河南土地利用总体规划

1、河南省土地利用总体规划（2006 2020 年）说 明河南省人民政府二OO八年十二月一、上一轮规划实施情况 1（一）上一轮规划编制背景 1（二）上一轮规划实施情况 1（三）上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因 4（四）对新一轮规划修编的主要启示 8二、新一轮规划修编过程 9三、 关于规划的指导原则和目标 12（一）规划指导原则 12（二）规划目标 15四、 关于土地利用潜力 17（一）建设用地节约集约利用潜力 17（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力 20五、 关于规划确定的土地利用结构与布局 21（一）关于土地利用结构调整 21（二）关于土地利用布局调整 24（三）本次规划重点保障的发

2、展领域 30六、 关于规划的任务 33（一）加快粮食生产核心区建设 33（二）推进建设用地节约和集约利用 36（三）关于保障重大工程建设用地 39（四）协调土地利用和生态环境建设 42（五）统筹区域土地利用 45（六）强化规划实施保障 46七、 关于主要用地指标的对接和安排情况 48（一）关于城镇工矿用地指标对接和安排情况 48（二）关于交通水利指标对接和安排情况 49（三）关于林地、园地指标对接和安排情况 49八、 关于其它几个重要问题的说明 50（一）关于基期和规划期 50（二）关于基础数据和图件 50（三）对耕地特殊情况的规划安排 51（四）关于城镇人口、农村人口测算的说明 52（五）关

3、于人均城镇工矿用地指标测算的说明 53（六）关于整理复垦开发补充耕地的类别构成及整理复垦开发目标实现可行性的说明 53（七）对上级部门提出的审查意见的采纳及修改情况 56按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资 源节约型和环境友好型社会的总体要求，在做好现行规划实施 评价和土地利用重大问题研究的基础上，我们编制了河南省 土地利用总体规划（20062020年）。现就有关情况说明如下：一、上一轮规划实施情况（一）上一轮规划编制背景上世纪九十年代初，我国经济进入快速发展时期，各地发 展经济的力度空前加大，各项建设对耕地的占用面广、量大， 耕地浪费十分惊人，粮食供需矛盾十分突出，出于对粮食安

4、全 的担心，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编 的主要指导思想。中共中央、国务院关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知（中发199711号）指出：“各省、自 治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕 地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。不符合上述原 则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。河南省土地利用总体规划（19972010年）就是在这一背景下编制完成的。（二）上一轮规划实施情况1、主要控制性指标实施情况（1）耕地减少量耕地减少量指标包括建设占用和退耕灾毁两部分。上一轮规划确定的19972010年耕地减少量为14.87万公顷，其中建 设占用耕地11.

5、20万公顷，退耕灾毁耕地3.67万公顷。19972005年全省实际耕地减少量为 28.59万公顷，超出 原规划目标13.72万公顷，其中建设占用耕地 13.89万公顷，生 态退耕及灾毁耕地14.70万公顷。(2) 耕地补充量耕地补充量指通过土地整理、复垦、开发活动新增耕地量。 上一轮规划确定的19972010年整理复垦开发补充耕地量为15.87万公顷，其中土地整理复垦补充耕地11.67万公顷，土地开发补充耕地4.20万公顷。19972005年全省实际补充耕地量为 11.95万公顷，占规 划指标总量的75.30% ,其中土地整理复垦补充耕地 5.78万公顷， 占实际补充量的48.37%; 土地开

6、发补充耕地 6.17万公顷，占实 际补充量的51.63%。(3) 耕地及基本农田保有量上轮规划确定的2010年耕地保有量812.03万公顷，基本农 田保有量为689.47万公顷。2005年底全省耕地总量为792.53万公顷，比规划目标少19.50万公顷。虽然规划实施期间耕地总量有所减少，但全省基 本农田保护面积始终稳定在689.47万公顷以上。2、“四查清”情况“四查清”是指按照国办发200532号文件要求，查清上轮规划实施期间新增建设用地总量；查清耕地和基本农田保 有量；查清存量土地和低效用地数量；查清违法用地数量和处 理情况。（1）19972005年河南省新增建设用地总量和构成情况1997

7、2005年河南省新增建设用地总量为16.83万公顷，年均1.87万公顷，其中占用农用地15.71万公顷（农用地中耕地13.89万公顷），未利用地1.12万公顷。19972005年河南省 新增建设占用耕地量虽突破原规划控制目标，但与河南省经济 社会发展速度是相适应的。19972005年全省新增建设用地构特殊用地1061公顷0.63%交通3.60万公顷21.41%居民点,2.76万公顷 16.40%城镇5.53万公顷32.83%水利0.74万公顷4.40%旱地405.51万公顷51.17%灌溉水田菜地64.58万公顷图2 2005年全省耕地构成成情况见图1。独立工4.09万公顷24.33%图1 1

8、997-2005年新增建设用地分类情况（2）全省2005年耕地保有量和构成情况截止2005年底，全省耕地保有量为 792.53万公顷，虽比原 规划目标（812.03万公顷）减少19.50万公顷，但与全国同期耕 地减少667万公顷相比，仅占全国减少量的 2.93%,河南省耕 地保护情况总体是好的。2005年河南省耕地构成情况见图 2。（3）河南省各类建设用地存量和低效利用土地情况2005年底，全省建设用地中存量和低效利用土地共36.12万公顷，其中存量建设用地 0.71万公顷，低效用地 35.41万公 顷。存量建设用地主要存在于城镇工矿用地中，其中闲置土地0.30万公顷，空闲土地0.12万公顷，

