农村集体组织成员宅基地使用权探讨

1、非农村集体组织成员宅基地使用权探讨2008年安m师范学院学报29非农村集体组织成员宅基地使用权探讨张新锋(1.中国人民大学法学院,北京100872;2.安阳师范学院政法学院,河南安阳455000)摘要宅基使用权是农村集体土地所有权派生的用益物权.一般只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地使用权.但是,某些特殊非农村集体组织居民因继承,离乡,出国而享有宅基地使用权,有些人在客观上具有取得宅基地使用权的正当性,本文以不改变宅基地无偿取得和禁止出售给非组织成员的现行法律为前提.提出制定合适的行政法规和规章,完善司法解释,以保障宅基地使用权人的合法权利.关键词宅基地;使用权;权利保护中图分类号1392

2、3.2文献标识码A文章编号1671-533O(2oo8)06.0029.03在物权法立法中,宅基地使用权是争议较大的问题之一.主要的意见集中在宅基地使用权的有偿取得和自由流转的几个焦点上.考虑到宅基地使用权是农民安身立命之本,宅基地使用权的自由转让和抵押的条件尚不成熟.为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策,并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地,物权法对宅基地使用权作了简略的规定.随着物权法的通过并于2007年1O月1日开始实施,这一争论并未平息;相反,在法律实施过程中,立法者回避的一系列问题成为司法和行政执法必须面对的难点.在其他法律短时间不能修改的情况下,面对实践中亟待解决的

3、纠纷,物权法却为行政法规和司法解释留下了广阔的空问.一,现象与问题宅基地使用权是一种特殊的土地使用权和用益物权,是宅基地使用权人在其他主体所有的土地上设定的以使用,收益为目的的用益物权.因此宅基地使J日权是农村集体土地所有权的必然派生的限制物权.宅基地使用权具有下列特点:一是主体的特定性,权利主体一般具有农村集体经济组织的成员资格.其他符合一定条件的其他自然人经申请或耆基于法律行为取得宅基地使用权.二是内容的特定性,按照其他法律法规的规定,宅基地使川权1I能用于建造住宅及其附属物,权利的取得,行使和转让受到其他法律,行政法规的严格限制三是客体的特定性,一户集体经济组织成员只能申请一处宅基地,宅

4、基地土地的面积受到行政法规的严格限定.四是目的的特定性,宅基地是农民安居乐业的栖身之地,是其作为土地的原住民的天然的不可剥夺的权利.宅基地使用权和中国的基本经济和土地制度紧密联系在一起,是中国农民生存,生产和生活的必要条件.目前宅基地使用权取得的方式有土改分配房屋,继承房屋遗产,合法审批建房,购买房屋以及获取赠与房产等.其中继承房屋遗产和合法审批建房是其中主要的取得方式.根据土地管理法以及1999年5月6日国务院办公厅下发的国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知和2004年I1月2日国土资源部的关于加强农村宅基地管理的意见的规定,禁止农村房屋向城镇居民出售后,城镇居民基本上不享有宅

5、基地使用权.很多人认为为了充分实现农民的财产权利,应当允许宅基地使用权自由流通,但不少学者从我国的土地制度,农民的不平等地位,宅基地的保障作用和耕地保护制度出发认为不能放开宅基地使用权自由交易.0后者的意见被物权法采纳.在未来的一段时间内,宅基地使用权向城镇居民流转仍然会被禁止.但是一些非农村集体经济组织成员并非没有宅基地使用权或昔不应当拥有宅基地使用权.首先.一些非农村集体组织的成员一般会基于下列原f拥有宅基地使用权:一是城镇居民或华侨继承房屋遗产而拥有宅基地;二是农村集体收稿日期】2008一1017作者简介张新锋(1977一).男.河南新野人,中国人民大学法学院在凑博士.主要从事民商法学研

