农村土地使用权流转中存在的问题及对策思考

1、收稿日期2009-06-12作者简介廖富洲(1964 ,男,河南省南阳市人,中共河南省委党校经济学教研部副主任、教授。2010年2月第26卷 第2期学习论坛TR I BUNE O F STUDYFeb 2010V o l 26 N o 2农村土地使用权流转中存在的问题及对策思考廖富洲(中共河南省委党校经济学教研部,河南郑州450002摘 要我国农村土地流转取得了很大成效,但也存在着流转行为不规范、流转机制不完善、流转管理不到位、流转主体不明确、流转用途不合法、流转意愿不强烈等问题。稳步推进土地流转,必须加强引导,建立健全土地流转机制,强化规范管理,加快发展多种形式的土地规模经营主体,探索建立农

2、村保障机制。要注意不可急躁冒进,始终坚持依法自愿有偿原则,确立农民的主体地位,保护农民合法权益。关键词农村土地流转;问题;对策中图分类号F301 文献标识码A 文章编号1003-7608(201002-0059-05 党的十七届三中全会通过的 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定!(以下简称 决定!指出,要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营#。贯彻中央精神,积极推进农村土地使用权流转,是加快我国农业现代化进程、全面建设小康社会的重要途径,

3、也是我国农村改革发展面临的重大问题。一、农村土地流转实践中存在的突出问题(一流转行为不规范党中央一直强调,农村土地使用权的流转必须在农民自愿的前提下进行。但从实际情况看,这一原则并没有完全贯彻落实。目前,农村土地流转主要是农户间自发进行的,采取口头协议进行土地流转的占很大比例,大多数没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务,即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。一些地方的村组干部不尊重农民意愿,不和农民商量,直接充当土地流转主体,越俎代庖,随意改变土地承包关系,将土地流转给第三方经营。为确保农村土地流转有序进行,虽然很多地方加强了对农村土地流转的指导和管理,但是除承包大户一般会通过

4、签订规范性合同来进行土地流转外,多数在土地流转过程中不遵循相关程序,既不签合同又不上报的现象比较普遍,致使农经部门无法及时掌握土地流转情况。在实践中,一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的土地流转,特别是租金约定不合理,当事人受利益驱动,往往会单方面毁约。有的即使签订了流转合同,由于所签协议条款不规范,内容过于简单,对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物的处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的约定,也引发了较多矛盾和纠纷。(二流转机制不完善一是大部分农村地区尚未形成统一规范的土地流转市场。流转中介组织少,流转信息传播渠道不畅,在一定程度上影响了土地流转。有些地方尽管建立了流转中介组织,

5、但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多,总体上缺乏网络状、多功能的中介服务体系。流转市场缺乏,导致土地流转信息流动受阻、渠道不畅,或辐射面狭小,土地流转对象与范围选择余地小,往往出现有转出土地意向的人找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到中意的出让者,影响了生产要素的合理流动和优化配置。二是缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。在实践中,无论是政府推动的还是自发进行的土地流转,对承租方农业经营能力的资格基本上没有进行严格审查,更没有让承租方交纳经营风险保证金。在土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制,转入方一旦经营上出现失误,

6、无法履约,就一跑了之,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。三是农民土地的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定多年不变,流转期间不再调整租金,流转收益不能随经济的不断发展得到相应增长。在实践中,土地流转期间的租金都是固定不变的,且大部分以现金为主。虽然有的地方的土地流转也有以实物为租金的,也考虑到了市场机制等因素对租金的影响,但仍然缺乏对农民土地流转收益增长机制的设计,农户的长期利益得不到保护。此外,某些地区还存在着土地二次流转#现象,致使土地资源长期闲置和原出租方农民的利益受损。(三流转管理不到位一是第二轮土地承包制度不完善。一些县市在第二轮土地承包中做了大

7、量工作,保证了第二轮承包工作的顺利进行,但仍存在不少问题。如有的承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;在个别地方甚至还有一定数量的土地承包经营权证尚未发放到农户手中;有的地方土地承包台账管理不健全,土地经营权证、承包合同、台账与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台账,有的乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦在土地流转中发生纠纷无据可查。二是对土地流转的管理滞后。很多乡镇虽然大都制定有规范的土地流转操作规程和土地流转合同文书格式,但管理机制不健全,缺乏现代化的工作手段,使得土地流转仍然处于自发、无序的状态。对于采取口头协议、不通过签订书面合同来规范双方权利和义务的土地流转