9、批而未供土地0.29万公顷。 低效用地主要存在于城镇工矿和农村居民点用地中，其中城镇 工矿用地中低效用地 10.64万公顷，农村居民点用地中低效用地 24.77万公顷。20062020年可盘活潜力预计为14.43万公顷，其中城镇可盘活潜力预计为0.18万公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为9.42万公顷，工矿用地可盘活潜力预计为4.83万公顷。这反映出河南省建设用地节约集约利用水平有待进一步 提高。(4) 河南省违法用地数量和处理情况19972005年河南省共查处违法用地案件67904起，涉及的土地总量7.71万公顷。截至2005年底，形成永久性违法用地 7.18万公顷，已处理结案的违法案件共

10、63076件，占全部违法用地件数的92.89%，涉及土地面积6.39万公顷，占违法用地面 积的82.90%。通过完善制止和查处机制，目前违法违规用地现 象已得到有效遏制。(三) 上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因1、存在的主要问题(1) 耕地保有量没有达到规划目标要求截至2005年，全省实际耕地面积 792.53万公顷，与1996 年相比，共减少18.50万公顷，与规划目标相比，共减少 19.50 万公顷。(2) 建设占用耕地指标突破规划控制目标规划19972010年全省建设占用耕地指标11.20万公顷，年均占用0.80万公顷。19972005年规划实施9年来，全省各 项建设实际占用耕地

11、 13.89万公顷，已突破规划控制目标2.69万公顷，年均实际占用1.54万公顷，是规划控制用地速度的1.93倍。(3) 建设占用耕地未实现占补平衡19972005年规划实施9年来，全省各项建设实际占用耕 地13.89万公顷，而通过整理复垦开发实际补充耕地量为11.95万公顷，缺口为1.94万公顷。(4) 各地实际实施情况与规划确定的区域、时序安排存在 不协调现象一是区域实施比例差异较大。18个省辖市中，建设占用耕地量已超过原规划控制指标总量的有郑州、济源、焦作、新乡、 商丘、许昌、安阳、周口、驻马店、南阳和洛阳11个省辖市，其中郑州和济源已分别超出1.41倍和1.38倍；其余省辖市实施比例相

12、对较低，其中濮阳和三门峡两市耕地占用量实施比例最 低，分别为58.10%和53.94%。二是建设用地增加与年度计划指 标存在不协调现象。19992005年国家下达河南省的年度计划 用地指标基本上呈逐年下降趋势，但河南省实际用地量却在逐 年增加，尤其是20022005年连续四年的实际用地量都远远突 破年度计划指标，这种现象一定程度上反映了用地计划与建设 用地的实际需求存在较大的矛盾。(5) 规划实施中县、乡规划调整频繁，影响了规划的严肃 性全省各级规划实施 9年来，依照法定程序，市、县、乡各 级规划共修编125次，其中涉及市级2次，县级23次，乡级100 次；各级规划共调整 748次，其中涉及市

13、级 21次，县级80次， 乡级647次。这样频繁的规划调整，严重影响了规划的严肃性。(6) 违法用地数量较大规划实施以来，全省共形成永久性违法用地7.18万公顷，占同期全部建设用地量的 42.66%。2、原因分析(1) 生态退耕面积远远突破国家下达生态退耕控制指标规划实施9年来，生态退耕实际发生量是原规划控制目标的4倍。主要原因是前些年受国家生态退耕宏观政策的影响， 河南省退耕还林力度较大。生态退耕国家不要求退一补一，这 是耕地保有量下降的主要原因。(2) 建设占用耕地指标太少河南省社会经济发展进程晚于沿海发达地区，九十年代中 期发达地区各种工业园区、开发区建设已达到一定规模，给后 期的经济社

14、会发展留下了空间，而河南省才刚刚起步，正是各 项建设用地高峰期。特别是中央关于加快城市化、工业化及加 强大型基础设施建设等一系列措施实施以来，河南省各项建设 步入了快速发展轨道，建设用地需求量进一步增大，相对于实 际需求，原规划国家下达指标明显偏低。（3）“占” “补”不同步规划实施期间实际补充耕地量与建设占用耕地量相比有1.94万公顷的缺口，造成占补不平衡的原因，主要是新土地 管理法是1999年1月才开始实施的，新法实施前的1997和1998两个年份并未要求占补平衡。除此之外，还有一部分违法 用地仍未得到处理，相应的补充耕地方案还有待进一步落实。（4）规划用地预测缺乏前瞻性由于上轮规划编制时

