对城市更新模式的探讨

1、关键词 ：城市更新、旧城改造、旧城改造模式、旧城改造存在的问题 所谓“城市更新”是指对特定城市建成区内 （ 包括旧工业区、旧商业区、旧住宅 区、城中村及旧屋村等 ）, 根据城市规划和规定程序进行综合整治、 功能改变或者 拆除重建的三类更新活动。 城市更新不再沿用城中村改造、 旧村改造、 旧城改造 等表述，而采用了更具综合性、更注重城市品质和内涵提升的新概念。 作为人类定居和繁衍生息的地方， 城市是人类文明的结晶， 是人类寄托梦想和希 望之所。快速的城市化， 使城市渐渐出现了这样或者那样的诸多问题， 如生态环 境的恶劣，城市热岛、工业化带来的环境问题； 城市区别城市的特性在慢慢消失， 城市建筑趋

2、于单一， 城市风格趋于雷同； 城市化使得土地资源变得稀缺， 城市有 土地功能不能满足城市未来发展的需求， 城市处于不断的扩张中， 城市人口不断 膨胀。不断增长的城市人口与不断升级的功能需求， 对现代城市的建设与发展提 出了许多的要求， 旧城改造便顺势而生。 旧城改造既是城市局部更新的过程也是 个城市有计划、 有步骤地改善其全部物质经济社会环境的过程。 旧城改造历来是 城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程，是涉及到政府、社会、经济和 公众等方方面面的综合性工作，面临着许多矛盾和挑战。旧城改造存在的问题 旧城改造过程中存在的问题主要有五个：（一）市场化旧城改造的运作模式。 市场化的旧城改造运

3、作模式给公益性的旧城 改造项目加入了不少开发商自身的意愿， 并不能够完全代表城市居民的利益， 不 能够体现以人为本的思想。（二）单一的旧城改造开发模式。 每一个旧城改造项目都有着其不同的特点， 需 要我们因地制宜地对旧城改造项目进行开发， 因而需要选择不同的开发模式， 开 发模式的单一只能造成旧城改造项目个个都趋于雷同。（三）资金成为旧城改造的瓶颈， 严重阻碍着旧城改造项目的实施。 旧城改造项 目开发时间跨度大， 涉及人员多， 从而需要的资金额也非常的庞大， 改造过程中 的资金问题一直很突出。（四）指导着整个旧城改造工程实施的旧城改造制度还不够完善， 旧城改造的许 多操作不能得到有效的保证。（

4、五）整个旧城改造过程中， 被拆迁户的利益和旧城改造工程的进度有很大的冲 突。旧城改造模式研究 由以上分析得出，旧城改造过程中存在着很多问题， 要完全避免它们是不可能的， 但是要将问题出现后所产生的损失降低到最小还是可能的， 因而要从源头开始就 对旧城改造可能会出现的问题做以防备。 首先，要选择适合自身城市旧城改造的 整体运作模式；其次，要针对不同的改造区域类型选择适合的开发模式；再次， 在以上二者都具备的情况下， 针对当前预计拆迁情况和财政情况选择不同的拆迁 和融资模式； 最后，建立健全旧城改造制度体系， 从而使得旧城改造工程得以顺 利实施并有效地促进城市未来的发展。（一）旧城改造整体运作模式

5、。 该运作模式主要有三种类型， 即政府型、开发商主导型、 政府主导下的开发商参 与型。政府型运作模式即政府掌握控制权， 强化住宅的保障功能， 实施主体不用 开发商，改造区域不进行商品房开发， 所建房屋全部用于居民回迁。 开发商主导 型即将亟待改造土地交给发展商去进行整体规划改造， 政府不参与， 发展商根据 自身利益去进行房地产开发。 根据城市总体规划， 政府划出地块由开发商进行投 资，独立承担拆迁补偿、安置、回迁和商品房建设。政府主导下的开发商参与型 模式，即政府主导下的开发商参与。 市区两级政府共同做好居民的搬迁安置， 进 行总体规划、 土地开发和市政设施建设， 然后实行土地招牌挂， 由开发

6、商组织进 行设计、建造和运营。 开发商可以是由一家具有良好资质、 经济实力和旧城改造 经验的企业独立完成， 或者是分片区由不同的开发商完成。 这三种类型各有利弊， 我国目前的房地产开发大都基于开发商主导型模式。（二）旧城改造项目开发模式 。 以大规模和小规模渐进式开发模式为基础， 诸多学者们研究创新了其他旧城改造 模式，如模块式开发模式、软性开发模式、改造开发模式、城市历史文化遗产保 护模式（“整旧如旧”模式） 、整合开发模式等。 大规模改造属于巴洛克式改造， 它是对现有城市进行全盘否定， 追求“宏伟”与“巨大”。 该种改造方式导致最 直接的结果就是将贫民窟从一个地方搬到另一个地方。 由于片面

7、追求城市土地开 发强度和开发效益， 导致很多城市中心区域的改造缺乏弹性和选择性， 对城市的 连续性和多样性产生破坏性的影响。 因此，简·雅各布斯认为： “大规模改造并 不能解决城市中现存的问题， 同时还带来了一系列新的问题”。 因此，有必要以 渐进式小规模更新改造代替大规模改造 ， 通过渐进式小规模的整治改造， 该模式不仅可以改善居民的居住条件， 还可以实现居住社区与历史街区中文化的 继承与发展。 模块式开发模式是针对大规模、 多功能的旧城改造项目， 由单一的 开发商、单次难以直接完成， 利用模块划分的思路， 保证模块的相对独立性与完 整性，保证模块开发的资金收回， 同时利用规划组与