6、究.安阳师范学院学报2o08年组织成员因为招工,升学,创业,出国等方式离开农村集体经济组织后,尽管已经不是农村集体经济组织成员,在其房屋转让,自然灭失或者由集体经济组织依法收回之前.拥有宅基地使用权;其次,某些人基于特殊原因的也应享有宅基地使用权.我国城乡一体化的进程正在加快,城乡二元分割的僵化体制正在消融,在我国存在相当多的农村居民因为参军,入学,工作,出国等转为城镇居民或华侨,后因为退休,失业等原因回原籍生活,从海外回来定居或者港澳台同胞基于历史原因回原籍农村定居,在客观上具有取得宅基地使用权的需要,应当可以取得农村宅基地使用权.但是基于保障农民,保护耕地的需要,这些人又不能通过交易取得宅

7、基地使用权.例如:原先农村居民在城市工作,退休后想在农村定居;或者大学毕业生在农村从事教育,卫生等工作,时间较长,需要取得宅基地使用权;华侨,华人,港澳台同胞想回到家乡,在农村购置宅基地.二,权利保护的正当性与不足这些非农村集体经济组织的宅基地使用权应当受到法律的保护.对于已经合法拥有宅基地使用权的非农村居民的宅基地使用权而言,在我国土地的使用权和房屋权利主体是一致的,因为房屋和宅基地的自然属性,”地随房走”.民法通则和物权法承认房屋所有权作为一项私人财产所有权存在.房屋作为一项私有财产权可以继承,所以和房屋相连的宅基地也可以继承.因此非农村集体经济组织成员合法的宅基地使用权具有正当性和合法性

8、.但是他们的宅基地权利的行使却又因为法律限制而不能有效地受到司法保护.存在的不足主要是:一是他们在行使房屋所有权和它基地使用权时,由于法律的限制,权能不能得到充分的实现,没有充分的市场,其价格往往低于价值;二是其合法权益保护不足.根据确定:L地所有权和使用权的若=:规定第48条规定:”非农业户:民(含华侨)原在农村的宅基地,房屋产权没有变化的,可依法确定其集体土地建设川地使用权.房屋拆除后没有批准重建的,土地使用权litl集体收网.”由于房屋的价值不能充分实现,而年久失修的房屋孵重建时,又往往得不到批准,其使用价值也大打折扣该权利变成一一利I不能实现的苦涩的权利.另外以部f1J规章的形式对该权

9、利进行规定,该规定在司法实践中只有参考使用的效力,不利于对这类群体的宅基地使用权的保护.对于第二类非农村集体经济组织成员,尽管他们没有实际的宅基地使用权,但是他们又有取得宅基地使用权的正当理由,从法理的角度而言,这些人原本就是农村集体经济组织成员,由于自身努力或其他原因放弃农村集体经济组织社员资格,放弃对农村集体经济组织对土地的共同共有的权利,当他们回来定居时,取得宅基地使用权是公平合理的.从社会保障的角度说,在城市没有住房,因为其和农村历史的联系取得宅基地使用权,也符合社会公共利益,有利于建立和谐社会.三,现实的出路上述非农村集体经济成员在行使或者取得宅基地使用权时出现相当多的纠纷.有人想出

10、售房屋和宅基地使用权却因为买方被限制在集体组织成员内部而不能实现市场价值,集体组织又没有能力在给与补偿的情况下收回宅基地使用权,致使物不能尽其用而任其价值贬损.而城市郊区的人想重建房屋以利于增值,却因为不是集体经济组织的成员而得不到批准,旧房屋严重影响了宅基地使用权的升值,导致集体和个人两败俱伤.而那些本应当拥有宅基地使用权的人却因为身份的限制而不能取得.很多学者尤其是经济学家开出了宅基地使用权有偿取得和自由交易的方子,但是这个方子的缺陷也非常明显.从保护耕地,保护农民的利益,需要对和耕地联系在一起的宅基地取得进行限制,在确立宅基地使用权交易主体平等地位,增强农民缔约能力,明晰产权,保护耕地和

11、生态环境方面的其他法律和制度完善前,作为权利主体的农民在宅基地交易和征用征收土地中没有充分的独:立人格和平等地位.农民的经济弱势地位导致宅基地交易的结果只能是冠以自由交易之名的变相剥夺而会失去生存的保障,耕地会不断被以宅基地自由交易的名义蚕食.另有学者从农村土地制度和农民生存权利出发,认为法律应当规定:土地使用权不得转移的,建筑物或其他附着物所有权转移无效.川尽管农民赖以生存的耕地得到了严格的保护,但是,建筑物和附着物,fi:为农民最重要的财产就只有使用价值,而没有价值了.为了保护耕地的社会公共利益,限制宅基地使用权的转让而导致房屋财产权的权能无法实现,农民的基本财产权利得不到实现和保障,也有