15、我国正处在由计划经济向市场经济转 型时期，用地预测所依据的各部门规划带有明显的计划经济特 点，加之规划期过长，对未来经济社会发展形势估计严重不足， 在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协 调等关系处理上未能很好地做到统筹兼顾，致使经济社会发展 需求与规划互相矛盾的情况时常发生，造成规划实施过程中频 繁调整规划。（5）制止和查处土地违法违规的力度还不够大受违法用地成本较低、用地报批周期较长、规划的前瞻性 不够及刚性过强等因素影响，前些年各地违法用地现象较为普遍，而执法力度不够大，制止、查处机制不健全则进一步助长 了土地违法现象的发生。（四）对新一轮规划修编的主要启示（1）要注重综

16、合统筹。要处理和协调好各业用地之间及区 域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其在空间上的布局。（2）要突出重点。现阶段要把重点放在经济社会快速发展 形势下，如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态 建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环 境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地， 从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。（3）要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间 的协调衔接制度。（4）要加强公众参与。建立健全公众参与制度，扩大规划 编制过程的开放性。除法律法规另有规定外，本规划及相关专 项规划经批准后，都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公

17、众对规划实施的监督。（5）要加强规划实施管理。一方面要加大规划实施监管力 度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划 目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。1、新一轮规划修编过程河南省新一轮规划修编开始于2004年7月，大体经历了以下几个阶段。（一）前期分析调研阶段（2004年7月2005年4月）2004年6月国土资源部下发了关于开展土地利用总体规 划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133号）,按照通知要求，河南省一是收集了新一轮规划修编所需的 大量基础资料（包括部门发展规划），二是对收集的资

18、料及规划 实施情况进行了系统的分析和整理，在此基础上组织省、市、 县三级完成了对上一轮规划的实施评价和新一轮规划用地指标 的测算工作。（二）专题研究阶段（2005年6月2005年12月）在各级规划实施评价和规划指标测算已取得阶段性成果的 基础上，2005年6月国务院办公厅转发国土资源部关于做好 土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）,要求在规划修编前，要按照“四查清、四对照”的要求 进一步完善上一轮规划实施评价，并进行加强耕地和基本农 田保护等六个土地利用重大问题的研究。按此要求，河南省 全面开展了土地利用总体规划修编前期研究工作，于2005年10月底完成了初稿，反复论

19、证修改后，于2005年12月底将前期 研究成果上报国土资源部。前期研究完成的成果共有十项，分 别是： 河南省土地利用总体规划实施评价（19972010 年）; 河南省加强耕地及基本农田保护研究； 河南省节约和集约利用土地研究； 河南省优化城乡用地结构和布局研究； 河南省统筹区域土地利用研究； 河南省土地利用与生态环境建设协调研究； 河南省土地利用总体规划保障措施研究； 河南省土地利用战略研究； 河南省前期研究工作报告； 河南省前期研究综合报告。上述为国办发200532号文规定的6个重大问题 研究的内容。（三）规划大纲编制阶段（2006年4月2006年10月）专题研究工作完成后， 河南省于200

20、6年4月启动了省级规 划大纲的编写，于 2006年8月中旬完成了初稿，2006年和9 月初提交规划修编专家委员会征求意见。根据专家提出的问题 和意见，课题组对纲要做了相应的修改和完善。（四）充实完善阶段（2006年11月2008年6月）2006年9月国务院第149次常务会议专题听取了全国规划修编情况汇报，对全国规划修编提出了更高、更明确地要求。国土资源部按照国务院的指示精神在完善全国规划的同时，对 各省省本级规划修编也进行了安排部署，按此要求河南省规划 从重新核实各类用地基数、深化专题研究入手，着重做了以下 四方面的工作：一是进一步做实基数核查等基础性工作；二是 加强学习，进一步认清土地利用面

21、临的严峻形势，进一步领会 省委、省政府关于全省经济社会发展的战略构想，把严格保护 耕地，保障科学发展用地，高效集约利用土地的用地方针通过 规划修编加以具体贯彻；三是以落实全省主体功能区为契机， 进一步优化土地利用的结构与布局；四是对规划大纲初稿进行 进一步的修改完善。（五）协调论证及规划报批阶段（2008年7月2008 年10月）在修改完善规划前期研究和规划大纲的基础上，2008年7月，受河南省人民政府委托，河南省国土资源厅发函请省发展 改革委员会、建设厅、交通厅、水利厅、林业厅、农业厅等有 关单位对完善后的成果进行论证，根据各部门函审提出的意见，课题组又进一步对大纲做了充实修改，形成河南省土

22、地利用 总体规划（20062020年）（以下简称规划）及规划说明 （送审稿）。2008年10月由河南省人民政府报送国土资源部审查，并报请国务院审批。三、关于规划的指导原则和目标（一）规划指导原则规划确定的土地利用指导原则共五条，其基本内容较 为丰富，但其着眼点就是要处理好保护耕地、保障发展与保护 生态的关系，实现可持续发展。 规划指导原则的提出是基于 对全省土地利用存在问题的认真分析，对今后一个时期全省土 地利用面临的机遇与挑战的清醒认识，对各业、各类用地增长 态势的科学预测。就土地利用而言，河南省存在以下几方面主要问题：人地 矛盾尖锐、耕地总体质量不高；耕地后备资源严重不足，开发 限制因素多

