地方性法规制定须注重权限划分问题

1、 浅析地方性法规制定须注重的权限划分问题摘要：地方立法对地方的经济社会发展建设发挥着重要作用，特别是地方性法规，是其重要组成部分。但对地方性法规的实践状况进行梳理后，一些围绕地方性法规制定权限的突出问题便浮现出来，如与上位法相抵触、重复立法、缺乏地方特色等，这暴露出我国现行立法体制关于地方性法规制定权限划分仍存在不少缺陷。本文主要分析地方性法规与国家法律和地方政府规章的制定权限划分问题，并且在坚持立法权限划分基本原则的基础上，对其制定权限提出一些较为具体的划分或建议，以求在实际中不断规范和完善地方性法规的发展。关键词：立法权限划分 法律 地方性法规 地方政府规章中图分类号：d9 文献标识码：a

2、 文章编号：1007-0745（2013）05-0358-02我国现行有效的地方性法规已有8800多部，这对于地方政治、经济、文化以及社会的稳定发展发挥着不可或缺的作用。但是，我们也应认识到地方性法规制定中存在的问题，主要表现为与上位法相抵触、重复立法、缺乏地方特色和创新等。其主要原因是地方性法规制定主体难以准确把握其立法权限，而这又源于现行立法体制关于不同立法主体间的权限划分存在缺陷。因此，未来地方性法规的规范发展需要不断完善现有法律对其制定权限的规定。一、现行立法体制下的地方性法规根据我国现行立法体制，地方性法规的制定主体包括省、自治区、直辖市的人大及其常委会和省级人民政府所在地的市、国务

3、院批准的较大的市以及经济特区所在的市的人大及其常委。地方性法规必须根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的具体情况和实际需要制定，并不得与宪法、法律和行政法规相抵触。对于地方性法规的制定权限，立法法第六十四条作出了较为原则性的规定。首先，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，可以制定地方性法规。其次，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以制定地方性法规。再次，除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但是，在法律或行政法规对该事项作出规定后，地方性

4、法规同其相抵触的规定无效，地方人大及其常委会应当及时予以修改或者废止。其实，地方立法比中央立法复杂得多，因为它面临着更多的关系需要处理。对于地方性法规的制定，它至少要处理好六种关系：与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系；与上级或者下级地方人大及其常委会的地方性法规的关系；民族自治地方制定地方性法规还要处理好与自治条例、单行条例的关系。如果要处理好以上关系，就必须准确把握地方性法规制定主体与其他立法主体间的权限划分。二、地方性法规制定中的立法权限问题从目前来看，地方性法规制定过程中面临的立法权限问题主要是现有法律对其与国家法律和地方政府规章的制定权限划分存

5、在一定缺陷，导致立法权限在某些事项上模糊不清。（一）与国家法律制定的权限划分问题首先，立法法第八条第七款和第八款中使用了“基本制度”这种内涵极为广泛的词语，而且是有关民事、经济、财政、税收及金融等对于中央和地方都同等重要的事项。另外，该条第十款为“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，那么某一事项是否“必须”由全国人大及其常委会立法作出规定的确定又有很大的自由裁量空间，这对地方人大及其常委会的立法权限可能会在一定程度造成不当挤压。其次，立法法第六十四条第一款第一项中使用了“地方性事务”，虽然这一词体现了对地方立法权客观基础的肯定，但何为不须也不宜由国家法律规定的“地方性事务

6、”仍有待进一步界定。根据地方组织法第八条第三项和第四十四条第四款之规定，举凡“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族”，都属于地方人大及其常委会可以“决定”的事项，似乎除了国防、外交等事项外，同全国人大及其常委会的立法事项几乎相当。尽管国家法律是侧重于规定上述各领域里的基本制度，而地方性法规是侧重于规定其在上述各领域的工作中遇到的重大地方性问题。但无论如何，上述各领域中的事项，肯定有些属于应由法律加以规定的重大事项，有些属于可由地方性法规予以调整的一般事项。因此，地方人大及其常委会在制定自主性法规时难免会陷入两难境地，不是越权立法，就是“畏首畏尾”，以至于此类地方性法规

7、出台较少。同样，这种两难境地也困扰着地方人大及其常委会进行先行性立法。因为立法法第八条在规定只能由全国人大及其常委会制定法律的第十项中使用的“其他事项”一词已经存在了模糊性，而其第六十四条第二款规定“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。那么，第八条中的“其他事项”都并不明确，又如何进一步确定第六十条中的“其他事项”呢？所以，现有法律的这些规定在很大程度上不利于地方性法规的发展。（二）与地方政府规章制定的权限划分问题在地方立法层面，根据立法主体的不同，可分为地方人大及其常委会立法和政