8、现象,一些乡镇或放任不管或工作流于形式,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,致使矛盾不断激化。三是管理机构和经费不到位。目前我国大部分地方还没有统一规范的土地承包和流转管理机构,乡镇农经机构管理体制不顺,职责不明,队伍不稳,无力对土地流转进行指导和管理。一些乡镇没有专人负责土地承包和土地流转管理工作,对土地流转放任自流。有的地方依托农村经营管理机构成立了土地承包和流转管理中心,但机构规格、人员编制和工作经费与承担的工作职责不相适应,工作正常开展较难。有的乡镇农经管理职能在乡镇机构改革中统一划归乡镇政府后,没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员,土地承包管理有名无实

9、。有的乡镇有编制无人,土地流转管理处于缺失状态,影响了土地流转的健康进行。(四流转主体不明确党中央明确规定,农村土地流转的主体是农民。但是在实际操作过程中,自发性流转和强制性流转现象屡见不鲜。一方面,由于工作不到位,指导乏力,部分乡镇政府和村集体经济组织对土地流转听之任之,流转主要在农户之间自发地进行;另一方面,在一些地方,由于相当一部分农民和基层干部对土地承包经营权益内容理解不透,对流转的界限规定不明白,违背农民意愿、强制土地流转的现象经常出现。国家统计局河南调查总队的一项调查表明,有69%的乡村基层干部对土地承包经营权流转一知半解或不知晓1。一些地方乡镇基层干部过于强调集体对土地的所有权,

10、甚至把土地集体所有权看做乡村干部的所有权。对土地流转的主体不明确,对基层政府和村集体定位不当,行政干预过多。有的干部直接充当土地流转的主体,不尊重农民意愿,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转,严重损害了农民的利益。(五流转用途不合法党的十七届三中全会通过的决定!明确指出,土地承包经营权流转不得改变土地用途,但是有些地区在土地流转过程中,存在着随意改变土地的农业用途的现象,其形式多种多样。综合起来可分为显性改变和隐性改变。显性改变是指土地流转双方既不签订土地流转合同,又不按规定报发包方备案,土地流转后就公然改变土地的农业用途。隐性改变是指流转双方签订正规的土地流转协议,并按规定备案,土地流

11、转后不急于开发利用#,先由自己或原农户继续耕种,待时机成熟后便将土地用于大规模的非农产业。隐性改变土地用途的现象多发生在一些私营工矿企业与农户之间,尤其以采矿企业最为突出。有的以企业主个人名义与农户签订土地流转合同;有的托占地村的亲戚朋友、村干部等出面与农户签订土地流转合同,名为组织内部流转,实际为企业征占;有的与村委会合谋,由村委会采用中央禁止的反租倒包#形式,将土地流转给企业。农用土地的非农化流转,违背国家政策,危害国家粮食安全。(六流转意愿不强烈在土地流转过程中,一部分基层干部和普通农民,由于存在模糊观念,或者受传统思想的束缚,土地流转的意愿不强,动力不足。就基层干部来说,一些人思想认识

12、不到位。有的认为既然土地由农户家庭承包了,那么种与不种、种好种坏都是农民自己的事,土地流转与否、怎样流转,既然由农户自己决定,政府就不必过多参与,应顺其自然。表现为对土地流转抱消极懈怠的态度,引导不力、服务滞后、放任自流。就农民来看,一部分农民土地流转意愿不强,不愿转出土地经营权。其原因在于:一是转出收益吸引力不大。对转出土地的农户来说,所得到的收益与自己耕种的收益基本相当、差别不大。特别是全面取消农业税后,一系列惠农政策的出台和新农村建设的推进,提高了农民对土地价值的预期,一些农民不愿流转土地。二是恋土情结重,视土地为最后保障。绝大多数农民仍把土地视做命根子,认为有了土地生活就有了保障,不愿