23、；建设用地利用方式不够集约；扩大增量与盘活存 量统筹考虑不够；生态环境问题较为突出（具体见附录1）。就土地利用面临的机遇而言，一是国家推进“中部崛起” 的战略决策和实施“两个比照” （老工业基地城市比照实施振兴 东北地区等老工业基地政策，欠发达县比照实施西部大开发有 关政策）政策为河南省创造了难得的发展环境；二是国家“土 地新政”的出台，土地节约集约倒逼机制的建立，政绩考核办 法的完善，耕地保护共同责任机制的倡导，有利于在全省上下 形成节约集约用地和保护耕地的社会氛围；三是国家东、中、 西区域协调机制，中原城市群内部、中原城市群与其它区域间 的统筹协调机制正逐步建立和加强，这有利于河南承接东部

24、沿 海地区产业转移，实现跨越式发展，有利于土地利用空间格局 向合理分工和互利协作发展，有利于促进区域和城乡土地资源 的优化配置；四是民主法治和政治文明不断发展，公众参与程 度日益提高，有利于规范、约束和监督土地利用和管理行为， 促进建立公平有序的土地利用环境；五是河南作为全国粮食主 产区的战略定位，不断增强的综合实力，有助于各级政府加大 对基本农田保护和建设的财政投入，这将为加强耕地保护能力 建设，依法、全面开展土地整理复垦开发，实现耕地占补平衡 提供条件。就土地利用面临的挑战而言，一是我国区域间发展的竞争 加剧，在河南省经济社会高速发展，固定资产投资增速高位运 行的情况下，国家的照顾和倾斜难

25、以满足社会经济发展的用地 需求，资源环境的“瓶颈”制约依然严峻；二是由于历史原因、 社会观念及长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响， 加之盘活存量用地往往触及矛盾多、所需投资大，使得土地集 约利用水平的提高将是一个艰难、缓慢的过程；三是城乡、区 域统筹不够、土地利用率较低。一些地方城乡、区域土地利用 缺乏统筹，产业盲目竞争、无序发展现象比较严重，降低了土 地资源利用的整体效率，严重影响了城乡、区域协调发展；四 是生态环境破坏严重。一些地方不顾资源环境承载能力，过度 开发建设，导致土地退化和破坏严重，生态环境质量恶化，削 弱了区域可持续发展的能力。就各业、各类用地的增长态势而言，2020年

26、全省要实现人均生产总值翻两番、城镇化率达到50%以上、基本实现工业化和中原崛起的目标。就必须坚持以工业化为主导，加快工业基 地建设、壮大优势产业、培育高新技术产业、改造提升传统产 业；必须坚持以大中城市为主、大中小城市协调发展的城镇发 展战略，积极推进中原城市群建设，构建城镇发展轴，完善城 镇体系和经济网络；必须加快以中原综合运输大通道建设、南 水北调、火电基地建设等为代表的交通、水利、能源等相应的 基础设施建设。工业化、城镇化的推进和基础设施建设的快速 发展都需要有大量的土地做支撑，将对土地资源尤其是耕地资 源造成巨大的压力。随着人口高峰的逼近和人民群众生活水平 的日益提高，对粮食和林畜产品

27、的需求越来越大、对生态环境 的要求也越来越高，加之河南是全国重要的粮食主产区，担负 着保证全国粮食安全的重任。这就要求必须确保耕地的大体稳 定，确保林地及其他生态用地面积的适度增长。综上，今后十五年既是河南省实现经济振兴的战略机遇期， 又是资源约束明显，社会矛盾突出的问题凸现期。就土地利用 而言，机遇与挑战并存，机遇大于挑战，全面、准确落实规 划提出的五项指导原则，是今后一个时期应对各种土地问题 的关键所在，全省上下必须按照规划确定的指导原则，进 一步加大基本农田保护力度，大力提高土地节约集约利用水平，统筹安排、合理保障各业各类发展用地，促进社会和谐发展和土地资源的充分、高效、合理、持续利用。

28、（二）规划目标规划确定的主要目标共六项，分别是耕地和基本农田 得到有效保护；土地节约和集约利用水平明显提高；城乡和区 域统筹的土地利用格局基本形成；土地利用结构得到优化；土 地整理复垦开发全面推进； 水土流失和土地污染状况明显改善。目标确定主要考虑了以下方面：（1）必须严格保护耕地和基本农田，确保全省耕地和基本 农田保有量不低于国家纲要下达的控制指标的要求。（2）必须转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求。 节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才能保障科学发展的用地需求， 因此，本规划在目标中单列了节约集约利用土地的目标，并从 存量用地盘活、单位建设

29、用地 GDP和二三产业产值、人均城镇 工矿用地三个方面进行了细化与量化。（3）必须优化土地利用布局，实现城乡、区域统筹发展。河南省城镇体系规划以河南省现有城镇和产业布局为 基础，结合各地区的经济发展水平、资源条件、开发强度及整 体空间发展秩序，把全省城镇体系空间结构规划为“一群、三 区、四带、两轴”。本规划吸纳了城镇体系规划的研究成果，在 规划目标中提出了按照河南省城镇体系规划确定的城镇体系空 间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，并结合 国家下达建设用地指标提出了城镇工矿用地占城乡用地总面积 的控制比例，及中原城市群用地占全省城镇工矿用地控制比例 等预期性目标。制定这一目标，目的在