8、府立法，即分别制定地方性法规和政府规章。立法法第七十三条赋予了省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章的权力。而且，该条第二款对其立法权限也作出了规定，即对于“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”，可以制定政府规章。然而，从上述表达可以看出法律规定也是较为原则性的，而且与地方人大及其常委会执行性立法和自主性立法的权限规定是相类似的。所以，地方性法规和政府规章制定权限更为模糊不清，在立法实践中确实引发了一些问题。首先，地方人大及其常委会侵犯政府立法权。一种是法律、行政法规中

9、明确规定即授权地方政府制定具体实施条例、细则或办法，而地方性法规却对此作出规定；另一种是地方性法规不适当地调整了本应由政府规章作出规定的事项。其次，地方政府越权立法，包括在缺乏法律、法规依据的情况下制定政府规章以及对本应由地方性法规作出规定的事项制定了政府规章，包括经过协调或者授权，由地方政府对某一事项先行制定规章，待时机成熟时再上升为地方性法规，但超越期限仍未上升为地方性法规或者未及时予以修改、废止。再次，地方人大及其常委会与政府立法权限不清导致立法责任不清，有可能使两主体对本地区某一具体事项都作出规定，导致重复立法或立法冲突。同时，也有可能使两主体对某一事项是否做出规定不置可否或相互推诿，

10、以致出现法律调整的真空。因此，现有法律对地方性法规与政府规章制定权限都较为原则性的规定也是不利于地方性法规发展的。三、关于地方性法规制定权限问题的解决全国人大及其常委会和地方人大及其常委会分别在中央和地方立法体系中发挥着主导作用，所以在纵向上不断明确两立法主体间的权限划分对地方性法规的制定显得尤为重要。纵观世界各国的宪政实践，多数国家划分中央和地方的立法权限，通常采取的是“明确两头，模糊中间”的方式。据此，我国的立法权也可分为三部分，即中央专属立法权、地方专属立法权和共享立法权。其中立法法已对中央专属立法权作出了规定，但仍需要尽可能地细化，尽量减少抽象概念的使用或者对抽象概念进行一定的解释。只

11、有国家法律的制定权限尽量具体明确，才能更好地对地方性法规的制定权限加以限定。另外，目前学界关于地方专属立法权是否存在仍有较大争议，但笔者认为地方专属立法权应是客观存在的，只不过由于我国幅员辽阔，各地情况不一且复杂多变，因而很难对地方性事务作出明确列举的规定。同样，对于地方先行性法规的制定权限，也是较难作出具体规定的。但是，我们可以采取间接方式即加强和完善地方立法监督体制对地方性法规的制定进行规范。比如，可以设定全国人民代表大会常务委员会和国务院有关部门对地方立法规划和年度立法计划进行审查，初步审定地方立法计划中的某些立法事项是否可由地方自主性立法或者先行性立法，即进行事前审查，避免越权立法，而

12、不能过多依赖现行的备案、批准、改变或撤销等事后审查方式。当然，这在一定程度上也可以提高地方人大及其常委制定自主性法规和先行性法规的积极性，使地方性法规更加具有地方特色和创新，从而体现地方立法的存在价值。当前，地方性法规与政府规章之间的矛盾也不断突显出来，所以在横向上理清地方性法规与政府规章的制定权限对于地方性法规的规范发展也是非常有必要的。根据法律规定和立法实践，可以进一步作出如下划分：1、为贯彻实施国家法律或重要行政法规和中央权力机关重要决议的遵守和执行以及应由地方人大及其常委会讨论、决定的本行政区域的重大事项，由地方性法规作出规定。2、对于法律或行政规章明确规定由地方人大或人大常委会作出规

13、定的，制定地方性法规；如果明确授权地方政府的，制定政府规章；如果同时授权地方人大或人大常委会和政府的，则可制定地方性法规，也可制定政府规章；如果没有明确授权规定，则可由两立法主体根据具体事项协商确定，但一般应由地方性法规作出规定。3、对于不属于中央专属立法权的事项，在国家尚未制定法律或者行政法规而根据地方实际情况需要创制法律规范的，原则上应由地方性法规作出规定。如果条件不成熟，可以授权决定由地方政府规章加以规定，但须适时上升为地方性法规或修改、废止。4、对于涉及平等主体之间民事关系调整的事项和对公民、法人或其他组织科以较长期和较重大义务的事项，由地方性法规作出规定。对于为应对突发问题而仅作临时

14、安排的事项，可由地方政府规章作出规定。5、对于地方人大建设以及对政府、法院和检察院职权职责的规定和监督等事项，由地方性法规作出规定。对于地方政府自身建设即内部关系调整的事项，由政府规章作出规定。四、结语为了规范和完善地方性法规的发展，必须不断地明确其制定权限，这也就需要地方人大及其常委会注重把握与其他立法主体间的权限划分。然而，对不同主体立法权限的科学合理划分也只能是相对的，因为无论是国家事务还是地方事务都纷繁复杂，要很准确地划分出一条泾渭分明的界限是不可能的，人们永远不可能用一种理论上的机制来约束现实的发展，只能是通过理论上比较合理的设计来引导制度的逐步完善。参考文献：1阮荣祥、赵浥：地方立法的