13、轻易放弃土地。有的农民满足于守土经营的现状;有的农民在从事非农经营后,仍然把承包地看成是活命田#,宁可粗放经营,也不愿将土地转让出去;也有少数农户思想认识有偏差,认为农业税取消后,政府是奉送土地,不能吃亏,即使半抛荒或抛荒也不愿进行土地流转,有些原来已经流转的土地,现在又想要回来;还有少数人对政策把握不准,对土地流转政策心存疑虑,认为土地转出去就不是自己的了,部分农民担心一旦政策变化会失去承包权,不敢流转。(七流转条件不成熟土地流转需要一定的条件。有专家指出,依据经济理论的分析和中国农村的现实,在满足宏观经济基础(人均GDP大于1000美元的总体约束下,土地使用权流转制度的健康推行,必须具备5

14、个主要条件:一是农村人口中的恩格尔系数应在45%以下;二是农业产值在社会总产值中的比例小于10%;三是农村经济中的非农活动收入在75%以上;四是农村劳动力人口中从事非农劳动的比例大于50%;五是农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上2。如果一个地区不能满足以上标准,推行这种新型制度就可能遇到各种各样的困难,既得不到农民的自觉响应,也达不到预想的经济效果。这些条件是就宏观方面而言的。就我国目前农村的情况来说,不仅上述条件不完全具备,而且以下几方面的因素也制约着土地流转:一是土地调整过于频繁。二是农民转移就业空间小。很多农村经济发展落后,吸纳农民就业能力不足,能为农民转移就业提供的岗位

15、有限。同时国有企业大量减员分流,大学生就业形势严峻,加上农民文化素质低,也限制了农村剩余劳动力向城市的转移,影响了农民流转土地的可能性。三是现阶段农村社会保障体系严重缺失。二、推进农村土地流转健康发展的思路与对策(一加大对农村土地使用权流转工作的领导和引导,建立适应各地实际的土地承包经营权流转制度中国作为农业大国,由于各地自然条件、经济基础等方面的差别,农业发展水平存在较大差距。因此,应当根据各地的具体情况,制定不同的土地流转制度,赋予承包人自由的流转处分权。对于农业发展较为落后的地区,农民对土地的依赖性仍然很强,两田制#仍有较大的适用空间,农民对土地流转方式多样化的要求并不高。而在非农产业发

16、达、经济实力雄厚的地区,农民对土地的依赖性日益减弱,充分利用土地使之增值的要求也越来越高。所以,农民对土地流转方式多样化的需求也越来越高,如对社区管理水平要求较高的土地入股制度就有较大的实行空间。因此,要根据不同的实际,制定切实有效的措施,在自愿、有偿的前提下积极开展农村土地流转工作,认真解决农村土地使用权流转工作中的新问题,以土地流转为契机,大力培植和发展农村专业大户,推进农业综合开发。(二积极培育土地流转市场,建立健全土地流转机制为适应土地适度规模经营的需要,必须在认真贯彻落实农村土地承包制度的前提下,针对农村土地流转渠道不畅、运作不规范、产生纠纷多、农民利益得不到保障等问题,在坚持依法自

17、愿有偿、不改变土地农业用途的基础上,积极稳妥地推进农村土地流转市场建设。健全土地流转服务平台。主要是建立和完善县一级土地流转服务中心、乡镇一级土地流转服务站、村级土地流转服务组三级中介服务网络,建立土地流转信息库,开展信息咨询、评估、协办手续等服务。强化政府有关部门服务职能,与土地规模流转需求主体建立定点联系制度,优先为农业龙头企业、专业合作组织等提供技术培训、信息咨询等服务。要加强基层组织的服务功能,乡镇人民政府、村经济合作社和土地流转服务组织要积极为流转双方提供供求信息、政策咨询、合同签订指导和流转协调等服务。同时要加快省级土地流转信息网络平台建设,及时公布、登记、变更土地流转信息,以市场

18、化的运作模式推动农业适度规模经营。建立土地流转信息网络。可以逐步建立县级土地流转信息平台,使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息,沟通市场供需双方的相互联系,切实解决土地流转信息不畅、配置不佳等问题。土地流转信息平台可根据各地实际设置转出、转入、政策宣传等内容,主要发布土地承包经营权对外转出的信息和转入信息,宣传介绍有关政策和法律法规。可以借鉴一些地方的成功经验,在承包土地流转储备交易中心,公布土地流转的工作流程,公示承包土地的现状,通过这些使土地流转情况一目了然。规范土地流转行为。土地流转服务组织要切实做好土地确权、登记、颁证工作,依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等