30、于优化城镇、产业用地 布局，协调城镇、区域、产业之间的发展秩序，发挥各区域比 较优势、实现城乡、区域统筹和全省社会经济的又好又快发展。（4）必须不断优化土地利用结构。优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标， 优化土地利用结构的总体思路是保持耕地数量的大体稳定，不 断增加林地、园地等主要生态用地的面积，控制建设用地总规 模的过快增长，建设用地内部保障交通、水利等基础设施用地、 重点城镇发展用地、 重要的产业集聚区用地和民生用地的需求。规划中“土地利用结构不断优化”目标是在遵循上述思路 的基础上，以国家纲要下达河南省的主要控制指标为依据结合 河南省实际确定的。（5）必须落实耕地占补平衡。

31、坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食 安全考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是特定时期 确保耕地保护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地 整理、土地复垦和土地开发，耕地占补平衡提倡以整理复垦为 主，适度进行开发，通过整理复垦在补充耕地数量的同时，提 高耕地的质量，改善生态环境。据此，规划以占补平衡为主线，提出了规划期内通过土地整理复垦和开发补充耕地6.65万 公顷的目标要求。（6）必须保护生态环境。本次规划从巩固退耕还林成果、治理水土流失、大力植树 造林、加强耕地污染防治四个方面提出了生态环境保护的具体 目标。四、关于土地利用潜力土地利用潜力状况是土地利用结构和布局

32、调整的基础依 据，土地利用潜力包括建设用地集约利用潜力、农用地整理补 充耕地潜力、土地开发补充耕地潜力等方面。（一）建设用地节约集约利用潜力1、城镇集约利用潜力2005年河南省城市（38个）用地9.83万公顷，建制镇用地 7.63万公顷，分别占全省土地总面积的 0.59%和0.46%。由于部 分企业在产品结构调整中建新不用旧、征用土地后不能按预定 计划进行建设、宽征窄用、企业经营不善、欠费压卷等原因， 形成了一定量的空闲、闲置、批而未供和低效用地。根据河南 省城镇存量建设用地专项调查，2005年全省现有存量土地为0.71万公顷，包括闲置土地0.30万公顷，空闲土地0.12万公顷， 批而未供土地

33、0.29万公顷，此作为规划近期可实现潜力。城市、建制镇远期节约集约潜力采用多因素综合评价法，并结合城镇改造样区经验进行测算。根据测算，河南省远期城市集约利用 潜力为0.83万公顷，远期建制镇集约利用潜力为1.51万公顷，两项合计远期潜力为 2.34万公顷。2、农村居民点集约利用潜力2005年河南省农村居民点总面积为140.43万公顷，占建设用地面积的65.25%，人均用地为207.3平方米，远高于国家村 镇规划人均150平方米的最高标准。据 2005年河南省“三项整 治”潜力专项调查，仅 20052010年农村居民点周边闲散土地 整理潜力就达9.41万公顷，占农村居民点总面积的6.71%，规划

34、将此视作近期可实现的农村居民点潜力。规划期内，农村居民点整理将面临三方面机遇：一是快速 推进城镇化的机遇。随着城镇化的快速推进，将有相当一部分 农村人口进入城镇，这将使农村居民点的大规模整治成为可能。 二是新农村建设的机遇，这将为农村居民点整理提供资金和政 策支持。三是城镇用地增加与农村居民点减少相挂钩的政策机 遇。在综合考虑现状规模，人口变动，面临机遇的基础上，测 得全省农村居民点远期节约集约用地潜力为15.36万公顷，近远期合计为24.77万公顷。农村居民点集约利用潜力又分为再利用潜力（即继续用于 农村居民点用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中农 村居民点转化为耕地潜力按总潜力的 5

35、0%进行统计计算。3、独立工矿集约利用潜力2005年河南省独立工矿用地 22.69万公顷。现状独立工矿 用地由于以下原因造成了比较严重的低效利用和废弃现象，一 是一些采掘类工矿企业因矿产资源枯竭被废弃，二是一些乡镇 企业在经历了粗放发展以后逐步衰败，三是一部分砖瓦窑停产 后没有及时复垦等。根据河南省“三项整治”规划，已纳入近期规划整治的砖 瓦窑和工矿废弃地节地潜力为4.80万公顷，规划将其视为独立工矿近期可以实现的集约利用潜力。河南省正处在工业化加速 推进的阶段，为实现中原崛起和全面建设小康社会的宏伟目标， 在2020年之前将有相当数量的独立工矿开工建设，而现有的独立工矿由于资源枯竭、市场变化

36、、环境保护等各方面的因素， 低效使用、废弃现象将不断出现。本次规划以单位独立工矿用 地国内生产总值为集约利用参考标准，测得河南省独立工矿用 地远期潜力为3.50万公顷，合计规划期内总潜力为 8.30万公顷。独立工矿集约利用潜力也分为再利用潜力（即继续用于独 立工矿用地或城镇发展用地）和转化为耕地潜力，其中独立工 矿转化为耕地潜力按总潜力的 50%进行统计计算。综上所述，河南省规划期内建设用地节约集约总潜力可达 到36.12万公顷，补耕潜力可达到 16.56万公顷。各类地可实现 的集约用地潜力安排见表 41。表4-1河南省各地类建设用地节约集约利用潜力单位：万公顷用地类型近期潜力远期潜力合计小计

