共道路、公共卫生、灾害防治、国防、政府公共建筑、社会公用设施、文化教育事业、水利事业以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等。对于“公共利益”用地范围的界定，一些发达国家都已经形成了较完善的法律规范，我们可以借鉴，并且可以列举出详细的种类，以规章的形式予以明确，以便严格执行。经以上分析，“公共利益”的基本的特征如下：第一，它必须是多数人，并且一般应以过半数这种可操作的标准作为多数人的确定标准。

10、当然，确定是否过半数还有一个地域范围的问题。虽然在很多情况下以行政区划和地域基础作为标准是可行的，但必须考虑到现实中与其他不以地域为基础的利益情形如道路建设、交通设施等，在此种情况下，公共范围的界定就需要扩大至“利益效果所及之范围”。第二，主体必须是不确定的，即具有开放性，任何人都可以接近，都可以享受，而不是封闭的或专为某些个人所保留。从利益的内容看，不仅包括物质性的利益，还应包括精神性的利益。 第三，“公共利益”的内容是不确定的。这是公益概念的最大特征和最特别之处。公益内容的不确定性，既表现为利益内容的不确定性，也表现为受益对象的不确定性。这种不确定性告诫人们，“公共利益”的内容并不恒定，相

11、反会随着人们思想观念的转变以及客观社会的发展而呈现不同的内容。“公共利益”是一个开放性的概念，随着国别、历史演进和涉及领域的不同而不断变换着内容，法律赋予这个概念的内涵也不同。正是这种不确定性造就了它的普遍适用性。笔者认为，利益究其本质是一种主体对客体的价值判断。不同的利益主体如企业、工会、行业协会；生活在社会中的人民同时又具有多种身份，是多种主体的利益归属人，如企业中的工人是企业利益的相关人，也是其居住社区的利益相关人，“公共利益”呈现出立体性和交叉性的特征。因此，“公共利益”的价值体系建构不能从横向入手，只能以纵向的研究进路建立“公共利益”的价值体系。本文把“公共利益”分为以下四个层次：1

12、.最优层次全球性的“公共利益”。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作；保护可持续发展的环境；全球性传染病控制与治疗；建立统一、开放的商品和服务的全球性市场。2.次优层次国家性的“公共利益”。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整；发展教育事业；进行国家基础设施建设，如公路、铁路、机场；维持国家货币稳定，避免出现通货膨胀或紧缩。3.基本层次地方性的“公共利益”。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安；地方性的卫生和医疗建设；地方性支柱产业、支柱企业的发展，如海南省重点发展旅游业和热带农业。4.一般层次社区性的“公共利益”。如

13、社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区公共管理组织的管理行为等。以上四者的关系表现为：最优层次>次优层次>基本层次>一般层次。“公共利益”价值体系对政府征地权约束的合法性源于“帕累托最优”定理。所谓帕累托最优，就是指这样一种状态，在使一部分人境况变好的情况下，而不会使另一部分人的处境变差。如果政府的征地决策在使得一部分人生活变好的同时，令另一部分人的生活变得更差，那么这个政府征地行为不是增进“公共利益”，而是损害“公共利益”，就失去了合法性基础。基于以上对“公共利益”的分析判断，只有了解熟知这些概念、特征和价值体系后，我们方可对政府征地中关于“公共利益”进行更好的

14、法律界定，促使它进一步保护被征地群体的长远利益和整体利益，有力推进城市化进程，构建和谐社会。三、研究我国应采取的法律界定标准、界定方式及制度化建议（一）、法律界定标准 根据以上观点，为了进一步加强地方法规与国家上位法律的高度统一性，在地方政府征地过程中，统一界定“公共利益”标准，把公共利益具体化，将更有利于从实体与程序上准确界定“公共利益”。笔者建议，在审查政府征地行为时，可用以下标准考察其是否符合“公共利益”。 1、“公共性”标准。较私人利益而言，“公共利益”首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私

15、人选择机制来实现。2、合理性标准。由于一种“公共利益”的实现经常是以其他“公共利益”和私人利益的减损作为代价的，因此在界定“公共利益”时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部“公共利益”与整体“公共利益”、短期“公共利益”与长期“公共利益”加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的“公共利益”加以权衡；对实现“公共利益”的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。 3、正当性标准。“公共利益”的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证“公共利益”界定基于广泛的民意之上。 其四，体现公平性。“公共利益”是一种公众利

16、益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进“公共利益”，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。 （二）国外法律界定方式统一了界定标准后，接下来我们可以选择适合我国国情的界定方式。如何界定“公共利益”，决定了不同国家的土地征用范围，这与一个国家的经济社会发展水平、土地资源的禀赋及潜力、国体政体、法律制度等等有关。国际上界定“公共利益”的方式主要有两类。一是列举式。在与土地征用有关的法律中详尽地列出在哪些“公共利益”的情况下方能发动征用权。最典型的是日本、韩国、我国台湾省及香港特别行政区、印度