19、权利;制定规范的土地流转程序,包括流转申请、登记、备案;提供规范格式的土地流转合同文本,实行流转合同登记备案制度,原来流转程序不够规范的,要完善相关手续,确保土地流转规范有序。建立与完善土地流转价格形成和指导机制。要加快建立统一规范的土地使用权价格机制,制定包括土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格,为土地市场流转双方的公平交易提供科学依据;要完善土地流转的纠纷调处机制,妥善处置土地流转矛盾,及时化解流转纠纷;要加大土地流转的监督执法力度,农经、国土等相关职能部门要加强监管,严防借土地流转之名改变土地农业用途的事件发生,对已改变土地农用性质的违法行为要依法打击和制裁;要建立规模经营主体

20、准入制度,对申请转入土地的规模经营主体进行审核,优先考虑懂技术、会经营、有资金的规模经营主体受让土地;要建立土地流转调节机制,对土地流转的规模进行适当的限制,设置合理的条件,既要防止土地使用权过于集中以及流转过程中的垄断和不公平现象,又要防止改变用途。(三切实加强土地流转管理,强化土地流转规范工作要努力抓好农村土地流转政策的贯彻落实,结合本地实际,制定相关措施,把工作重点放在土地流转的规范上,特别是要处理好土地流转与农业综合开发、保护基本农田的关系,处理好土地开发与保护群众权益的关系。对于成片进行农业综合开发的专业大户,在土地使用上尽量安排在基本农田以外的范围考虑,使基本农田得到有效保护。加强

21、土地流转程序管理。土地流转双方应当签订书面合同,并报乡镇农业承包合同管理机构审查和登记。要明确农户在土地转让中的主体地位,禁止村级组织代替农户对外签订流转合同。对合同条款不清、不公平的流转合同,要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新合同。对流转程序违法违规的要及时提出整改意见,限期纠正。加强土地流转登记管理。土地流转要严格按照规定的程序进行登记、备案,这不仅能够增强农民群众进行土地流转的安全感,扩大土地流转规模,同时也可以使政府掌握土地流转的实际情况,制定正确的政策措施。要切实加强土地流转登记管理,对流转合同不经过有关机构审查和登记的,可视其不具备法律效力,不受法律保护。加强土地流转合同

22、管理。土地流转的合同档案是土地流转的原始文字依据,必须妥善进行管理。农业承包合同管理机构对流转合同的内容必须进行审查和指导,提高合同的合规性;统一制发流转合同文本,提高合同的规范性;设置专门的合同档案管理专柜和专门管理人员,完善流转合同的立卷、归档、调阅工作,提高合同的安全性和保密性。对现有土地流转的口头协议,要积极引导流转双方签订书面协议,明确双方的责权利,保护双方的权益;对不完善的合同要做积极细致的工作,使其尽快完善,避免因责权利不清而产生纠纷。加强宣传和监管,杜绝随意改变土地农业用途的现象。一是要搞好法律宣传。大力宣传土地管理法!和农村土地承包法!以及党的各项土地政策,用正确的舆论引导农

23、民正确流转,使广大人民群众认识到土地的重要性和私自改变土地用途的违法性,在全社会形成自觉爱护土地、合理开发利用土地的良好氛围。二是加强对土地流转的监管。在土地流转中,乡镇政府要切实贯彻执行党的土地政策,提供政策和法律服务,监督土地的流转用途;村级组织应依法维护农民土地的承包权和集体土地权益,维护农民合法权益。各职能部门要协调联动,齐抓共管,指导土地流转合同的订立,建立流转合同档案,定期检查流转后的土地利用状况,搞好事前、事中、事后的监督管理,有效遏制改变土地农业用途现象的发生。三要严惩随意改变土地农业用途的行为。对非法占用土地、擅自改变土地农业用途的行为要严格按照中华人民共和国土地管理法!和中