37、其中： 补耕潜力小计其中： 补耕潜力小计其中： 补耕潜力城镇用地0.7102.3403.050农村居民点用地9.414.7115.367.6824.7712.39独立工矿用地4.802.423.501.758.304.17合计14.927.1321.209.4336.1216.56（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力1、农用地整理补充耕地潜力农用地整理补充耕地潜力包括耕地整理补充耕地潜力和林 地、果园整理补充耕地潜力两个方面，本次规划林、果地整理 补充耕地潜力不予考虑，仅就耕地整理补充耕地潜力予以说明。河南省待整理耕地区共涉及全省158个县（市、区），总面积为893.64万公顷，其中包括耕地

38、 800.83万公顷，沟渠、农村 道路和田坎等辅助生产设施用地74.60万公顷，零星地类18.21万公顷。全省待整理耕地区辅助生产设施用地及零星地类面积 占待整理区总面积的 10.39%。全省现有农田普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路 沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多等 粗放利用的状况，难以适应现代农业发展的需要。通过合理规 划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分开发零星未利用地和复垦废弃地，全省可以增加有效耕地面积37.08万公顷，耕地整理潜力系数总体上在4.15%左右。2、土地开发补充耕地潜力河南省人多地少，待开发耕地后备资源总体不足，现有待 开发耕地后备资源主要

39、分布在黄河沿岸和豫西、豫南及豫北山 地丘陵区，资源类型主要以滩涂、荒草地为主。根据河南省 黄河滩区耕地后备资源适宜性评价，全省黄河滩区面积共计11.82万公顷，其中老滩区面积 4.68万公顷，新滩区面积 7.14 万公顷。老滩区宜耕地面积共计4.09万公顷，占老滩区总面积的87.4%。另据2005年末土地利用现状变更调查，全省未利用 地总量（扣除黄河滩区面积）为213.96万公顷，经综合分析评价，未利用地开发增加农用地潜力为98.87万公顷，占待开发土地总面积的55.27%，其中增加耕地潜力为 5.87万公顷，占待开 发土地总面积的 3.28%。五、关于规划确定的土地利用结构与布局（一）关于土

40、地利用结构调整1、土地利用结构调整的原则（1）贯彻下位规划服从上位规划原则，依据全国规划纲要下达河南省的各项土地利用指标进行调整。（2）贯彻因地制宜原则，充分结合河南省实际进行调整。（3）贯彻统筹兼顾、综合最佳原则，实现土地利用结构的 整体优化。2、新一轮规划国家下达河南省主要指标情况（1）耕地和基本农田保有量全国规划纲要下达河南省 2010年耕地保有量为791.47万公 顷，2020年耕地保有量为789.80万公顷。全国规划纲要下达河南省新一轮规划基本农田保护面积为678.33万公顷。（2）建设用地规模全国规划纲要下达河南省2010年建设用地总规模为 225.20万公顷，2020年建设用地总

41、规模为240.73万公顷。其中近期净增量为9.98万公顷，远期净增量为15.53万公顷，规划期内净增量共计25.51万公顷。全国规划纲要下达河南省2010年城乡用地规模为186.00万公顷，2020年城乡用地规模为194.00万公顷。其中近期净增 量为5.43万公顷，远期净增量为 8.00万公顷，规划期内净增量 共计13.43万公顷。全国规划纲要下达河南省2010年城镇工矿用地规模为48.00万公顷，2020年城镇工矿用地规模为66.00万公顷。其中近期净增量为7.86万公顷，远期净增量为18.00万公顷，规划期内净增量共计25.86万公顷。（3）建设占用农用地和耕地全国规划纲要下达河南省20

42、062010年建设占用农用地指标8.20万公顷，其中耕地 6.33万公顷。(4) 整理复垦开发补充耕地全国规划纲要下达河南省20062010年整理复垦开发补充耕地6.33万公顷。3、土地利用结构调整的结果做到了耕地占补平衡。20062010年，全省建设占用耕地控制在6.33万公顷之内，全省补充耕地面积不低于6.65万公顷，其中土地整理复垦补充耕地4.57万公顷；土地开发补充耕地2.08万公顷。适当增加了园地面积。到2020年，全省园地面积由2005年的31.81万公顷，增加到 34.12万公顷，净增加 2.31万 公顷。其中到2010年，增加到32.85万公顷，净增加1.04万公 顷。扩大了林

43、地面积。到 2020年，全省林地面积由 2005 年的301.91万公顷，增加到 338.30万公顷，净增加 36.39万公 顷。其中到2010年，增加到314.89万公顷，净增加12.98万公 顷。保持了牧草地面积的基本稳定。到2020年，全省牧草地面积由2005年的1.44万公顷，增加到1.46万公顷，净增加 0.02万公顷。其中到2010年，增加到1.45万公顷，净增加0.01 万公顷。严格控制了城乡用地规模。到 2020年，全省城乡用地 规模由2005年的180.57万公顷，增加到194.00万公顷，净增 加13.43万公顷。其中到2010年增加到186.00万公顷，净增加 5.43万