12、不足之处.上述办法执其两端,我们认为在坚持现有条第6期张新锋:非农村集体组织成员宅基地使用权探讨31件下,坚持农村宅基地使用权的无偿取得和禁止城镇居民购买的政策和法律的前提下,应当充分考虑到房地一体的自然属性和财产权利的重要性.一方面推进制度改革,完善土地产权制度和农民的平等地位,建立城乡一体的社会保障体系.在此基础上循序渐进地推进宅基地使用权的交易,首先允许出租,出典等方式实现其权能.另一方面,依据物权法和土地管理法,完善宅基地使用权配套行政法规,规章,出台相应的司法解释,以解决实际的纠纷.首先,行政法规严格控制宅基地用地,禁止宅基地用地以任何名义占用任何耕地,除非经省级人民政府批准,不得新

13、增任何宅基地用地,新增农村人口的宅基地只能从现有宅基地中取得.这样农村宅基地的市场供应就会紧张,对于已经成为非农村居民的宅基地使用权将会以较高的价格在集体经济组织内部转让;其次,省级政府可以补贴建立宅基地收回补偿基金,在集体经济组织依法收回农村宅基地或者农户自愿交回宅基地时,农村集体经济组织给与公允合理的赔偿,以不低于市场价格为宜,不得借口宅基地的无偿取得而压低补偿,因为这些人放弃农村集体经济组织成员时已经无偿给与集体经济组织一定的利益.而且f(i-I脱离农村集体经济组织也符合城市化和保护耕地等社会公共利益的要求;第三,如果双方对补偿等问题发生纠纷,法院应当以民事纠纷受理.在判断赔偿数额时,司

14、法解释应当作出有利于宅基地使川权的一方的规定;第四,赋予农村集体经济组织成员完整意义上的共有权,对于申请及转让宅基地的,村民有权监督,有权表决.土地行政管理部门只享有行政规划和行政指导的权力,取消土地管理部门的宅基地审批权,但是赋予其保护耕地的行政执法权,对于因宅基地占有耕地的行为,不管以任何理由,无条件恢复原状,并对责任人员处以行政处罚.这样就会减少地方政府利用宅基地审批权进行寻租的行为,又从源头上卡住了耕地流失的隐患.农村集体经济组织的成员的共有权作为财产权利行使,可以有效防止村干部的内部人为控制现象;第五,对于确有需要在农村居住的非农村居民,可以采取特殊期限租赁宅基地使用权的方式从农村集

15、体经济组织承租宅基地使用权.该权利受到合同目的和土地管理法规的制约,并且该宅基地上的建筑物财产权受到租赁合同的限制.通过上述行政法规,部门规章和司法解释的制定完善,一方面保障相关人员的合法权利,另一方面在制度改革不够完善的情况下,为纠纷的解决提供了法律依据,有利于社会稳定和谐.参考文献1全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室.物权法立法背景与观点全集M.北京:法律出版社,2006.556.2孟勤国.物权法开启农村宅基地交易之辨J.法学评论,2005,(4):26.3王卫国,王广华.中国土地权利的法制建设M.北京:中国政法大学出版社.2002.135.4盂勤国.物权二元结构论(第二版)M

16、J.北京:人民法院出版社,2004.280.5许建苏.农村宅基地使用权制度探讨【J1.河北法学,2(X)6.(11):105.OntheRightofUseofHomesteadofNonCollectiveOwnerZHANGXinfeng.fI.IJaSIhIII,JJ【lRenmin【nersityolChina,100872Beijing.China:2.AIlyangNfIrI1lalUniversity,Anyang455000.China)Abstract:Therighlofuseofhomesteadistherightofbeneficialriseofcolectiveownershipofground.Itisthenoncollectiveo+,qlelthaicalltaketherightgenerally.IIowever,sollle11OllcollectiveownershavetherightofuseofhomesteadbecaIIS(fSllchspecialreasillsasinheliting.1eavinghomealldgoingat)road.And