17、、波兰等等。实行这类方式的大体以大陆法系国家为主，但也并不绝对列举式的国家又分两种情况。一是以日本为代表的国家。在土地征用有关的法律法规中“穷尽”性地列出了所有35种可以发动土地征用权的“公共(益)事业”，并且几乎每种“公共事业”均相应有一部法律来约束，政府没有任意行政权，没有超法律限制，没有但书条款或保留条款，在这种情况下，不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。第二种是以我国台湾省为代表的情况，在土地法中列出了12种可以发动土地征用权的条件，但没有“穷尽式”地列举，有保留条款或但书条款，即第l1条规定的“其他以公益为目的的事业”，并且在前10条中规定得也不甚严谨，如“国防军事建设”

18、、“交通事业”、“公共事业”、“水利事业”、“公共建筑物”、“教育、学术和慈善事业”、“国营事业”、“城市再开发事业”、“有关国家经济政策实施的事业”等，这种范围可宽可窄，有一定的自由裁量权。二是概括式，即在与土地征用有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益方可发动土地征用权”，但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，例如澳大利亚、加拿大(各省情况不尽相同)、美国(各州情况不尽相同)等等。实行这类方式的大体以英美法系国家为主，但也并不绝对，因为目前西方在完善土地法体系的过程中，大陆法系与英美法系立法原则相融合的趋势日益明显。然而，即便是在“概括式”的国家，也不存在“因公之名”而为私

19、益(或部分公益部分私益)而发动土地征用权的可能。不象我国。虽规定只能为公益利益才能征用集体土地。但在实际操作过程中无限制扩大自由裁量权。而在国外，实行概括式的国家，有两种方式明确界定了“公共利益”：一是利用议会法律来规定何者为公共利益，如澳大利亚规定，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图的任何目的。二是通过法院来判决土地征用是否符合“公共利益”。 结合我国国情把“公共利益”在立法中列举出来。折衷式的界定模式是近现代成文法在立法技术上近于成熟的表现，既可克服列举式的僵化，保持法律的灵活发展性，又可克服概括式的高度不确定性，使法律便于操作并能控制日益膨胀的司法专断与行政恣意

20、，因而是可取的。（三）制度化建议 “公共利益”价值体系作为一种利益衡量与比较的方法，必须具体化为实体与程序上的权利和义务，约束政府征地权力的行使，令其符合“公共利益”的内在要求。 同时，将政府征地中“公共利益”用法律界定起来，不但是对政府征地权力进行有效的制衡。也推进了行政管理的法制化、民主化、科学化，还弱化了政府征地所引发的社会矛盾。同时更强化了政府在征地过程中的行政执行力，让在政府在征地过程中“有法可依、执法必严、违法必究”。这两点都将成为建设法治社会不可或缺的重要基石。1.在土地管理法实施条例第五章的“建设用地”中增设“公共利益”界定标准的条款。用概括加列举的方法和分类法对“公共利益”进

21、行界定。政府征地的“公共利益”需要是指被征的土地将被公共使用或者具备公共的用途，能增进全体社会成员的福利，包括但不限于：1军事用地；2国家政府机关及公益性事业研究单位用地；3能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；4公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；5国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；6公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；7水利、环境保护用地，如水库、防护林等；8其它公认或法院裁定的“公共利益”用地。2.在土地管理法实施条例第五章的“建设用地”中，增设政府征地预先公告、说明理由、听证程序，具体包括：（1）政府有预先公告并说明征地理由的义务。征地机关必须将征地的理由随同拟

22、征地公告向社会公开，告知相对人所享有的程序性权利。其中政府征地理由必须详细说明征地行为将会牺牲的利益及促进的利益，比较的标准是：其一，促进利益的层次高于牺牲利益的层次，如其牺牲的利益所属层次高于其促进的利益所属层次，其理由将不能成立；其二，若为同一层次的利益互换，则促进的利益必须具有“公共利益”相对性的特征（急需性和阶段性）。（2）土地权利人的异议权。土地现有权利人认为征地理由不符合“公共利益”标准的，可向征地机关提出异议，征地机关必须在时限内对异议作出解释，未经解释不得实施征地；现有权利人对解释不满意可要求举行听证。该权利能保障政府与被征地者充分沟通，让被征地者发表意见，让各方参与听证程序，对有损个人利益的政府行为及时提出异议；同时政府对这些异议必须作出合理的回应，保护利益相关人权利的实现，利用群众的力量限制政府权力的滥用。（3）土地权利人的诉权。当土地现