44、公顷。增加了城镇工矿用地。 城镇工矿用地面积由 2005年的 40.14万公顷，增加到 2020年的66.00万公顷，净增加 25.86万 公顷。其中到2010年增加到48.00万公顷，净增加7.86万公顷。缩小了农村居民点用地。全省农村居民点用地由2005年的140.43万公顷，减少至 2020年的128.00万公顷，净减少 12.43万公顷。其中到2010年减少至138.00万公顷，净减少2.43 万公顷。增加了交通、水利及其他用地面积。到2020年，全省交通、水利及其他用地面积由2005年的34.65万公顷，增加到46.73万公顷，净增12.08万公顷。其中到2010年，增加到39.20

45、 万公顷，净增加4.55万公顷。减少了未利用地面积。2005年全省未利用地面积211.14万公顷，到2010年调整为190.83万公顷，净减少 20.31 万公顷；到2020年调整为157.33万公顷，净减少53.81万公顷。（二）关于土地利用布局调整1、土地利用布局调整的总体思路（1）按照城镇体系规划配置城镇建设用地规划期内，河南省坚持走以发展大中城市为主、大中小城 市协调发展的城镇化道路，努力提高城市的人口容量，改善城 市的空间布局，严格控制城镇土地的盲目扩张，实现城镇健康、 有序、集约化发展。加快省辖市建设步伐，突出中原城市群建 设，逐步形成以省辖市为骨干、以中小城市为依托，以建制镇 为

46、补充，布局合理、协调发展的城镇格局。（2）按照各省辖市资源禀赋、环境容量和产业集聚区规划 配置工业用地目前，河南省依据各省辖市区位优势、资源禀赋、环境容 量及现有的工业基础等编制了全省产业集聚区规划，规划期内 要以此为基础，继续大力推进工业结构的战略性调整，保障食 品、有色、化工、汽车、装备等五大优势产业用地，进一步优 化工业用地布局，大力推进特色产业集聚区的形成，实现各集 聚区产业间的融合和土地的集约利用，促进工矿用地效益的不 断提高。（3）有保有压，保障重点区域，重点产业的发展用地规划期内国家下达河南省城镇工矿用地增量指标为25.86万公顷，这一指标与河南省城镇、产业集聚区的巨大用地需求

47、相比，缺口较大。解决供需矛盾的主要途径只能是有保有压。 规划期内要优先保障水利、交通、能源、环境综合治理等基础 设施和国家重点建设项目用地；城镇发展用地要区别对待，重 点保障中原城市群、区域中心城市、重点县市和重点镇的发展 用地；重要的生态保护用地、旅游设施用地、社会主义新农村 建设中基础设施建设用地要给予保证。规划期内对农村居民点用地要加大管理力度，杜绝违法用 地。在人均用地严重超标的区域，不再安排新的用地指标；要 通过机制创新，鼓励引导乡镇企业向小城镇聚集发展，严格限 制在村庄分散办工业；过度投资或低水平重复建设严重的行业 及环境污染严重的项目，要加大土地宏观调控力度，控制盲目 建设，防止

48、土地浪费；风景名胜区、森林公园、自然保护区、 基本农田保护区、大型湖泊、水源保护区、泻滞洪区及其它生 态敏感区要禁止开发或控制开发强度；低效利用区、产业过度 密集区要控制新增同类用地规模。（4）按照农村居民点用地增减自求平衡的原则，配置新农 村建设用地一是要抓住新农村建设的历史机遇，稳步推进农村居民点 整理，适时调整农村居民点用地布局，做到农村居民点增加用 地、农村基础设施增加用地与农村居民点整理减少用地相挂钩。 二是在农村居民点用地、农村基础设施用地增减自求平衡的基 础上，以规划为依托，进一步加大农村居民点及其他集体 建设用地整治力度，完成国家下达的12.43万公顷居民点减少目 标，并在国家

49、政策许可的范围内，尽可能多地争取城镇用地增 加与农村居民点减少挂钩政策支持， 进一步拓展城镇发展新空间c2、主要用地指标分配方案按照全国规划纲要下达河南省的主要规划指标，参考全国 规划纲要中各项规划指标的分配方法，结合河南实际，制定了 河南省新一轮规划主要用地指标分配方案：（1）关于各省辖市耕地保有量指标的确定2005年河南省耕地保有量为792.53万公顷，国家下达河南省2010年耕地保有量791.47万公顷，2020年耕地保有量789.80 万公顷。国家下达河南省2010年、2020年的耕地保有量与 2005 年保有量相比，分别减少1.06万公顷和2.73万公顷。本次规划修编我们按要求进行了

50、核减，核减的基本思路是以耕地允许的 最大减少量为基数，按各省辖市现有耕地数占全省耕地量的比 重进行核减。（2）关于各省辖市基本农田保护指标的确定河南省2005年基本农田实有面积 692.47万公顷，新一轮规 划国家下达河南基本农田保护任务678.33万公顷，两者相比，新一轮规划有一定的核减空间。按照以下方案进行核减：首先 将上一轮规划有关省辖市多保护的基本农田进行核减；其次对 小浪底水库、西霞院水库等历史遗留问题进行核减；第三是预 留一定的机动指标，用于照顾急需上马的重点项目或小的民生 项目涉及基本农田的布局调整。具体的管理办法是对符合国家 产业政策的重点项目或民生项目涉及基本农田的，由项目所