24、华人民共和国刑法!的规定进行处罚,加大打击力度,避免有法不依、执法不严现象的发生。加强培训,提高基层干部和合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式,加强对乡镇、村干部及合同管理人员的培训工作,不断提高他们的业务素质和政策水平,特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事,按政策规章办事,保证土地流转工作规范有序地进行。(四加大扶持力度,加快发展多种形式的土地规模经营土地流转的实质,是通过对生产关系的调整以适应生产力的发展要求。因此,要有效地加快土地流转,关键是要创新土地经营模式,发展土地规模经营。一是设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。鼓励、扶

25、持土地规模经营,大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体,促进家庭经营向规模化集约经营转变,促进有限土地资源向有规模经营能力、有更高土地产出率和市场竞争力的现代农业经营主体集中,努力形成规模化家庭经营+农民专业合作社#的新型农业生产经营体制。二是加快构建服务三农#的金融平台,积极探索信贷支农的新办法,把规模经营作为信贷支农的重点,适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设,鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司,并可由财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。进一步完善农资综合补贴办法,尤其是要对签订10年以上流转合同、发展土地规模经营的专业大户、农民专业合作社和

26、农民企业给予持续的特殊政策倾斜。(五探索建立多层次的农村土地流转保障机制,为土地流转创造良好的外部环境推进农村土地流转必须建立多层次的农村保障体系,解除农民的后顾之忧。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力,农村土地市场发育也将严重受阻。因而,必须根据实际,建立多层次的农村保障体系。国家应按照统筹城乡发展的要求,加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入#3。具体而言,要建立健全农村社会保障、社会救济、社会福利制度以及合作医疗制度等,为土地转出者解除后顾之忧。要对将土地长期、全部流转出去的农户实行优先保障。处于城市规划区内的农民,可提前纳入城镇社会保

27、障体系,并解决好其居住转移、身份转换与就业转移问题。其余的则给予失地人员#待遇,做好登记工作,将其纳入城镇失业人员范围统一管理,享受与城镇下岗失业人员同等的税费减免、申请办理下岗失业人员小额担保贷款等再就业优惠政策。规模经营需雇用人手的,要优先考虑土地长期、全部流转出去的农民。对在城镇有稳定职业和固定住所的农民,可实行农民以土地承包权换城镇社会保障的做法。要加大对失地农民的就业技能技术培训力度,对年龄大、文化基础差的留守农村劳动力,通过实用技能培训,使他们成为掌握一技之长的农业技术能手。对有文化基础的青壮年农村劳动力,加强再就业培训,使之成为适合规模经营的骨干农民,或者鼓励他们向二、三产业转移

28、。三、推进农村土地流转应注意的问题第一,必须因地制宜地稳步推进,不可急躁冒进。实现城乡经济社会发展一体化,是一个漫长的过程,这就从根本上决定了,土地对农民而言长期起着生存保障、社会保障的作用。在城里打工的农民就业困难还可以回到农村去耕种那一亩三分地#,如果农民的土地被长期转包甚至卖#了,他们又无法享受城镇低保制度,就可能引发社会不稳定。因此,对土地承包经营权流转,必须把握度,否则将适得其反。一是要把握进度。目前,农村土地流转成了热点,地方各级政府要把握进度,不能跟风、过热或不按照依法自愿有偿原则,更不能以行政手段强制推行农村土地流转。尤其是在农村社会保障还很不完善的条件下,农村土地流转一定要避

29、免急躁冒进,避免损害农民的利益,避免产生新失地农民#,避免影响社会稳定。二是要做到规模适度。适度规模经营#并不是规模越大越好,生产规模要与生产单位的生产能力相适应。如果过分强调大规模经营,就有可能导致粗放经营甚至抛荒,浪费土地资源。第二,必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则。推动土地流转,对于政府和村级集体组织来说,只能是把握政策导向,创造发展环境,加强服务管理,按依法自愿有偿原则促进流转。因此,在土地流转中,各级政府、集体经济组织,都必须明确维护农民承包经营权益的大道理。保障农民对承包土地的占有、使用、收益等承包经营权,是土地流转的大前提,是依法流转的基础。任何一种流转形式,都不得损害农民的土地承包权益。这里要特别注意六个不能#:不能用行政手段或者用下指标的办法推动土地流转;不能以任何方式强迫农民放弃土地承包经营权进行土地流转;不能采取以租代征#、入股经营#等办法非法改变承包土地的农业用途;不能超过剩余承包期限进行流转;不能代替农民签订合同;不能截留农民的土地流转收益。第三