8、开发商的互动， 保证整个项 目目标的实现。 该模式适用于大型的、 需要进行全面的功能改变、 开发目标明确 的多功能配套地区。 软性开发模式的突出特点是， 它采用渐进式小规模理论， 在 城市改造过程中不强制居民一次性搬迁， 而是采取边改造边搬迁的方式。 改造开 发模式主要是针对街道进行的改造， 旨在快速实现大规模的改造。 首先，大型开 发商负责城市中心区位较好的街区改造，将其改造成为大范围的、高档住宅区 ； 其次，小型开发商负责不位于或者不挨近城市的中心区， 但是区位上仍有改造优 势的区域， 可以将其改造为小范围的家庭住宅 ，以此来换取一些公寓住宅进行出 售，从而获得利润；最后，在区位没有优势的

9、区域，房屋所有者可以用自己的积 蓄改造住宅，或者等到所在区域租金上升到能吸引小开发商时再对街区进行改 造。（三）旧城改造拆迁模式。“阳光”拆迁模式做法是坚持以人为本、公开、公平、公正的原则，规范拆迁行 为，制定好阳光拆迁政策，阳光拆迁补偿安置标准，阳光拆迁管理。把政府有关 部门的工作毫无保留地摆到群众面前，接受群众的监督，让群众明白拆迁政策、 参与评估裁决、受惠补偿安置，坚持拆迁公开，保障群众的知情权，努力从制度 环节上杜绝“暗箱操作”。 该模式源于成都的旧城改造， 在做法上主要有以下两 点阳光之处：拆迁评估补偿方面；实施拆迁听证制度，确保拆迁程序的规范化、 社会化。“不动迁”拆迁模式的核心就

10、是能不拆的尽量不拆， 重点强调对老建筑 的内部设施进行改造，而建筑的外形和结构按照规划保持原貌或进行适当修复， 对于确实不能使用的房子或者因改善片区整体水平的基础设施水平， 部分需要拆 除的必须拆除， 修建时可根据当地规范的风格特色， 进行就地的修建。 该模式也 可以说是一种综合整治模式， 即在满足城市形象、 居住条件、周围环境的情况下， 不动迁原地居民， 由居民自筹资金进行改造。 该模式的优点是保护当地的历史文 化，保留了城市原汁原味的形象和内涵， 维护了居民原有的生活方式， 解决了全 盘拆迁中可能出现的许多问题， 政府用于拆迁的成本也大大减少， 而且也体现了 政府更多地尊重群众的利益和意见

11、， 更多地充当协调角色， 这种改造可谓是深得 民心。“模拟”拆迁模式即在正式发出拆迁公告前， 所有之前的程序都预先进行 模拟。这种做法的优点是避免了被拆迁人认为旧城改造是政府与开发商的单边行 为的误解， 大大降低了居民在拆迁中可能产生的抵触情绪； 避免了群众因不满而 可能出现的群体事件等，较好地维护了社会稳定， 大大降低了拆迁中的阻力因素， 加快了拆迁的进度。 再者是“自主”拆迁模式， 政府依法明确被拆迁居民土地和 房屋的权益， 并在整个过程中进行监督和指导。 这种做法的最大优点就是实现了 居民、政府、企业的多赢，将“拆”和“被拆”变为利益的共同体。但要注意的 是，居民在拆迁中得到的好处主要由

12、居委会主导的拆迁公司掌握， 这就对居委会 的管理能力提出了很高的要求， 而且要防止少数人垄断权力和利益， 产生新的损 害被拆迁人利益的问题。（四）旧城改造融资模式。融资模式有很多种， 但究竟哪种最适合旧城改造项目， 还需要针对项目特质进行 分析，通过对西方旧城改造经验的分析，我们知道旧城改造的发展必然是 一种政府主导的， 走向三方的合作伙伴关系， 因而那些注重各方合作的融资模式 就比较适合旧城改造项目，如 PPP 和 PFI 模式， 资产证券化和产业基金模式 。 PPP 模式即公私合作模式， 是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模 式，是指为了完成某些公共设施服务 （包括公共服务领域其

13、他服务内容） 而在公 共机构与私人机构之间达成伙伴合作关系， 签署合同明确双方的权利和义务以确 保这些项目的顺利实施。 旧城改造是一个系统工程， PPP 模式与旧城改造项目的 结合，以政府作为主导方， 可以积极地制定激励政策引导私人机构的进入， 一方 面可以缓和政府的财政压力， 另一方面从公共管理的角度看， 私人机构的高效率 带入到公共部门， 有利于提高政府公共部门的绩效水平。 资产证券化（ABS 融资） 模式以项目所拥有的资产为基础， 以项目资产带来的预期收益为保证， 通过在资 本市场发行债券来筹集资金的一种项目融资方式。 实质是将基于旧城改造或资产 的现金流收入与原始权益人完全剥离，过户给特设信托机构（ SpecialPurpose Vehicle ）， SPV 通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用评级， 然后以债券的方式发售给资本市场的投资者， 筹集项目建设所需资金， 并以设施 的未来收入流作为投资者收益的保证， 不需要以发行者自身的信用做债券的偿还 担保。产业资金模式中， 旧城改造基金采用杠杆