51、在 市县拟定布局调整方案和规模，只要未超出预留指标的项目等 同于符合规划，其布局调整由省里直接核准，并从基本农田预 留指标中扣减。需要说明的是省里掌握的这部分指标十分有限， 仅占基本农田保有量的 0.052%。（3）关于各省辖市建设用地规模指标的确定河南省2005年建设用地总规模为 215.22万公顷，新一轮规 划国家下达全省 2010年各项建设用地规模为 225.20万公顷， 2020年为240.73万公顷，到 2020年净增量为 25.51万公顷。以25.51万公顷为基数，首先预留一定的机动指标，剩余指标的分解参照全国规划纲要的分解方法进行，选取规划期末总 人口、规划期末 GDP、1997

52、2005年新增建设用地规模、2005年人均耕地面积、单位投资用地、重点区域和产业带等6个因素，对这六个因素分别赋予 25%、12%、15%、16%、12%和20% 的权重，进行综合加权求和，统一计算各省辖市所占份额及具 体用地量。对预留指标的如何使用与管理，我们的考虑：一是用于修 编过程中特殊问题、特殊情况的处理，因为土地利用总体规划 是自上而下层层分解指标，由于信息的不对称，自上而下层层 分解指标难免造成一些地方指标分配不够合理，要么满足不了 实际需要，要么空间上难以落实，对这些问题，我们考虑从预 留指标中拿出一部分用于实际问题的解决；二是规划修编完成 后剩余的机动指标则用于河南省重点发展区

53、域、重点项目及特 殊情况的应急。（4）关于各省辖市城镇工矿用地指标的确定河南省2005年城镇工矿用地规模为 40.14万公顷，本次规 划全国规划纲要下达河南省城镇工矿用地近、远期规模分别为 48.00万公顷和66.00万公顷，即全省近期城镇工矿用地净增量 为7.86万公顷，远期净增量为18.00万公顷，规划期内净增量共计25.86万公顷。以全国规划纲要下达河南省的25.86万公顷城镇工矿用地净增量为基数，先预留一定的机动指标，剩余指标按照人均定 额指标进行分解。（5）关于各省辖市交通、水利及其他用地规模指标的确定 规划期内全国规划纲要下达河南省交通、水利及其他用地增量指标为12.08万公顷，各

54、省辖市交通、水利及其他用地指标 确定的思路是：首先对目前已经明确的高速公路网、一级公路 网、郑州一西安铁路客运专线、石家庄一武汉铁路客运专线、 南水北调等省重点交通、水利重点项目，给予重点保障。其次 将剩余的交通水利指标按照各市自然状况、版图面积、经济社 会发展需要等因素分解下达各市。（6）关于各省辖市农村建设用地减量指标的确定全国规划纲要要求河南省在规划期内必须减少农村建设用 地12.43万公顷。对于该指标的分解，参考了各市规划期内人口 变化情况、农村居民点整理潜力情况和经济发展水平等因素， 然后测算出各市要完成的农村建设用地减量指标。(7) 关于各省辖市园地、林地和牧草地指标的确定河南省2

55、005年园地、林地、牧草地面积分别为31.81万公顷、301.91万公顷和1.44万公顷。规划期内国家下达河南省园 地、林地、牧草地增量指标分别为 2.31万公顷、36.39万公顷和 0.02万公顷。以全国规划纲要下达的增量指标为基数，结合各 省辖市后备资源潜力大小进行分解。(8) 关于各项建设占用耕地指标的确定规划期内国家下达给河南省 20062010年各项建设占用耕 地指标为6.33万公顷。河南省20062010年各项建设占用耕地 指标的分解，以全国规划纲要下达的建设占用耕地指标为基数， 按：各项建设占用耕地指标 =城镇工矿用地增加量X城镇工矿用 地占用耕地系数+交通、水利用地增加量X交通

56、、水利用地占用耕地系数+其它用地增加量X其它用地占用耕地系数，分解到各省辖市。(9) 关于整理复垦开发补充耕地指标的确定河南省整理复垦开发补充耕地指标的分解按照占一补一并适当留有余地的原则以新增建设占用耕地量来确定。(三) 本次规划重点保障的发展领域1、关于城镇发展方面重点保障18个省辖市特别是中原城市群9个城市市本级各项建设用地需求。除此之外，中原城市群内还要重点保障巩义、汝州、禹州、长坦作为地区副中心城市和新郑、长葛、偃师等 重要节点城市的用地需求，兼顾其他县（市）和重点建制镇发 展需求。豫北城镇区，重点保障林州作为地区副中心城市、水 冶（镇）和濮阳县作为该区域重要节点城市的建设用地需求， 兼顾其他县（市）和重点建制镇发展需求。豫西南城镇区，重 点保障灵宝和邓州作为地区副中心城市的建设用地需求，兼顾 其他县（市）和重点建制镇发展需求。黄淮四市城镇区，重点 保障项城、永城、潢川、固始和新蔡等地区副中心城市的建设 用地需求，兼顾其他县（市）和重点建制镇发展